政府购买图书馆服务的边界研究：一个交易成本经济学分析框架

马晓军

（许昌学院图书馆　河南许昌　461000）



政府购买图书馆服务的边界研究：一个交易成本经济学分析框架

马晓军

（许昌学院图书馆河南许昌461000）

〔摘要〕政府购买图书馆服务的边界条件是，提供商的管理成本和市场交易成本小于公共图书馆的管理成本和代理成本；图书馆服务供给的8种交易类型反映着制度环境、市场环境、契约缔结和执行等产生的交易成本的大小，不同的交易类型需要与之相适应的契约关系和治理结构。政府购买图书馆服务顺利实施离不开加强政府能力建设，规范培育图书馆服务市场与公共图书馆可持续发展。

〔关键词〕交易成本政府购买图书馆服务公共图书馆

〔引用本文格式〕马晓军.政府购买图书馆服务的边界研究：一个交易成本经济学分析框架［J］.图书馆，2016（7）：43-48

1　引言

政府购买包括图书馆服务在内的公共文化服务是我国全面深化改革的重要内容，是公共文化服务供给的新理念、新机制和新方法。2015年5月，国务院办公厅转发文化部等部委的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》将图书馆服务列入其中，引起了图书馆界的高度关注。当前，研究者对政府购买图书馆服务形成了三种看法，支持论者侧重从其提升效率的角度进行论述，如支娟［1］指出，这一举措有助于政府职能转变，服务方式创新，提升资源使用效率，激发图书馆活力；陈俊翘等［2］更是根据一个乡镇图书馆服务外包案例的分析，认为完全实现了政策预期目标，学界担忧的现象并未出现。审慎论者侧重从其所面临的机遇和风险的角度进行观察，如关思思［3］、陈红［4］分别从参与主体和购买模式的适应性与动力机制和困境进行了分析。风险论者侧重从政府直接提供到购买图书馆服务的转型及运作中的风险进行分析，如Lavery［5］构建了区分公共服务合同外包的适宜性五级模型（其中1级为最适宜、5级为最不适宜），图书馆处于第4级，属于非常不适宜购买的公共服务；Ward［6］、刘海丽［7］通过实证研究发现，图书馆业务外包引发了一系列风险，没有达到所政策所设定的目标。

当前的研究隐含着经济学的效率机制，即将资源配置的有效性作为理解政府购买图书馆服务的动力机制和成败标准，为认识政府购买图书馆服务提供了深刻的洞见，但也存在着一些不足。如支持论者和风险论者各持一端，单方面强调政府直接提供或市场购买两种模式的优劣，而不是看作一个制度变迁的连续谱，造成理论和现实的不一致；审慎论者的研究大都是描述性的而不是解释性的，无法揭示隐含在两种模式之中的理论逻辑。本文认为，图书馆服务供给从政府直接提供转向两种模式并存，是一个制度变迁的过程，隐含着交易成本经济学的科斯命题，即选择企业（或科层制）还是市场进行资源配置，其决定因素是何种方式产生的交易成本（Transaction Cost）最小［8］。Shelanski&Klein［9］指出，交易成本经济学被广泛应用于研究经济现象、组织现象和政府行为等各种正式或非正式的契约（Contract，又译合同）关系。由此可见，交易成本理论成为贯穿制度变迁、契约和治理结构等研究的一条主线。理解究竟哪些图书馆服务适合购买而哪些仍然适合由政府（通过公共图书馆）直接提供，这是政府开展购买图书馆服务工作的前提。本文基于交易成本经济学构建一个关于政府购买图书馆服务边界的分析框架，并提出推动政府购买图书馆服务的对策性建议。

