深化行政审批制度改革的思考和建议

姜广涛

深化行政审批制度改革是加快转变政府职能的突破口，是践行以人为本理念、最大限度激发市场发展活力的关键所在，是优化行政服务环境、凝聚转型跨越发展的根本举措。按照省市关于深化行政审批制度改革的要求，滕州市在前期探索和深入调研的基础上，多措并举，坚持“接、放、用、管”四管齐下，推进政府“瘦身”，规范行政审批，优化政务服务，推动审批制度改革向纵深推进，取得了明显成效。

一、滕州市深化行政审批制度改革的做法及成效

（一）高度重视，加强组织领导精心谋划推进。为贯彻落实党的十八大及十八届三中、四中、五中全会精神和省市部署要求，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，加快政府职能转变，滕州市成立由市委常委、常务副市长任组长，市委办、市政府办、市委组织部、编办、法制、发改、财政、人社等相关单位主要负责人为成员的推进政府职能转变领导小组（以下简称领导小组），领导小组下设6个专题组、4个功能组，统筹推进行政审批制度改革、商事制度改革、收费管理制度改革等政府职能转变各项工作任务，形成改革合力。2014年5月，设立市政府行政审批制度改革办公室，指导协调全市行政审批制度改革工作。

（二）强化“瘦身”，全面推进行政审批“塑形”。行政审批制度改革的实质，是政府权力的调整、转移和下放，涉及深层次利益的调整。滕州市健全完善了“一个领导分管、一个科室办理、一个窗口对外、一枚公章办结”的“四个一”部门审批运行管理机制，不断优化经济发展环境，提升政务服务效能。2014年7月，市政府审改办与市法制办、市政务服务中心管理办公室等单位密切配合，结合和上级政府取消和下放的审批事项，采取“三上三下”的办法，对各部门的行政审批事项进行了联合审核、清理规范，重点对各项审批事项的审批对象、设定依据、前置条件、办理程序、审批时限、是否收费等进行审核确认，对保留的行政审批项目优化审批流程，缩短审批时限，2014年底编制完成了《滕州市市级行政审批事项目录清单》，以市政府文件印发，共确认行政审批事项149项（其中行政许可事项136项、非行政许可审批事项13项），并在滕州市政府网、滕州机构编制网、市政务服务中心网站向社会公布。之后，两次对《滕州市市级行政审批事项目录清单》进行调整完善，使“非行政许可审批事项”彻底退出历史舞台。

（三）亮出“家底”，规范行政审批权力责任管理。权力清单方面，滕州市按照“清权、减权、制权、晒权”的要求，对全市52个单位的行政权力事项进行全面梳理，通过“三上三下”、审核清理、合法性审查、广泛征求意见建议等阶段，共审减行政权力事项1208项，精简比例达20.94%，保留行政权力4562项，并于2015年3月底前向社会进行了公布，有效为权力行使划好“跑道”，消除权力“暗门”，亮出政府权力“家底”。责任清单方面，为进一步明确和强化部门职责，落实责任主体，切实解决政府部门管理越位、缺位、错位的问题，科学确定我市44个政府部门（单位）责任清单，主要职责407项，具体责任事项1838项，追责情形858项，界定部门职责边界139 项（涉及26个部门），建立事中事后监管制度369 项，明确公共服务事项 179 项，解决职责交叉重叠，理顺职责关系，明晰职责边界，做到与行政权力清单互为补充，着力构建权责一致、分工合作、高效运转的政府职责体系，切实把该负的责任负起来，把该管的管住管好。同时，印发《滕州市行政权力清单动态管理办法》，建立了行政权力事项动态管理机制。

（四）健全制度，切实不断优化政务服务环境。一是编制行政审批中介服务收费项目清单。针对部分行政审批前置中介服务管理混乱、耗时长等问题，对行政审批中介服务收费项目的名称、法定依据、实施机关、收费标准、办理时限等内容逐一规范，7月底编制完成《滕州市市直部门（单位）行政审批中介服务收费项目清单》。凡未纳入清单的行政审批中介服务收费项目，一律不得再作为行政审批的受理条件，审批部门不得以任何形式要求申请人委托中介服务机构开展服务，也不得要求申请人提供相关中介服务材料。二是清理规范行政审批中介服务。印发《市政府办公室关于清理规范市直部门（单位）行政审批中介服务的通知》，启动行政审批中介服务机构清理工作，对中介服务机构实行清单式管理，放开中介服务市场，推进中介服务机构脱钩改制，规范中介服务收费，加强中介服务机构监管，逐步建立起“市场主导、行业自律、政府监督”三位一体的运行机制和以信用体系、自律建设为重点的监管体制。三是注重强化制度建设。2015年以来，相继以市政府或市政府办公室文件出台了《滕州市政务服务中心管理暂行办法》、《滕州市行政审批事项目录管理办法》、《滕州市行政权力清单动态管理办法》，对行政审批事项、管理范围、调整情形、调整程序、调整时限等均进行明确规定，对政务服务中心主要职责、窗口首席代表和办事人员主要职责、人员派驻调整程序、考核激励办法、监督检查等作相应明确，着力提供优质服务，进一步加快了服务政府建设。

