政府购买公共服务的风险因素识别及防范管控机制构建——以山东临沂市为例

何卫平　刘　滨

(西华师范大学，四川 南充 637009)



政府购买公共服务的风险因素识别及防范管控机制构建
——以山东临沂市为例

何卫平刘滨

(西华师范大学，四川 南充 637009)

[摘要]当前政府购买公共服务开始成为转变政府职能、提高社会治理水平的重要途径。如何发挥其应有作用而规避其风险是我们在推广该模式时需要考虑的问题。本文以山东临沂市为个案，通过解剖该地政府购买公共服务的具体过程，分析其在购买公共服务过程中存在的风险因素，试图从制度设计层面提出构建风险管理的具体机制，以推动政府购买公共服务的实践运作能力。

[关键词]政府购买；公共服务；风险因素识别；创新路径；防范管控机制；社会效益；经济效益

自上世纪90年代以来，随着市场经济的发展，政府购买公共服务开始成为转变政府职能、创新社会治理水平的重要途径，广泛地运用在市场、第三部门及民间社会等诸多领域。在政府购买公共服务全面展开的同时，一些困难和风险随之而来，即便在一些发达城市也存在着诸多不足，学者们的研究也印证了这一点。如徐家良认为上海市购买公共服务在取得令人瞩目的成就背后也存在着“购买法律保障不足，采购预算资金不统一，采购过程中信息不畅通等问题”[1]；许光建认为北京市政府购买公共服务存在“严重的断裂系统、管理机制适应性弱、财政保障效率低下等问题”[2]。当前政府购买公共服务已成趋势，如何规避风险是我们在推广这种模式时要重点考虑的问题。本文通过解剖一个地方政府购买公共服务的具体过程，运用科学管理理论分析政府在购买公共服务过程中存在的风险因素，试图从制度设计层面提出构建风险管理的具体机制，以推动政府购买公共服务的实践运作能力。

一、政府购买公共服务的基本概况：临沂的实践

临沂市位于山东省东南部，与全国经济重心北京和上海的距离适中，位于两个城市最短距离的中心处。多靠港口城，属于亚欧大陆桥东方桥头堡范畴，区域优势十分明显。临沂市辖3个市辖区，兰山区、河东区和罗庄区，三区人口分别为276002、276017和276034人，是山东省面积最大、人口最多的地级市。近年来，随着在全国范围内广泛应用和实践公共服务购买，临沂市按照中央和省、市部署，积极探索政府采购服务的实施，并取得了一定的成效，有力促进了政府职能转变、社会组织发展，也比较好地解决了公共服务供给范围不广、层次不高、水平低下等问题，受到社会各界和广大群众的好评。临沂市政府购买公共服务的原因主要有三个层面：一是政治层面，党的十八大明确提出要转变政府职能，建设服务型政府。十八届三中全会深刻认识到要让市场在资源配置中发挥决定性的作用，应更加倡导发展政府购买服务，引入竞争机制。临沂市政府领导也高度重视这项工作，将政府购买服务作为创新治理机制、简政放权、改善民生水平、建设幸福临沂的重大工程，在每年的政府工作报告中都进行了具体部署，在试点领域体现了决心和加快政府职能转变的步伐。二是经济层面，临沂市的现代服务业发展迅速，人流、物流、资金流、信息流密集。近年来，临沂市政府遵循“四三二一”发展原则，协同各方认真落实政策，积极开展工作，使临沂市的经济社会发展取得显著成果。到2014年，临沂市生产总值、财政收入等重要经济指标实现了高速增长。临沂作为“物流之都”重点发展商贸物流行业，现已实现了从“摊位批发、现钱现货”到“轻点鼠标、物流天下”的现代商贸格局，这为购买公共服务打下坚实的经济基础。三是社会层面，临沂市人口密集、结构多元，随着经济社会的快速发展，不同群体的不同需求，导致以前单一的行政管理无法满足多元群体的公共服务需求，也影响了公众对享有更高质量的公共服务的要求。