2　政府购买图书馆服务的边界：一个交易成本经济学的分析框架

2.1交易成本、契约与图书馆服务供给制度变迁

提供图书馆服务反映社会公众（或公民）、政府及公共图书馆之间的契约关系，是作为社会公众代理人的政府提供公共文化服务的制度安排。关于什么是政府购买图书馆服务，贺伟［10］认为是“政府出资、契约管理、评估兑现”的图书馆公共服务供给模式；易斌等［11］认为是政府通过招标、谈判、询价等采购方式，与承接方就购买的图书馆服务达成契约关系。由此，政府购买图书馆服务主要是指政府从履行满足社会公众的图书馆服务需求的责任出发，通过公共资金购买图书馆服务的契约化交易行为，其中政府是购买主体、社会组织是提供商，社会公众是消费者；其实质就是，从过去的政府（通过公共图书馆）直接提供图书馆服务过渡到在公共图书馆和市场购买之间进行选择，图书馆服务资源配置方式的变革形成了一个制度变迁的过程。诺思指出，制度是委托人之间及委托人和代理人之间为最大化他们的财富而订立的契约安排，交易成本是订立和实施作为交易基础的契约的成本［12］；制度变迁通常由对构成制度框架的规则、规范和实施的复杂结构的边际调整所组成［13］；埃格特森认为，制度定义了与各种投资相联系的机会集、基本激励系统和交易成本，而契约的结构反应了交易者的制度环境和各种各样的内部规则［14］。上述研究表明，交易成本是缔结和实施契约的核心因素，它既是制度安排所决定的，也是制度创新和变迁的动力。威廉姆森［15］提出，任何一种关系，不论是经济关系还是其他关系，只要它表现为或者可以表述为签约的问题，就都能根据交易成本经济学的概念做出评价。既有的研究表明，交易成本理论在政府购买公共服务研究领域具有广泛的应用和很强的解释能力［16-17］。

交易成本理论是由科斯最早提出的，他认为使用价格机制是有成本的，企业的本质特征是对价格机制的取代［8］。威廉姆森［15］认为，所有的交易主体都是有限理性和机会主义的，由此造成的交易成本包括合同签订的事前成本和事后成本，前者包括草拟、谈判和确保合同履行所付出的成本，后者包括不适应、讨价还价、建立和运转及保证成本；柯武刚等［18］认为，交易成本由信息搜寻构成，还有谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本；詹森等［19］提出，作为契约关系的委托-代理关系会产生代理成本，包括委托人的监督支出、代理人的保证支出和由于代理人与委托人决策之间的偏差而导致委托人的福利损失。交易成本理论被后来的研究者所拓展，形成了交易成本经济学，在政治和公共管理领域中被广泛应用，用以考察公共组织行动的逻辑。交易成本理论在解释公共服务市场化时，认为政府与企业具有相同的行动逻辑，公共服务选择市场购买还是政府生产取决于哪种方式交易成本最小。

上述研究表明，交易成本经济学是解释资源配置效率的一把钥匙，为理解政府购买图书馆服务的边界提供了理论视角和分析工具。在政府购买图书馆服务的政策框架下，哪些服务将通过市场购买提供，哪些服务仍然将由政府设置的公共图书馆直接提供，本文将尝试通过交易成本经济学进行解释。

2.2分析框架

威廉姆森利用资产专用性、不确定性和交易频率三个维度区分了不同交易类型。资产专用性是为支撑某种具体交易而进行的耐久性投资，包括专用地点、专用实物资产、专用人力资产和特定用途资产［15］。资产专用性描述一项资产用途的转型成本，是决定交易成本和治理结构的核心因素；专用性越高，转用其它用途的成本越高；政府购买图书馆服务的资产专用性越高， 越容易发生市场垄断，提供商的机会主义行为几率增大，增加市场购买的成本，同时形成同行竞争者的进入壁垒，削弱市场机制的作用；不确定性描述了交易方式的环境条件和交易主体行动逻辑，前者包括制度环境和市场环境的变迁，后者是指人的有限理性和机会主义对交易造成的影响［15］。在图书馆服务供给过程中，社会公众的偏好、信息不对称、契约、市场和制度等都具有不确定性；不确定性与政府购买图书馆服务的交易成本成正比，影响着政府提供图书馆服务方式的选择；交易频率是同一类型的交易发生的频率，交易发生的频率越高，交易成本就越容易分摊到多次交易中，降低契约签订和履行的成本等，且高频率交易的重复博弈有助于防范机会主义行为［20］。上述三个维度刻画的不同的交易类型产生了与之相适应的契约类型和治理结构，如市场治理、三方或双方混合治理和科层制治理等。

沿着交易成本经济学的思路，本文将图书馆服务供给的交易成本维度假定为：资产专用性的强或弱、不确定性的高或低、交易频率的重复或偶然，分别记作［强（-），弱（+）］、［高（-），低（+）］和［重复（+），偶然（-）］，这些因素的组合形成了图书馆服务供给的8种交易类型（如图1所示）。在第三部分，给出一个政府购买图书馆服务边界的比较分析模型，然后对8种交易类型进行分析以厘清政府购买图书馆服务的边界。

