农村空巢老人养老保障利益表达问题探析

肖玉盛　聂志平

摘要：农村空巢老人是农村地区规模庞大的养老困难群体，其养老需求难以满足。作为农民中的弱势群体，农村空巢老人在养老保障利益表达上存在表达意识低、表达机制不健全、表达反.馈不足的问题，直接影响农村空巢老人养老保障利益的实现。从问题出发，提出加强宣传教育、培育养老文化、政府职能转变、加大法律援助、培育农村老年组织等提升农村空巢老人养老保障利益表达的建议。

关键词：农村空巢老人；养老保障；利益表达

中图分类号：0913.6 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2016）01-0013-04

进入21世纪，中国农村呈现出“老龄化、空心化”特征，由于农村劳动力外流以及老人自身等原因，农村出现了一个规模庞大的空巢老人群体，据测算2015年农村空巢老人至少有6000万之巨。这一庞大群体在农村养老保障水平低的环境下，还面临经济支持不足、生活照料缺失、医疗卫生需求难以满足和精神慰藉难寻的问题。国内关于农村空巢老人的界定并不统一，在有无子女、老人的年龄、分离的时间、养老的地点上存在分歧。本着具体问题具体分析的原则，本文将农村空巢老人定义为：“年龄在60周岁及以上具有农村户籍且在农村家中居住但与子女分离超过3个月的老人”。国内有很多关于农村空巢老人养老保障方面的研究，主要集中在养老问题、需求满足、养老保障及服务体系构建三个方面，鲜有从利益表达的角度进行研究，国内外有关于利益表达、弱势群体利益表达和农民利益表达问题的研究较多，但很少对空巢老人利益表达问题进行研究。利益表达是指社会公众为了满足某种需求，通过一定的途径向政治系统传达诉求，以获得某种利益的行为。利益表达包含获取信息、提出诉求以及反馈三个基本环节，利益没有具体的意义，利益是因需求而存在。农村空巢老人的养老问题严峻，靠自身难以养老，迫切需要外力帮助，但让自身养老问题和需求为养老资源占有方所知晓，则是实现所需的前提，这也是本文所探讨的问题。

一、农村空巢老人养老保障

利益渴求及满足状况

根据农村的经济、社会发展状况和农村空巢老人成因及定义，可以看出农村空巢老人靠自身无法满足基本养J～Yr'N，为了享有平常的老年生活，其需要家庭、社会和政府为其提供养老保障，人类社会和国家赋予养老保障利益渴求应然的正当性，并大力发展养老所需的各项事业，以保障这种权利的实现。

（一）养老保障利益渴求

国内学者经过多年的研究，把农村空巢老人对养老保障利益渴求大致细分为以下四类：

1.经济支持。经济是养老的基础，农村空巢老人由于劳动能力不足，劳动收入失去或大幅下降，且绝大多数空巢老人缺乏积蓄和财产性收入，以有限的经济应对食品、医药类支出存在很大的困难，迫切需要自身以外力量的经济支持。

2.生活照料。农村空巢老人生理机能衰退，无法自如地进行日常活动，且不可避免地出现生病和失能状况，在生活中非常需要他人的帮助。农村空巢老人的生活照料需求有洗衣、做饭、喂食物、清洁、协助如厕、阅读、维修、搬运、购物等。

3.医疗卫生。老年人体弱多病，在医疗卫生方面的需求比其他人更大，农村空巢老人除了寻医问药上的需求外，还有强烈的陪护送医、用药指导、个人护理等需求，不同于有子女或专人服务的老人，农村空巢老人更依赖家庭以外的力量来满足医疗卫生需求。

4.精神慰藉。人不仅有物质上的需求，更有精神上的需求，正如马斯洛的五层次需求原理，老人有情感、尊严和个人价值实现方面的精神需求。农村空巢老人的老年生活十分孤寂，相比物质上的养老，更渴望精神上的养老，渴望自己在家庭和社会得到尊重，渴望亲人的日常呵护和社会的关爱。

（二）养老保障利益满足状况

1.经济支持不足

农村空巢老人养老的经济基础十分薄弱。身体还抗得住的农村空巢老人绝大部分还从事农业生产以贴补些许开支，却在某种程度上加大了医药开支和其他经济成本，此外还有诸多空巢老人承担起隔代抚养的责任，寄予厚望的“新农保”还未实现全覆盖，且已经兑现的养老金平均水平在100元/月以下，在开支中的替代率低。现今年轻^孝道观念淡薄，加上子女经济压力和父母爱子心切，子女的经济支持有限。农村还有对老人的其他经济支持，诸如高龄补贴、农业补贴、低保、护理补贴，但由于享受面窄和待遇标准低，这些政策对农村空巢老人的作用微弱。

2.生活照料缺失

农村空巢老人年老体弱，急需他人在生活上给予照料时，本该侍奉老人左右的子女无法完全履行应尽之责。此外，在宗族血缘及邻里互助关系相对淡薄的农村，空巢老人无法获取周到的生活照料，近些年有不少农村空巢老人死于住处许久未被发现的极端事件也屡见于媒体。由于农村社会养老服务体系建设严重滞后，农村空巢老人难以如城镇空巢老人一般向市场寻求居家养老服务或机构养老服务，以满足生活照料需求。