据统计，2013年1～5月份临沂市政府购买的公共服务就达到了56项，购买资金已达到9700万元。基于以上三个层面，临沂市政府在2015年9月14日印发了《政府购买服务管理暂行办法》，对政府应该如何购买服务，什么样的服务适合购买，购买过程中，如何管理资金和购买服务提供后续的保护和监督问题，对实施政府购买服务加以界定[3]。办法规定临沂市政府实施购买服务应遵循四个基本原则，一是权责明确，科学规范；二是公开择优，平等竞争；三是委托推进，平等竞争；四是改革创新，完善机制；政府购买服务流程有编报购买预算、核定购买项目、确定购买方式、签订购买合同、履约及资金支付最后开展绩效评价六个过程[3]。

《办法》意在构建政府购买服务退出机制。通过绩效评估，将不合格主体强制退出下一年度竞标，弄虚作假的承包主体三年内不得参与竞标；为避免拨款养闲人、多花钱买服务等不良习惯，按“费随事转”原则，将调整事业单位的编制与政府购买服务的改革相接轨。但该《办法》只是粗略规划了临沂市政府购买服务的流程，并没有细致说明该如何购买，从而给以后的购买带来一些风险与危机。但对于具体购买什么样的服务，办法明确规定应在政府职责权限内采用市场供给、社会组织承担的方式购买公共服务。

表1　临沂市政府购买服务指导目录(试行)

D技术性服务D9项科研、行业规划、行业规范、行业调查、行业统计分析、资产评估、检验/检疫/检测、监测服务、其他技术服务事项E政府履行职所需辅助性事项E13项法律服务、课题研究、政策调研/草拟/论证、会议经贸活动和展览服务、监督、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、咨询、技术业务培训、审计服务、政府履行职所需其他辅助性服务F其他事项其他事项其他政府向社会购买公共服务事项

此表中各种公共服务的提供与分工也是各不相同的，多级政府格局是一种政府秩序安排,主要着眼于根据公共服务性质的不同来寻求不同的有效解决方式。[3]根据所提供公共服务的特点以及各级政府公共服务的提供能力来确定某一级政府应当承担的职责。[4]明确划分各级政府之间的公共服务职责，是建设服务型政府的重要内容，对于提高政府的公共服务职责、创新社会治理能力，有着重要意义，具体分工如下。1.中央与地方：纵向政府的级次设置。中央政府统一领导和管理国防、教育、科学、文化、卫生、体育、公安、环保、基础设施等项公共服务事务，地方各级政府管理本行政区域性行政管理、社会治安、环境保护、文化教育、基础设施、公益事业等。实行统一领导、分级管理的体制。2.部门与部门：横向政府的管理幅度。在责任分工上，一方面，各级政府都对所辖区域内公共服务负有政策制定的责任，对各级各类事务进行统筹协调、资金分配、管理监督等，地方各级政府根据中央的方针政策确定本辖区的政策措施。政府层级越低政策制定的责任也越少，到乡镇政府一级只有部分事务统筹协调的作用。另一方面，各级政府还同时对本级管理的公共服务承担组织提供的责任，如每一级政府都有各自直属的教育、卫生、文化、科研等事业机构，经费由本级财政承担，工作由本级职能部门管理，直接向社会提供服务。政府层级越低，组织提供的责任也越多，到乡镇政府一级几乎全是执行性责任。[5]

二、政府购买公共服务危机来源：风险因素识别

当前临沂市政府购买公共服务工作仍处于起步阶段，部分地区存在合同管理缺失、监管不到位、购买整体水平不高等问题。经调查研究诸多风险因素主要存在于购买公共服务的三个阶段，即初始阶段、实施阶段以及反馈阶段。