表1　政府购买图书馆服务边界的交易成本经济学分析框架

3　政府购买图书馆服务边界的交易成本经济学分析

3.1图书馆服务供给模式的比较分析模型

交易成本最小化是选择图书馆服务供给模式的决定因素。无论是市场化还是政府直接提供，图书馆服务的生产成本（记作P）是一定的，因为生产成本取决于当前的社会技术生产条件。假设G为政府（通过公共图书馆）直接提供图书馆服务的总成本，G1为公共图书馆的管理成本，G2为政府对公共图书馆监管的代理成本；假设M为通过市场购买图书馆服务总成本，M1为提供商的管理成本，M2为供给图书馆服务的交易成本。政府直接提供图书馆服务的总成本是G=P+G1+G2，购买图书馆服务的总成本是M=P+M1+M2。从以上公式得出，购买图书馆服务的边界条件是M＜G即M1+M2＜G1+G2。一般情况下，市场组织的管理成本低于科层制组织的管理成本，即M1＜G1。市场组织相对于科层制组织的管理成本优势源于下面的原因：科斯［21］提出，政府因能够决定生产要素的使用而可以被看作是一个超级企业，但政府行政机制本身并非不要成本，而有时候成本大得惊人。公共图书馆作为被政府一体化的附属机构，其运行也是有组织成本的甚至是成本高昂。柯武刚等［18］提出，组织成本是计划、建立和运作一个组织资源成本，包括投入信息搜寻和设计方面的、无法转用的沉淀成本，以及运营上的可变成本（包括根据合作者的契约义务监督其工作的成本、指出缺陷和调节组织内冲突的成本，以及必要时强制执行协定绩效标准的成本）；迪克西特［22］认为，从交易成本的几乎所有方面看，政治过程似乎可能比经济关系更多地被交易成本困扰，它的运转更没有效率。上述问题反映在作为政府代理人的公共图书馆的行动上就是，公共图书馆作为科层制组织的目标是多重的，除了提供服务，还包括贯彻法令以规避行政风险、社会就业、嵌入于社会网络的利益关系、以及成为地方政府及官员追求的效率形象和政绩愿望的手段等，这些目标的不一致可能导致公共图书馆在提供服务时采取策略性行为，只关注一些目标而忽视或替换其它目标，政策目标在多级代理中错位，造成巨大的管理成本。同时，加上委托-代理关系中的信息不对称、利益冲突和官员的自利性等因素，会增加政府监管公共图书馆行为的难度甚至出现监管失灵，造成巨大的代理成本。如有的地方政府实施农村基层图书馆项目时，“威权、资本、社会资源的高度集中带来很大的问题，那就是不能因地制宜、从实际出发，极易导致形象工程、架子工程甚至滋生腐败”［23］。而市场化机构是合同订立关系的连结，其特征是在组织的资产和现金流上存在着可分割的剩余索取权［24］，图书馆服务提供商拥有的剩余索取权构成了强烈的激励，激励提供商使用最优资源组合生产图书馆服务产品。实际上，市场组织的管理成本低于科层制组织的管理成本是政府购买图书馆服务支持者论的主要理论依据。

但是，支持论者忽视了M2即市场交易成本的影响。即便是M1＜G1成立，也不意味着M1+M2＜G1+G2一定成立，因为它还与G2和M2的大小密切相关。G2 和M2的大小关系取决于交易类型，下面的分析将表明，只有在交易类型Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅴ中才能使M2相对于G2具有节约交易成本的优势，使得M1+M2＜G1+G2成立，即政府购买公共图书馆服务是适合的，而在交易类型Ⅳ、Ⅵ、Ⅶ、Ⅷ中是不适合的。

3.2政府购买图书馆服务的适用性分析

交易类型Ⅰ:这种交易类型最适合通过市场购买图书馆服务。这种交易类型的含义是：低度的不确定性意味着，作为社会公众代理人的政府充分了解社会公众的需求，市场上有充足的图书馆服务产品信息，获取特定的产品信息成本是极低的；同时，政府能够准确地辨别和确定契约内容，事前交易成本非常低；而且，相关的制度安排非常完善，违约可能性极低。高交易频率意味着重复的博弈使得政府与图书馆服务提供商能够建立起信任关系，努力履行契约规定的内容。弱资产专用性意味着，图书馆服务产品是标准化的和通用的，即使出现机会主义行为，政府随时可以找到替代性的提供商。上述因素决定了此情形下的交易成本非常低，非常适合政府从市场中购买图书馆服务。

