我国政府绩效管理研究综述<br/>——基于2000—2014年288篇期刊文献

我国政府绩效管理研究综述
——基于2000—2014年288篇期刊文献

2016-07-29胡卫卫施生旭

天水行政学院学报 2016年3期

关键词：综述

胡卫卫，施生旭

（福建农林大学公共管理学院，福建福州 350002）

我国政府绩效管理研究综述
——基于2000—2014年288篇期刊文献

胡卫卫，施生旭

（福建农林大学公共管理学院，福建福州 350002）

［摘要］目前，政府绩效管理已经成为我国理论界和公共实践部门所关注的热点问题。本文对2000—2014年间国内我国政府绩效管理相关的研究进行分析，考察了10种国内管理学领域对我国政府绩效管理研究较多的主要学术期刊，将288篇有关的文献作为研究样本，对文章的研究类型、研究视角、研究趋势等进行了统计分析，概述了主要观点，最后总结我国政府绩效管理研究存在的不足以及未来研究建议。

［关键词］政府绩效管理；文献评估；综述

一、研究现状

目前，我国的科研成果往往通过学术论文、政策报告和著作的形式公开发表，本文在研究过程中主要考虑到资料的可得性和研究的学术性，以期刊网上公开发表的学术论文为研究对象。为了从宏观上把握我国政府绩效管理领域的研究趋势，笔者借助清华同方中国学术期刊全文数据库进行检索，对2000年以来国内期刊上发表的关于我国政府绩效管理相关的文章进行统计。统计发现，近年来，对于我国政府绩效管理的研究呈现持续走热的趋势，并在2011年达到研究的高潮，全部期刊发表的关于政府绩效管理的文章达到1201篇，近几年虽有回落，但总体上基本维持在1100篇左右，如下表所示。

表1　近几年来我国政府绩效管理相关论文的发表情况统计（2000—2014）

二、样本选取

考虑到无法穷尽所有的相关研究成果，在样本选取上，主要参考2000—2014年CSSCI（南京大学中国社会科学研究评价中心建立的《中文社会科学引文索引》）核心库源期刊。为了扩大样本量，本文以“政府绩效”为检索词，搜索到对“政府绩效”研究较多的期刊有20余种，在管理学领域有相对权威性的期刊中择取10种期刊，分别为《中国行政管理》、《政治学研究》、《兰州大学学报（社会科学版）》、《公共行政评论》、《学术论坛》、《公共管理学报》、《行政论坛》、《国家行政学院学报》、《北京行政学院学报》、《管理评论》，以此作为样本分析我国政府绩效管理的发展状况。

三、我国政府绩效管理的研究现状

1.文章的分布

文章在各个期刊上分布如表2所示，检索的总篇幅为288篇，其中，《中国行政管理》、《行政论坛》占了总数量的59%。

在10种期刊中，相关文章的数量随着时间的变化如图1所示。可以发现，2009年的数量达到高峰值35篇，之后对于该领域的研究趋于平稳。这说明对于我国政府绩效管理的相关研究逐渐成为学者研究的热点问题，这是由于我国行政体制改革和现代治理理念发展面临的问题决定的。

2.研究视角

深入分析这288篇文章，可以发现我国政府绩效管理相关研究主要包括政府绩效管理理论、创新政府绩效管理、政府绩效管理制度、政府绩效管理模式、绩效管理的公共价值与政府绩效评估等6个主题（见表3）。

表2　发表在期刊上的政府绩效管理相关论文数量统计（2000—2014）

图1　2000—2014年发表我国政府绩效管理相关文章数量

表3　我国政府绩效管理研究的6个主题

由表3可知，在我国政府绩效管理的相关文献中，有关“政府绩效评估”的文献占了较大的比重，政府绩效管理理论、创新政府绩效管理、政府绩效制度、政府绩效管理模式、绩效管理的公共价值的涉及相对较少。由此可见国内学者近年来研究的侧重点和较少考虑的问题。同时表明，如何将目前研究的零散思想、经验和理论进行系统化并进一步提升是今后学者需要进一步考虑的问题。