(一)初始阶段：决策风险

一是法律法规缺失风险。在政府购买公共服务方面，我国还没有统一的法律法规，虽然有些地方已经制定了意见和购买目录的实施，但缺乏法律法规体系的引导。临沂市政府在这方面做的也不是很好，购物清单制定不是很明确，容易引发购买不规范和随意性的风险。政府购买环卫保洁、基础医疗、社区养老等服务，只是经过区党委、区政府行政决策程序，并没有从法律方面进行细致的分析，也不向专家、公众征求意见也没有听证会，导致政府购买服务可行性缺乏风险。二是资金成本核算风险。政府购买公共服务的成本是非常复杂的，它不仅要计算显性成本，包括投标价格、人工成本、监控成本，还要计算出隐性成本，包括腐败成本、机会成本、风险成本等。临沂市政府在成本计算方面通常是参考外地的计算方法，造成忽视本地隐性成本计算的风险。特别是环卫保洁市场，区、镇每年六七千万的支出是一个相当大的开销，带来了庞大的财政负担。一旦政府延迟付款，便会给政府购买公共服务带来极大风险，如果持续支付款项，又将会给政府本身造成极大成本浪费，而且这也会给购买公共服务积极性造成很大打击。李军鹏建议应修改完善《政府采购法》，扩大政府采购范围，有针对性的制定购买公共服务的原则、标准与程序等，实施《政府购买公共服务实施条例》[6]。临沂市政府可以制定《政府购买公共服务的管理办法》，对购买作出明确详细的规定。

(二)实施阶段：甄选风险

一是合同管理缺陷风险。政府购买公共服务能否成功很大一方面取决于合同管理是否到位，合同管理到位购买成功机率便成功三分之二，所以说合同管理是政府购买的核心要素。在临沂市政府购买公共服务合同中，依据理性人制定合同，在执行合同的过程中往往难以应对一些突发事件，比如抗击旱涝、台风，卫生检查等，此外出于节约成本政府通常尽量压低购买项目资金，而社会组织又处于弱势方，基本没有讨价还价的余地，造成购买效果大打折扣而引发风险。临沂市政府制定的公共服务外包合同偏于行政合同，承包商法律救济途径匮乏。二是政府人员寻租风险。Meeyoung Lamothe和Scott Lamoth提出，政府购买服务项目与资金投入成反比例趋势，合同往往会集中在大型承包商手中，这就是政府寻租的一种现象反应[7]。一些权力观、职业观不正的政府工作人员，往往要追求个人利益，滥用权力。因此，一旦寻租风险渗入政府人员，一些贪图便宜的不法政府官员就会选择一些实力低下、质量不高的企业，破坏市场规律并以高价购买公共服务，同时，通过降低竞标者的资质标准而给其他参与者设立更高的准入门槛，让贿赂者中标。而且，有的时候还会指定竞标者，实行不公开竞选，这种寻租严重滋生了腐败，致使提供服务的质量无法保证，最终损害公共利益，违背政府购买公共服务的初衷。

(三)反馈阶段：监管考评风险

一是监督管理缺位风险。政府购买公共服务必须要强化监督职能，一旦监督不到位必然衍生腐败、寻租以及造成购买高昂成本的浪费。然而，由于目前政府部门的事务复杂，往往缺乏专业的监管机构和第三方评估机构，难以对目前政府购买公共服务进行有效的监督与管制。比如，临沂市政府在购买公共服务的过程中往往比较重视前期的工作，如对服务提供商进行过多的甄选，对购买公共服务的种类和需求进行过多的对比，这就造成后劲不足，往往忽视对购买公共服务的监管过程，对政府购买公共服务的过程监督检查乏力，很容易损害服务对象的切身利益，也势必会影响政府购买服务的预期效果。二是评判依据欠缺风险。政府购买公共服务，是政府自身的责任，是人民赋予政府的权利也是政府需要履行的职责，最终的目标是使人们能享受高质量的公共服务。考评主要主体是政府，未把群众纳入参评，比如养老服务主要依靠的是社区以及对社会专业养老服务机构的后续督导，并没有把公共服务直接使用者的意见纳入考核标准，这些都容易导致“官本位”的思维，造成判断失真，对政府购买公共服务难以形成系统科学的评价和后续改进。

三、政府购买公共服务的创新路径：风险防范管控机制构建

政府购买公共服务风险伴随着决策、实施、监督、评价等阶段，对系统的风险管理和控制应从系统中设置，作出相应的安排，有效消除各种环节的潜在风险，把各种风险防范到位，把风险损失控制到最小。从风险管控的本质来看，它通过对政府和承包商的机会主义行为进行有效约束和遏制，从而避免出现追求自身利益，违背交易承诺的现象。为此需要构建政府购买公共服务风险管控机制(如图1)。