交易类型Ⅱ:这种类型比较适合通过市场购买图书馆服务。和交易类型Ⅰ相似的是，低度的不确定性和弱资产专用性使得政府获取需求信息和产品信息的成本比较低，能够较好地节约事前交易成本；低交易频率意味着，政府购买图书馆服务的活动可能不是一贯的、经常化的；或者，图书馆服务的市场主体匮乏致使图书馆服务市场不完善，缺乏足够的提供商展开竞争。如陈红［4］的研究表明，当前我国存在图书馆服务的“社会组织失灵”现象，即社会组织数量少，业务单一和专业性差等。在此类交易类型中，政府可以加大购买图书馆服务的力度，或通过政策措施规范市场环境和培育市场主体，逐步提高交易频率，以便在完善的制度环境和市场环境中购得合格的图书馆服务产品。

交易类型Ⅲ:这种类型也比较适合通过市场购买图书馆服务。弱资产专用性和高交易频率意味着图书馆服务产品是标准化的和通用的，而且重复的博弈使得双方机会主义发生的可能性较小。但高不确定性意味着，图书馆服务市场的不完善或者发生变化，如社会公众需求偏好的改变，图书馆服务市场技术的更新，不可见性、即时性、异质性、可消失性［25］等特征的图书馆服务产品的价格标准、质量标准等不易客观准确的界定和测量，或者提供商通过共谋形成寡头价格同盟瓜分政府合同维护自身利益［26］等，这些情况增加了契约谈判成本和履约成本，使得事后利益冲突和质量评价都比较复杂，从而增加了交易成本。交易成本经济学给出的治理不确定性的方案是通过“中介性的制度形式”建立三方治理模式，通过第三方专业机构或者法院来保证契约的履行。同时，要依法依规打击寡头价格联盟行为，建立完善的服务质量评价体系。

交易类型Ⅳ:这种类型相对来说不适合通过市场购买图书馆服务。在此交易类型中，虽然图书馆服务产品是标准化的和通用的，但是低交易频率会提高事前的交易成本如信息搜集成本、谈判成本等，这些成本无法分摊在低频率的交易活动中；而且，交易类型Ⅲ中所列举的高不确定性因素会诱发提供商的机会主义行为，如要求对契约进行重新解释、要求追加投资和提供费用等，图书馆服务质量无法得到保证。因此，如果没有良好的制度环境和市场环境以及第三方参与治理，政府不宜购买图书馆服务。

交易类型Ⅴ:这种类型相对来说适合通过市场购买图书馆服务。图书馆服务的高资产专用性意味着提供商数量相对较少，服务产品是非标准化的和非通用的，会降低政府购买谈判的优势，增加缔约成本；但低不确定性意味着制度环境和市场环境较为成熟，该产品具有稳定的市场供给，同时高交易频率为补偿专用治理结构的成本提供了条件，能够弥补图书馆服务提供商的投资成本，降低提供商的机会主义行为。这种专用交易带来的收益使得双方都有维持合作的愿望，不会轻易终止交易。此种交易类型适合采用双方治理的结构，在实践中就是定向采购的方式。政府克服高资产专用性的办法是对图书馆服务进行适度投资，如培养专业人员、设置专用场地和购置专用资源等，降低强资产专用性引发市场垄断的几率，遏制提供商的机会主义行为。

交易类型Ⅵ:这种类型相对来说不适合通过市场购买图书馆服务。资产专用性程度越高、产生的可占用准租金越多（即通过机会主义行为取得的可能受益也会随之增加）时，缔约成本也会逐渐增加并超过纵向一体化（即政府直接提供）的成本［27］。强资产专用性会降低政府购买谈判的优势，增加缔约成本。低交易频率意味着无法分摊专用治理结构产生的成本，诱发提供商的机会主义行为，特别是增加事后的监管成本。因此，尽管有着成熟的制度环境和市场环境，图书馆服务市场化的交易成本仍可能高于公共图书馆提供的成本，不宜直接购买。一个替代性的方案是采取公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）的治理结构，即政府、提供商与其他社会力量结成伙伴关系，在互惠互利的基础上分配图书馆服务的资源、风险和利益［28］。

交易类型Ⅶ:这种类型不适合通过市场购买图书馆服务。这一交易类型中，图书馆服务的强资产专用性会诱发提供商的机会主义行为，政府搜集此类服务产品的信息成本巨大，不仅会导致政府事前的逆向选择，而且会造成提供商事后的道德风险；而高不确定性意味着，与此类图书馆服务相关的制度安排缺失，或市场不完善如市场不存在或不完整、竞争水平低下及市场垄断等。即便是高交易频率也不足以抵消上述因素产生的交易成本。因此，此类服务通过公共图书馆提供是较优选择。