3.研究类型

根据学术论文的规范型、描述型、文献型、概念型、实证型、定性经验型、演绎数学模型的分类，把所有论文分为以下几类：规范型，即表明立场或是政策性的文章。描述型，即以案例或数据描述现象，而不涉及实证分析；文献型，即对文献的回顾、总结、评论、延伸；概念型，即试图论述变量或概念之间的关系，但并不加以实证分析；实证型，即以定量分析验证理论性假设；定性经验型，即以案例、访谈等形式获得的定性数据构筑变量或概念之间的关系；演绎数学模型。笔者根据这一分类对174篇文章进行论文类型的鉴别，统计结果见表4。由表4可知，规范型研究的样本量占的比重最大，为37.6%；其次是描述型，为19%，而文献型、演绎数学模型和实证性研究相对较少。这表明，学者有必要从文献的总结和述评入手，通过对以往国内外文献的回顾把政府绩效管理理论系统化，还应该通过实证调研，数理统计，对理论进行论证，以及适度地采用经济学、统计学中常见的演绎数学模型工具等方法进行政府绩效管理的研究。

表4　政府绩效管理研究的论文类型统计

4.研究的主要观点

（1）我国政府绩效管理理论。

近几年来，随着我国行政体制改革进程的推进和现代治理理念的深入，引发学者对我国政府绩效管理理论的思考和探讨。卓越、孟蕾等（2011）提出绩效管理框架凸显指标体系的元工具作用、加强组织实施的操作流程，是西方政府绩效管理发展新阶段的明显标志［1］。包国宪、任怡（2010）通过理论分析，系统研究公务员绩效管理中的激励理论，并分为过程激励和结果激励［2］。周志忍（2006）通过对我国政府绩效管理中问题、责任与方向相关的理论性研究，提出内部控制、公民参与、公共组织等理论见解［3］。这些研究把绩效管理的一般理论结合我国政府绩效管理的实际进行分析，虽然在目标、内涵、框架、价值取向等上并未达成统一的认识，但是为进一步深入、系统地探讨中国特色的政府绩效管理理论奠定了坚实的基础。

（2）创新政府绩效管理。

关于政府绩效管理创新的研究也是政府绩效管理领域研究成果较为丰富的一个方面。白现军（2013）通过对徐州乡镇政府绩效管理模式的解析创新性地提出从“一刀切”到“分类别”的绩效考核模式，建议将政府人员的廉洁程度、敬业程度、服务态度纳入指标考核中，完善了政府绩效管理体系，取得实质性的效果［4］。卓越、徐国冲（2010）通过分析标准化管理的发展脉络、趋势和特征，提出政府绩效管理的新工具就是实行绩效标准管理［5］。方振邦（2012）对地方政府绩效管理科学化问题和平衡计分卡中国化问题进行了探讨，阐述了地方政府平衡计分卡模式的系统结构及其应用技术，以期为推动政府绩效管理制度创新和促进地方政府科学发展提供借鉴［6］。彭国甫、李树丞等（2004）提出用DEA模型来评估政府绩效相对有效性，通过规模效率的研究能够比较不同政府部们绩效管理实施的有效性［7］。郑方辉（2008）在第三方评价地方政府整体绩效的实证研究中，在地方政府职能定位、评价指标体系、大样本量的满意度及操作流程方面进行创新［8］。方振邦、王国良等（2005）通过对关键绩效指标和平衡计分卡的比较创新性地提出基于平衡计分卡的关键绩效指标体系的主张，为政府绩效管理提供新的方法和技巧［9］。