图1政府购买公共服务风险管控机制

(一)构建科学决策机制：预先评估与决策机制

当前临沂市政府购买公共服务往往缺乏科学依据支撑，通常草率决策，造成后期资源浪费，危机充斥整个购买过程，阻碍政府顺利进行购买。建立一个科学决策机制成为当前主要任务之一。

1．构建预先评估机制

在对一个项目进行购买之前需要重点把握三个层面：首先，从价值判断的层面来看，一般对于公共利益和公平要求比较大的项目，政府处理会比企业更好、更有责任、耐心、更要保护公众的利益，而一些私企为追逐利润动机，很可能会损害社会公众利益和公平。其次，从服务的视角看，市场机制健全、交易成本数额小、资产专用性低的项目通常适合购买服务项目。此外，政府适不适宜购买公共服务要从评估结果的角度来看，比如服务质量是否容易量化评估，购买过程中监管能否实施到位，如果服务质量的评估容易解决的话，那么其他过程的监督也会容易些，在这种情况下则适宜购买服务；反之，就要谨慎考虑。因此，临沂市政府在促进购买服务的过程中，必须权衡上述三个方面，在决策过程中作出全面的分析将能够有效避免风险，以确保购买服务的可行性。

2．完善决策程序制度

从临沂市来看，可以进行一些相关调研，进行问卷调查，列出公众最需要的公共服务或者进行公投，选出可以及时满足群众需求的购买项目，作为优先级处理。二是实施成本效益评估，根据临沂的实际情况，对项目的各类成本进行详细计算以确保投入最少成本，获得最大收益；同时，要确保服务外包确实可以给政府带来很好的效益，可以为政府节省开支提高办事效率。三是、定期举办专家研讨会，召开听证会，科学评估服务外包，提高社会监督水平，防止随意决策和独断专行。

(二)构建合同管理机制：撰写与签订合同

公共服务项目招标上的文件权责要求模糊笼统，制定详细可行的合同尤为重要，为此，临沂市政府不仅要加强合同管理，更要把控好事后监管，提高政府购买公共服务的绩效。合同管理是保证代理商按照委托者的要求履行合同的过程。合同管理制度主要包括以下几个方面：

1．撰写合同细则

当政府购买公共服务一度达到签约阶段，就进入到实质性谈判环节。合同制定情况直接关系到以后的合同管理因此，必须谨慎考虑，为合同的顺利实施提供保障。合同的内容，通常包括服务内容、工作要求、价格协议、权利与义务、纠纷解决、违约责任等。临沂市政府在拟定购买公共服务合同时要尽可能涵盖合同的主要内容，这要求把握好两个原则，一是尽可能详尽原则，目的是让双方尽可能找到处理问题的依据，以防强势方拥有更多的自己解释权，可以更好地保护弱势方。二是要留有可弹性范围，这样可以有效应对一些突发紧急状况，万一出现问题，双方可以有一定的权限去处理解决问题。

2．签订合同程序

处于决策主导地位的政府，在这一程序中必须严格按照合同规定的内容进行招投标，对契约遵守的严密程度直接关系到能否选出好的承包商。首先，必须严格按照公开、透明的原则招投标，加大执行力度，尽可能扩充承包主体的数量。其次，对于承包主体的选择至关重要，一定要客观评估适格主体在进行遴选。通常，政府购买公共服务有如下几种模式(表2)。当前，临沂市政府购买公共服务基本上处于竞争性谈判阶段，这不利于社会力量的壮大，也会造成最终购买服务的价格上升。因此，临沂市政府应采用公开招标和邀请招标相结合的模式，及时公开招标信息，让适格主体充分竞争，有效规避“暗箱操作”。