交易类型Ⅷ:这种类型不宜在图书馆服务供给中引入市场机制。这一交易类型中，强资产专用性表明此类服务是专业化的、特殊化的公共图书馆专有业务。图书馆服务的强资产专用性会增加市场交易成本而不是内部组织成本，并推动交易的内部化，这意味着通过稳定的科层制治理即通过公共图书馆具有较低的成本；同时，高不确定性意味着此类购买图书馆服务的制度安排缺失或图书馆服务市场的不完善，购买此类服务的缔约成本和履约成本极高；低交易频率意味着，一旦面向市场搜寻此类图书馆服务产品，无法分摊事前的信息成本和事后的监督成本。上述因素决定了，这种情形下通过购买图书馆服务隐含着巨大的风险，通过公共图书馆直接提供是最优选择。实际上，关思思［3］认为，机构庞大、历史悠久的国家图书馆和省级公共图书馆的特殊管理机制和专业化服务不宜引入市场化机制，就属于这种交易类型。

4　结论与政策建议

本文将政府购买图书馆服务看作图书馆服务供给制度的变迁，构建一个基于交易成本经济学的分析框架，对政府购买图书馆服务的边界进行分析。本文认为，购买图书馆服务的边界条件就是M1+M2＜G1+G2（其中，G1和G2分别表示公共图书馆的管理成本和代理成本，M1和M2分别表示提供商的管理成本和供给图书馆服务的交易成本），这为理解政府购买图书馆服务的边界提供了一个判断基准；基于交易成本的资产专用性、不确定性和交易频率将图书馆服务分为8种交易类型，并分析每个交易类型中政府购买图书馆服务的适用性。研究表明，不同的图书馆服务交易类型需要与之相适应的契约关系和治理结构，这些交易类型会反映着图书馆服务的制度环境、市场环境、契约缔结和执行的难易程度等产生的交易成本的大小。因此，推动图书馆服务供给制度变革，既要有改革的热情，更要有改革的理性，政府究竟选择购买还是通过公共图书馆直接提供取决于特定的图书馆服务交易类型。

本文的研究具有如下政策含义:一是要加强政府能力建设。加强顶层设计，完善图书馆服务采购制度，细化购买指导性目录，设置购买图书馆服务管理机构；根据交易类型选择图书馆服务供给模式并灵活运用合同外包和公私合作等多种购买模式；在契约的签订、执行、监督和评估等环节推行透明化动态化管理，依法打击寡头价格联盟行为，建立多主体多样式相结合的质量评价体系；建立信息公开、投诉处理和责任追究等机制，防范购买过程中的纰漏、失误和腐败等。二是要培育和规范图书馆服务市场。把政府购买图书馆服务与培育图书馆服务市场结合起来，对市场主体在注册登记、资金、税收、采购等方面实施扶持政策，探索建立公益产权、专项基金、标准化建设等制度，加快形成管理规范、充满活力的图书馆服务市场。三是要推动公共图书馆可持续发展。要保障公共图书馆投入的制度化法治化，在场馆标准化建设、总分馆体系建设、数字惠民工程和专业人员培训等方面加大投入；公共图书馆要探索建立适应公共服务市场化的办馆机制，发展服务的新方法、新业态和新模式，培育面向市场的新型图书馆员。

（来稿时间：2016年2月）

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〔分类号〕G258.2

〔作者简介〕马晓军（1979-），女，图书馆学本科，文学学士，许昌学院图书馆馆员，已发表论文15篇，研究方向:图书馆管理。

A Study on the Boundary of Government Purchasing Library Services——An Analytical Framework Base on Transaction Cost Economics

Ma Xiaojun
（ Library of Xuchang University ）

〔Abstract〕The paper builds an analytical framework based on transaction cost economics to analyze the boundary of government purchasing library services. The boundary conditions is that the management and transaction costs of service providers are less than management and agency costs of the public library. Eight kinds of transaction types of library services supply refects the size of the transaction costs of institutional environment， market environment， contract conclusion and execution， etc， and each transaction type requires contractual relationship and governance structure of adaptation. The successful implementation of government purchasing library services can not separated from the strengthening government capacity building， cultivation of service market and the sustainable development of public libraries.

〔Keywords〕Transaction costGovernment purchaseLibrary servicePublic library