（3）政府绩效管理制度。

绩效管理制度是政府绩效管理有效运行的重要保障，目前，学术界从各个层面对绩效管理制度进行深入研究。笔者认为政府绩效管理制度框架构建要适应基本国情，应当遵循科学性和实践性的要求，形成绩效目标、责任体系、运行机制、绩效提升等要素组成的基本框架。包国宪、董静等（2010）通过对甘肃模式的探析提出第三方政府绩效评价的实践探索与理论，其中对推进绩效评估的制度化进程给予系统的分析，认为制度为全面治理提供保障［10］。郑方辉、卢杨帆（2014）认为绩效评估是绩效管理的核心，应该加强法治，涉及制度机制建设［11］。同时，郑方辉教授也认为政府绩效管理是政府管理创新的基本路径，要从目标、定位、顶层设计入手，这也涉及到目标制度、定位制度、顶层设计制度的建设。宋雅琴等（2012）以政府绩效为标杆，通过问卷数据分析得出，部门制度建设对政府绩效的整体影响要大于部门间关系［12］。

（4）政府绩效管理模式。

受到地方性差异影响，传统的政府绩效管理模式遭受质疑和挑战，学者们积极探讨适合我国地方特色的管理模式。蒋敏娟（2009）提出了政府绩效管理的全程参与模式。这一模式建立在政府绩效管理的三个基本环节之上：绩效决策、绩效实施和绩效结果控制［13］。臧乃康（2008）系统分析政府绩效管理的“南通模式”，认为其具有十分明显的传递效应、导向效应和监督效应［14］。周志忍（2008）从性质、渊源、主要特征、效果等方面论证效能建设构成福建政府绩效管理的独特实践模式——福建模式［15］。周志忍（2008）从性质、渊源、主要特征、效果等方面论证效能建设构成我国政府绩效管理的独特实践模式，从加强政府自身建设和推进政府管理创新的角度，分析绩效管理的福建模式为我们带来的有益启示和借鉴［16］。

（5）政府绩效管理的公共价值。

政府绩效管理是公共管理领域的研究热点，近几年来，国内专家学者对公共价值的相关研究达到一个非常高的水平。包国宪（2012）从价值的理论基础上出发，构建包括总体框架、学科属性、研究方法、理论模型等方面的政府绩效管理的学科体系，凸显公共价值的重要性［17］。范永茂（2012）在地方政府绩效评估的主体构建中提出重塑公众主体地位的重要性，建议从制度和技术上再造公共评估政府的“自上而下”模式［18］。卓越、赵蕾（2006）提出公共部门绩效管理更加体现了现代民主对公平、服务、责任和回应性价值理性的关注［19］。另外，包国宪、孙婓（2012）也对政府绩效管理价值平衡进行研究，提出将价值类型和集合分解到价值平衡分析框架的四个维度上，四个维度的内在平衡性实现了各维度间的价值平衡。

（6）政府绩效评估。

目前，在我国政府绩效管理研究中，学者研究较多的就是政府绩效评估这一部分，基本上形成了较为全面的政府绩效评估体系。刘旭涛（2005）从为什么评估、评估什么、谁来评估、如何评估四个方面系统地讨论了政府绩效评估体系［20］。卓越（2007）指出指标设计是整个评估的核心，三级指标具体分为要素指标、证据指标和量化指标三种类型，围绕着标杆管理、因果关系和QQTC等多个视角进行指标设计［21］。方振邦（2013）在梳理国外高级公务员绩效考核基础上，系统阐释促进我国领导干部绩效考核体系科学发展的思路和流程［22］。高洪成（2012）在分析我国近十年政府绩效评估的基础上，提出建立适合我国具体实际的政府绩效评估动力机制，为我国政府绩效评估的路径选择和理论建构提出见解［23］。包国宪、周云飞（2013）从政府和政府绩效评估两个角度构建了政府绩效评估的价值供给载体模型和组织模式载体模型［24］。我国地方政府根据地方实情探讨适合本地的政府绩效评估模式，比如郑方辉、喻锋等（2008）提出政府整体绩效评价结果导向的理论假设，并以广东省为例根据政府整体绩效评价及公众满意度调查检验理论，研究表明，我国地方政府整体绩效评价是公民对政府表现的综合评价［25］。李晓燕、黄建（2012）通过研究认为经济增长速度对居民幸福感有显著的正向影响。从居民幸福感出发的政府绩效评价，有利于政府在注重绩效的同时，更能够把居民幸福作为公共政策的根本目标导向［26］。