表2　政府购买公共服务选择模式

(三)构建监督考核机制：评估与监管的委托

1．完善评估体系

政府对承包商的监督管理是十分必要的，公共服务提供商原本就很脆弱，过度监管将无法激活企业和社会组织参与购买的热情和创新意识。这就要求构建一个有效的评估体系，让其有行动指标不至于偏离“轨道”。因此，临沂市应建立一个基于结果为导向的绩效评估体系，权衡公共服务质量的影响因素，形成有针对性的评价指标体系，使评估更加突出专业化。此种体系在试行的过程中要反复吸纳公民意见和建议并不断创新和纠正存在的不足，以更加优化承包主体的服务过程。同时，要采用不定期抽取和调查政府购买服务的效果，加强日常监督和管理，过程和结果同时抓，优化评估结果。

2．委托监管机构

对于政府内部的监督通常效率低下，并时常出现相互扯皮推诿导致监管不力，因此，很有必要引入专业的第三机构对此进行监管评估。当然，委托第三方独立监管机构进行监管，这亦是政府购买服务的过程，同样要按照以上程序来购买服务，不得另行购买。与此同时更要注意第三方机构为获得相应的利益而与政府部门同流合污，共同制造腐败。在这方面，要推进临沂市政府加快购买服务的改革试点，创造先进的临沂购买模式。让监督贯穿购买的全过程，让监督的效果更好的体现在临沂市购买服务的过程中，让临沂市的社会组织和民营企业能够更加健康的发展。

(四)构建反馈倒逼机制：跟踪评估与人员倒逼

1.跟踪评估项目进程

政府购买公共服务的行政决策影响是非常长远的，而且其决策风险又带有次生性的特点。风险评估对于政府购买公共服务是十分必要的，对于被评估的项目，我们要关注它在实施的过程中是否兑现了之前的预测，并以此反馈评估项目的结果。临沂市政府在购买公共服务时，要建立一个反馈机制来关注评估结果中的问题并找出应对措施。项目的进展必然要加入风险评估，而且要在每个环节插入风险评估，这样可以更有效的预防风险危机的量变。在此过程中建议加强与媒体的合作，这样可以使评估的过程在“阳光”下运行，评估的过程也更透明化，同时应纳入多元评估主体，了解不同群体生活诉求，平衡各群体之间的需求与利益，这样有助于在后续的跟踪评估项目进程中加以完善、改进该机制。

2.引入倒逼机制

目前，大多是对项目进行事后评估，而很少对评估项目的评估人员进行评估考核，这在很大程度上不利于购买公共服务的风险规避。我们通常习惯于顺向实施评估，在面临风险本身的复杂性，容易使实施者降低评估难度，简化程序，为避免于此，建议引入倒逼机制，即在实施评估前就要对评估者进行权责明晰，并以结果作为基点倒逼，一旦出现预测偏差方便纠正与追责，这样可以迫使项目评估者更加负责的全身心投入项目评估。

四、政府购买公共服务的后评估

从实践地区政策效果看，推进政府购买公共服务后，既凸显良好社会效益，也促进了资源的合理利用。坚定推进政府购买公共服务政策决心，将有利于社会组织“自我造血”能力的提升并提升社会资源哺育社会的力量，以提供更加优质的公共服务。

(一)政府购买公共服务带来的社会效益

从广州经验来看，每一次加大政府购买服务力度与广度，都极大地促进了政府职能转化和社会整体和谐。例如2008年以前广州市有“19路军”管理街道，每一支队伍都在管理，但为老百姓服务却并不直接、贴心。2011年，该市开始在街道建设家庭综合服务中心，通过购买公共服务的实践，目前在中心城区实现了“一平方公里内提供家庭所需为老、青少年、育龄妇女等基本服务”。从实践来看，“让社会服务社会”更易让受众满意，因为社会力量提供的是柔性服务，而非硬性管理，为负面情绪提供了重要的缓冲地带。[8]此外，从维护社会稳定的角度看，推进政府购买公共服务也大有裨益。政府出资购买公共服务有利于维护地方稳定，消除地区紧张矛盾。广州市外来人员聚集地新塘镇在2011年发生过由外来务工人员与当地治保人员纠纷引发的群体事件，引起当地政府高度关注。当年9月份，广州市民政局委托广州优势力社会工作发展中心展开“广州市社会转型下特大镇社区建设专题调研”项目。在完成近8万字的调研报告基础上，优势力选择“中国皮具第一镇”狮岭镇推进了为期3年的外来流动人员社会服务项目，此后狮岭镇的犯罪率大幅下降，政府向社会机构购买服务取得了良好的社会效益。