二、深化行政审批制度改革的几点思考

（一）行政许可缺乏统一的认定标准。目前，从中央到地方，各级对于行政许可事项的界定标准不统一，市县之间行政许可数量差距较大。对于系统内部逐级上报的许可事项、下级部门的初审和审核转等事项是否可以作为独立的行政许可事项，目前没有统一的标准。例如，今年2月，国务院印发了《关于取消152项中央制定地方实施行政审批事项的决定》（国发〔2016〕9号），其中涉及县级审批事项17项，但是只有4项与《山东省市县行政许可通用目录》（以下简称《通用目录》）相对应，其余的13项在《通用目录》都找不到相对应的审批事项。

（二）行政审批改革的一些认识偏差。一是近年来，各级对审改工作实质的理解出现了偏差，为了政绩观和“面子工程”，使得审改工作进入了“唯数字论”的怪圈，“打造全省行政审批事项数量最少的市、最少的县”“行政审批时限压缩到法定时限40%以内”等报道不断见诸报端，存在着不顾工作实际情况，通过人为的“合并同类项”来减少数量、压缩审批时限，作为审改工作取得好成绩的硬性指标，将审改工作做成了数字游戏、表面文章。二是各行政审批机关对加强事中事后监管的认识不一致，有些部门改革意识不强，缺乏积极主动性，改革的主体地位发挥不明显，认为行政审批制度改革是牵头单位的事，自己只是改革的对象，改与不改都一样，报与不报都一样，工作中被动应付、流于形式。

（三）取消下放行政审批事项的“含金量”不够。一是下放至县级的审批权限少。2013年7月省政府令第264号发布以来，省级取消下放了8批行政审批事项，共下放行政审批事项224项，其中下放至设区市级185项，下放至县级仅有39项，仅占省级全部下放行政审批事项的17%。二是存在重复下放的现象。省级文件明确下放至县级的行政审批权，市级作为市级权限再重新下放至县级；还有一些法律法规明确规定是县级的权限，省、市级通过“下放”的方式再下放至县级行使。市级下放权限，通过子项数量统计下放行政审批事项数量，实际很多子项都属于一个行政审批事项。三是“含金量”不够。在涉及投资、创业、就业等直接影响经济社会发展的项目上，取消下放的力度不够，下放的行政审批事项“含金量”不够高，削减的行政审批事项“干货还不多”；有些部门取消下放的大多都是业务量较少甚至常年不发生的审批事项；有些部门取消下放一些受硬件设施、专业设备和专业人员影响，县级不具备办理资质的事项；有些部门没有摆脱传统观念和惯性思维的方式，对应该放而且能够放的审批权借故不放，或者放小不放大、放责不放权、放虚不放实等。

（四）行政审批事中事后监管不到位。一是有些行政审批机关工作重心还未真正转移。推进行政审批制度改革，虽然“重审批、轻监管”的理念不断得到认同，但是在具体问题上部门仍不习惯将工作的重心由事前审批向事中事后监管转变，更多的还是单纯依靠审批这一种方式来实现对市场的管控，忽略事中事后检查、行业管理等方式的运用，难以形成有效监管。二是监管流于形式。虽然在制定政府部门责任清单过程中，具体行政审批职能的单位都建立了事中事后监管制度，但是大部分在目前看来都是纸上谈兵，并没有达到实际的监管效果。县级普遍存在着技术力量不足、行业水平不齐、监管手段落后等现实情况，部门事中事后监管难形成合力，尤其是我市综合行政执法体制改革试点工作过程中，行政处罚权由相关职能部门划转至综合执法部门后，相关职能部门在批后监管上，如协调机制不完善，很容易就会出现监管“真空”。

三、下一步深化行政审批制度改革的建议

（一）坚持法治思维，编制行政许可通用清单。中央要加强顶层设计，根据法律、法规，编制适合全国各级各部门适用的行政许可事项通用目录，避免各级目录五花八门、数量不一。根据中央通用目录进行取消下放调整，尽量做到统一规范，节省人力物力财力。

（二）加大取消下放的“含金量”。省市在向县级下放审批权限时，要进行充分的调研论证，由省级层面组织专门队伍，对省、市、县三级行政审批事项逐项“候脉”，征求市、县相关职能部门意见，看哪些下放到基层更能符合简政放权的精神，然后统一下放，避免省、市行政审批部门愿放就放、不愿放就不放的随意性，真正下放一批或几批“含金量”高、受益面广、实用性强的行政审批事项，最大限度激发市场活力，为“大众创业、万众创新”提供充分的便利条件。

（三）加强对市县审改部门的指导。当前简政放权、放管结合、优化服务，加快政府职能转变工作头绪繁多，创新性工作多，无经验可循，建议省、市部门加强顶层设计，强化对区县的指导和督导，能规范统一的尽量规范统一，能复制推广的尽量复制推广，使区县部门少走一些弯路、节约一些精力。

（四）继续强化事中事后监管。省市要建立对行政审批部门落实事中事后监管的监督检查制度、明确行政审批部门监管的主体地位和责任意识，促进其切实将工作重心转移到加强事中事后监管上来，实行“宽进严管”，避免监管缺失，防止出现“一放就乱、一管就死”的现象。通过督查、通报、约谈等方式，让一些主动性不强、积极性不高的部门感受到来自政府领导的压力、其他部门和社会群众的压力，进而提高部门改革的积极性和主动性。

关键词：行政审批 放管结合 事中事后监管