社会保险预算编制方法规范

王琰骓



社会保险预算编制方法规范

王琰骓

摘要：随着我国社会保险制度的日趋完善，参保人数不断增加，社会保险基金的收支总额日益巨大。本文以社会保险预算编制的方法为研究对象，分析了社会保险基金预算编制的现状和问题，并提出一些规范性建议。

关键词：社会保险基金；预算；科学编制；缴费基数

一、研究背景及意义

2010年3月，财政部发布了《社会保险基金预算编制手册（实行）》中详细规定了企业职工基本养老，失业，城镇职工基本医疗、工伤、生育等五项社会保险基金预算的具体编制方法与要求，2013年社会保险基金首次列入预算报告，按险种进行编制。至此，在我国日益完善的社会保障体系中占据重要地位，收支流量巨大的社会保险基金才正式进入预算时代。社会保险预算的科学编制不仅对于管理社会保险基金，分析预测社会保障制度的可持续性等方面有着重要的意义，而且编制中体现的对于弱势群体的分配倾斜也是政府调控经济一个重要的手段。本文以社会保险预算编制方法为研究对象，力图探讨社会保险预算科学编制的方法。

二、社会保险基金预算编制的现状

1.我国社会保险基金预算编制现状与问题

目前社会保险基金预算编制涉及到的部门较多，各部门的具体责任如下：社会保险经办机构主要负责有关社会保险的相关业务工作，如缴费登记、申报、个人档案管理等，还负责地区社会保险基金预算草案的编制。在社会保险费由税务机关征收的地区，税务机关必须参与到当地社会保险基金的收入预算草案的编制当中。人力资源社会保障部门作为社会保险经办机构的行政主管部门，负责审核各统筹地区基金预算草案并且汇总。财政部门负责基金财政专户的会计核算与管理，以及汇总的社会保险基金预算草案的审核。社会保险基金预算编制和审批的主要流程如下：

我国真正的社会保险基金预算的编制开始于2010年，其编制方法主要存在的问题如下图一：

（1）编制主体之间的矛盾

截至2007年，全国31个省份中有19个实行社会保险费税务征收，其余实行社会保险经办机构征收。①19个税务机关征收的省份中税务机关管收不管支，社会保险经办机构管支不管收，两个部门如何协调一致来共同编制社会保险基金的收入预算，由谁出面来组织协调这两个部门的工作等。从各个不同的险种来看，企业职工失业保险和养老保险费基本实现以地税部门征收，城镇职工基本医疗保险主管部门则为劳动保障部门，其中牵扯的部门非常之多，协调统一起来的难度非常之大，以至于工作效率低下。

图一 社会保险基金预算编制审批的主要流程

（2）中长期预测模型缺乏

社会保险基金由于其数额巨大，累积的年限较长，需要建立中长期模型，正确运用保险精算工具。可是目前的预算编制方法却远远无法达到这样的水平。

以养老保险基金预算的编制为例，不仅要充分考虑我国的人口年龄结构及其发展的趋势，还要考虑到老年风险滞后发生，持续时间较长的特点。力求基金当期平衡的同时也要保证基金日后的充足性。政府应该力求通过预算的编制将未来一年或者是更长一段时间的养老保险收支的状况计算出来，预测出收益人群和相应的成本承担人群。

可是，目前养老保险基金收入预算编制时考虑的因素主要有当年参保扩面计划，缴费人数，缴费基数，在岗职工平均工资水平，清欠工作计划等。可是关于预测周期，年度资金的结余比例，增减幅度等因素均不在考虑范围之内。这就决定了预算编制的一个硬伤，预算的期间短，一般为一年，中长期预测暂时缺位。这样实际上加大了我国养老保险制度的风险，对于科学的运用结余基金投资而获得收益就更无从说起了。

（3）数据基础的不完善

根据《意见》，社保经办机构站在了基金预算编制的第一线，而预算的编制需要掌握庞大的信息量。除了与社会保障相关的数据，比如社会保险待遇人数变化、社会保险待遇标准变化、参保人数、缴费基数等等；还牵涉到许多经济社会指标，比如通货膨胀率、工资变动水平等等。

目前我国并没有建立起这样一个可以与之匹配的动态的、强大的指标体系，这样就在无形中给社会保险经办机构预算的编制增添很大的难度。而且许多基层的社会保险经办机构对于信息系统的建设缺乏资金也缺乏认识，直接导致了可以收集到的信息量十分有限。加之我国的许多指标的采集方法并不科学，可信度与透明度不高，这也给社会保险经办机构的工作带来了许多不便。