(二)政府购买公共服务带来的经济效益

政府购买公共服务不仅凸显社会效益，从资源使用效率上看，也更有利于节约公共资金、整合社会人力资源，并促进特定群体就业。在江苏南京市鼓楼区，当地通过政府购买公共服务，12年来累计投入约1800万元运营了“心贴心养老服务中心”等两家民办养老机构。而政府要建这样规模的老人公寓，据估算前期投入至少在8000万元左右；“心贴心养老服务中心”还解决了不少低收入者的就业难题，今年就业人员比成立初期增加了6倍。目前，在南京这样的民办养老机构共有148家，占全市专业养老机构的60%以上。湖北木兰花家政服务有限公司是承担武汉市政府“盲人和重度残疾人家庭购买居家服务”的主力。公司负责人熊英介绍说，从2011年起接到政府首笔“订单”以来，公司员工队伍不断扩大。“接到政府订单后，企业名气变大，逐步受到社会认可，接到了更多的零散业务，有的家政人员年收入10万元，较之前翻了几倍。”在江苏省苏州市，2012年以来该市将城区270多座公共卫生间与道路、街巷新村保洁服务一并打包、公开招标，当地明确对优先录用本市下岗、失业人员比例高的企业在评审中给予加分，以此发挥出了政府购买公共服务扶持弱势群体就业的政策效应。邓国胜指出，发展社会组织对就业的促进作用十分显著,按照国际平均水平，非营利组织提供的岗位数量约占整个经济活动人口的4.4%，而目前我国这一数据还不到1%,随着政府购买公共服务推进，国内社会力量发展只需达到国际平均水平，则至少可增加3000万的就业岗位,社会组织重点可以解决大学生和弱势群体两大群体就业难题。[9]大学生发挥专业优势，弱势群体可从事如技工、护工等劳动密集型工作。

当前政府购买公共服务取得的成绩还是不错的，但是这并不能说政府购买公共服务就没有任何风险，想要取得更加优异的成绩，就必须解决好上面提到的购买风险，精准识别每一阶段的购买风险因素，促进政府购买公共服务更好的发展与壮大。

[参考文献]

[1]徐家良,赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新:上海的实践[J].中国行政管理,2013,(8):26-30，98.

[2]许光建,吴岩.政府购买公共服务的实践探索及发展导向——以北京市为例[J].中国行政管理,2015,(9):44-48.

[3]杨之刚等.财政分权理论与基层公共财政改革[D].经济科学出版社,2006.3.

[4]冷永生.中国政府间公共服务职责划分问题研究[D].财政部财政科学研究所,2010.

[5]沈荣华.各级政府公共服务职责划分研究[J].新视野,2011, (1):41-44.

[6]李军鹏.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略[J].改革,2013,(12):17-29.

[7]Meeyoung Lamothe．Scott Lamothe．Beyond the Search for Competition in Social Service Contracting：Procurement, Consolidation, and Accountability[J].American Review of Public Administrtion,2009,(2)：39．

[8]邓国胜. 公共服务提供的组织形态及其选择[J]. 中国行政管理,2009,(9):125-128.

[9]邓国胜. 社会组织与社会治理创新[J]. 中国民政,2015, (3):12-13.

[责任编辑：降小宁]

Risk Factors Identification and Constructing Prevention and Control Mechanism in Purchase of Public Services:Taking Linyi City of Shandong Province for Instance

HE Wei-pingLIU Bin

(ChinaWestNormalUniversity,NanchongSichuanChina637009)

[收稿日期]2016-04-18

[基金项目]本文系四川省哲学社会科学规划项目“转型时期的农民利益表达效度、影响因素、评价指标及优化策略”的阶段性成果，项目编号:SC13C012。

[作者简介]何卫平，男，西华师范大学管理学院，副教授；刘滨，男，西华师范大学管理学院，硕士研究生。

[中图分类号]D923.6

[文献标识码]A

[文章编号]1008-0597(2016)02-0003-07

DOI:10.16161/j.issn.1008-0597.2016.02.001