四、目前研究的不足

综上所诉，我们发现关于我国政府绩效管理的研究呈现以下几个特点：①政府绩效评估成为研究的主要内容。考核内容的选择、考核指标的制定，指标权重的设计更加科学化，规范化。②实地研究更加显著。学者们不再是对政府绩效管理一般理论的研究，而更侧重于结合我国地方政府治理的实际，探讨适合本地特色的政府绩效管理模式，这是对政府绩效管理理论和实践的创新。③学科视角更加宽泛。学科视野也更加开阔，不再仅仅局限于管理学的视野，而是从经济学、社会学、统计学等多学科领域进行探讨。④研究理念更加突出。学者逐步在政府绩效管理中融入新的理念，比如社会和谐理念、公共价值理念、生态文明理念等。

当然，我国政府绩效管理的研究虽然取得了一定的成果，但是仍然存在着一些不足之处：①概念是问题研究的起点，目前，部分学者混淆政府绩效管理和政府绩效评估的概念，认为绩效管理就是绩效评估，这对我国政府绩效管理研究是不利的。②研究主题过多地侧重于政府绩效评估，忽视了政府绩效评估只是政府绩效管理中的一部分。③政府绩效管理在我国的应用型研究和实证性研究还比较少，基本上停留在单个案例的描述上。④专门针对政府绩效管理研究文献的系统性评论文章较少。

五、未来研究的建议

我国正处行政体制改革的攻坚阶段，政府绩效管理是行政体制改革的重要目标。通过研究，我们认为：政府绩效管理在中国方兴未艾，研究前景十分宽阔，还有很多的基本问题有待专家学者进一步研究。结合本文综述的内容，笔者认为，未来的研究可以从以下几方面深入：①进一步完善我国政府绩效管理理论。我国引进政府绩效管理理论的时间较短，我国国情复杂，需要在系统、全面地了解政府绩效管理一般理论的基础上着重探讨和构建中国特色的政府绩效管理理论体系。②政府绩效评估只是政府绩效管理的一部分，以后的研究要系统化、全面化，使得政府绩效管理体系更加完善。③政府绩效管理的应用型和实证性研究不要再局限于个案，要体现对象和对象之间的联系性和紧密性。④为使得对我国政府绩效管理这一领域的研究更加系统规范，需要多些综述性的研究。

参考文献：

［1］卓越，孟蕾等．构建整体性绩效管理框架：西方政府绩效管理的新视点［J］.中国行政管理，2011，（4）：26-30．

［2］包国宪，任怡．公务员绩效管理中的激励问题研究［J］．兰州大学（社会科学版），2010，（3）：96-101．

［3］周志忍．政府绩效管理研究：问题、责任、方向［J］．中国行政管理，2006，（12）：13-15．

［4］白现军.从“一刀切”到“分类别”：乡镇政府绩效考核制度创新——徐州模式解读［J］.行政论坛，2013，（5）：28-41.

［5］卓越，徐国冲．绩效标准：政府绩效管理的新工具［J］．中国行政管理，2014，（4）：20-23.

［6］方振邦，罗海元.政府绩效管理创新：平衡计分卡中国化模式的构建［J］.中国行政管理，2012，（12）：25-29.

［7］彭国甫，李树丞等.基于DEA模型的政府绩效相对有效性评估［J］.管理评论，2004，（8）：29-32.

［8］郑方辉.第三方评价地方政府整体绩效的实证研究——以广东省市、县两级政府为例［J］.中国行政管理，2008，（5）：13-17.

［9］方振邦，王国良等.关键绩效标准与平衡计分卡的比较研究［J］.中国行政管理，2005，（5）：82-85.

［10］包国宪，董静等.第三方政府绩效评价的实践探索与理论研究——甘肃模式的解析［j］.行政论坛，2010，（4）：59-67.

［11］郑方辉，卢扬帆.法治政府建设及其绩效评价体系［J］.中国行政管理，2014，（6）：26-31.