（4）各级财政责任不明晰

目前进行基金预算编制的五大险种中，只有企业职工基本养老保险实现了省级统筹，其余的险种都还停留在市县一级的统筹层次之上。由于基金一旦出现缺口，弥补责任要由相应的财政承担，责任下行，权利上行的风险不可避免，中央与省级政府，省与市县级政府必然要为社会保障的财政责任进行博弈，这样做的结果页很容易影响到社会保险基金预算的准确性。

同时，经过了财政体制改革之后，我国实行省直管县的做法，这在一定程度上使得社会保险统筹层次问题更加的复杂，财政出资的责任很难落实，加大了社会保险预算正确编制的难度。

三、关于社会保险预算编制方法规范的建议

1.从根本上理顺社会保险基金管理体制

社会保险基金预算编制目前面临的困境主要在于业务机构不统一、各个险种统筹层次不一致，财政责任落实不到位等等，全国范围内的社会保险基金预算迟迟没有建立起来。所以从根本上解决我国社会保险基金预算编制目前的困境的根本举措是理顺社会保险基金管理的体制。

第一、明确各个部门责任、建立良好的协作关系

首先必须要明确的一件事就是社会保险经办机构和社会保险行政部门在社会保险基金预算编制过程中的责任划分；社会保险经办机构负责搜集信息，起草预算草案，而行政部门则主要负责信息的归集、审核和汇总的工作。然后，必须协调好税务机关和社会保险经办机构的关系，我认为社会保险基金的收取机构必须统一，并且应该在社会保险经办机构即预算的执行主体的指令之下来完成社会保险费的征收工作，务必使社会保险基金预算的编制与执行主体尽量一致。

第二、明确中央地方各级财政的责任

在社会保险基金的缺口弥补方面，根据险种统筹层次的不同，对应的财政要担负起兜底的责任。以养老保险为例，目前的基本养老保险当中的基础养老金部分的发展方向是全国统筹，但是现实基本以省级统筹为主。所以在基本养老保险的预算编制方面，目前要明确省一级的财政与市县级财政的责任分摊比例，而就未来的发展方向而言，需要明确中央和地方政府在弥补缺口时的分摊比例，以明确的责任划分杜绝权利上行、责任下行的情况出现，使得社会保险基金在预算编制时能够充分地根据实际情况调剂余缺，最大限度地发挥基金在实现社会公平方面的作用。而其他未实现省级统筹的险种则要明确省级与市县级财政的责任比例，根据各个省以及不同险种的不同情况，具体问题具体分析。

2.综合考虑多方面因素，加强社会保险预算能力

社会保险预算编制时，由于每个险种的特点不同，其预算编制中考察的因素也不同，因此应该有针对性的进行分析，建立不同的预算编制模型，从风险抵御的角度增强各类社会保险基金的预算能力。以养老保险为例，养老保险针对的风险属于长期风险，基金的预算模型应该建立在长期预算的基础之上，充分考虑人口年龄结构以及赡养比的问题；基本医疗保险的预算编制中则不仅要对人口老龄化的进一步加剧有所应对，充分考虑由人口老龄化带来的相关慢性病的风险的增加，而且需要将重大突发疾病的风险也涵盖在内，有条件的地区则应该逐步将罕见病也纳入医疗保险的范围当中去，力求基金在收支平衡的基础之上，略有结余。工伤保险的预算编制要考虑各个行业的不同特点，而失业保险则属于周期性风险，要充分考虑社会经济运行的周期性规律。

3.动态、统一、各部门共享的信息系统的建设

由于社会保险的预算编制不是一个简单的短期基金预算收支问题，而是一个要综合考虑各项因素的中长期预算，所以作为预算编制第一责任人的社会保险经办部门需要大量数据以保证预算的真实性和可靠性。这些数据不仅仅牵涉到社会保险经办部门所能够获得的关于社会保障的各项指标，还需要囊括关于社会经济运行的各项指标体系，因此，动态的、统一的、各部门共享的信息系统的建设在社会保险基金的预算编制中是必不可少的，是社会保险基金预算正确编制的基础。

这样一个庞大的互动的信息系统的建立，需要统筹地区的政府牵头予以支持，确保信息在各个部门之间能够充分共享，共同服务于社会保险基金预算的编制。实际上，各地推行的市民卡制度对于社会保险经办机构收集相关信息提供了极大的便利，各地社保事务局应该加强对于信息数据的处理能力，在为市民提供及时便利的社会保险缴纳信息的同时，也将收集到数据科学地运用到社会保险基金预算的编制当中去，与其他部门实现信息共享，增加预算编制的科学性。

参考文献：

［1］亢永刚.建立健全社会保障预算体系的思考.天府新论，2006，6.

［2］张长飞.关于建立我国社会保障预算的构想，河南财政税务高等专科学校学报，2007，10.

［3］王子龙.中国社会保障的财政问题分析.东北财经大学学报，2008，9.

作者单位：（嘉兴学院南湖学院）