3.医疗卫生需求难以满足

老年人是医疗卫生资源的主要消费群体，农村地区医疗卫生服务人员不足且素质不高，医疗卫生设施和设备简陋，远不能满足空巢老人的正常医疗卫生需求。除了供给不足外，农村空巢老人还存在无钱看病、就医不便、不能遵嘱服药等问题。

4.精神慰藉难寻

人到老年失去了许多，特别容易感到孤独，加之家庭地位急剧下降，在家庭和社会时常不能受到尊重，久之极易出现精神问题。“比贫困更可怕的是孤独”，空巢老人失去了儿女的日常关怀，生活在文化娱乐活动难觅和温情日渐淡薄的农村，极易感到空虚、焦躁和抑郁，严重的引发疾病，有些患病的空巢老人甚至自杀，穆光宗教授曾经在研究中指出，我国每年有超过10万农村老人自杀。

二、农村空巢老人养老保障

利益表达障碍

从农村空巢老人养老保障利益难以满足的状况，可以看出其养老保障利益表达存在很大的障碍。农民是利益表达中的弱势群体，而农村空巢老人则是农民当中的弱势群体，其在利益表达上是严重的弱势，在养老保障利益表达上主要存在三个问题：表达意识低、表达机制薄弱和表达反馈不足。

（一）利益表达意识低

利益表达意识是农村空巢老人能够通过正当途径向有关主体提出利益诉求的前提，农村空巢老人利益表达意识低主要体现在：

1.利益意识低。农村空巢老人对养老保障的相关制度、政策和法律缺乏了解，许多调查发现有大量的农村老人对“新农保”和“新农合”的性质、缴费档次及待遇标准很模糊，即使正当利益被侵害了，也会觉得一切正常，而空巢老人在缺乏子女关照的情况下，利益意识更差。

2.缺乏主体意识、权利意识和参与意识。农村空巢老人普遍文化程度低，还存在小农思想，在没有子女替自己代言的情况下，老人在事关自身利益的事情上，更是本着多一事不如少一事的观念，极少去争取或维护，如争取低保、推动老年服务组织及设施建设等，此外，还存在出于畏惧或隋面消极表达的情况。农村空巢老人利益多被代为表达，如学者针对农村空巢老人问题向有关部门建言献策。

3.法律意识低。农村空巢老人不懂法也不了解与养老保障相关的法律，如《中华人民共和国老年人权益保障法》，有的农村空巢老人子女不孝，也持着家丑不可外扬的想法不敢寻求法律援助。由于法律意识低，有些老人的利益表达方式不恰当，如征地拆迁过程中的暴力、自残。

（二）利益表达机制薄弱

利益表达机制是指在承认利益正当的基础上，运用一定的方式协调好利益表达主体和利益表达对象之间的关系，具体来讲就是如何让社会成员正当、便捷地表达自己的利益诉求。农村空巢老人作为农民中的一部分，农民利益表达机制尚且不健全，农村空巢老人的利益表达机制更是薄弱，主要表现在以下几个方面：

1.行政途径不畅。政府自上而下的管理体制以及工作人员水平上的参差不齐，使得地方政府忽视空巢老人的养老问题，另一方面农村老人对当地干部和政府信任度低，对宣传的一些政策疑虑颇深，不敢轻易地向干部和地方政府反映问题或提出诉求。

2.权力机关介入不足。首先无论在中央还是在地方权力机关，农民代表比例极低，加上农民代表的代表性差，农民话语权严重不足。其次我国保障老人权益的专门法仅有《中华人民共和国老年人权益保障法》，虽然其他一些法律有少许涉及，但都存在强制性不足、操作性差的问题。

3.司法途径受阻。首先农村地区司法建设严重落后，其次对农村的法律宣传不足，主动提供法律援助的积极性低，加之农村空巢老人法律意识低和维权成本高，难以维护自己的合法养老权益。

4.社会组织建设滞后。农村社会团体不足，老年组织缺位，导致农村空巢老人缺乏有影响力的利益代表，在自身利益的维护上力量微弱。其他一些不太相关的农民组织独立性和自身建设不足，无法站出来为空巢老人发声，专家学者代为表达也存在积极性不足、政府不够重视的问题。

（三）利益表达反馈不足

利益表达的目的是让正当利益得到落实，利益表达反馈关系到利益表达主体的切身利益以及利益表达行为。农村空巢老人利益表达反馈严重不足，主要表现在以下几个方面：

1.制度建设缓慢，与农村空巢老人息息相关的制度建设不足。例如，“新农保”未实现全覆盖，且养老金水平低，捆绑政策更是挤出了部分急需的空巢老人；“新农合”报销比例不合理，大病保险、医疗救助覆盖面窄，适用条件没考虑空巢老人经济支持不足的现状；农村空巢老人生活照料缺失，却没有相应的空巢老人护理补贴制度。

2.立法滞后。法律是农村空巢老人养老的坚强保障，法律缺失使得相关农村空巢老人问题无法可依，养老利益得不到落实和维护，如留守儿童问题让空巢老人承担起隔代抚养的责任，农民工问题让千千万万的空巢老人“同患难”。“此外，相关养老保障法律强制性不足，使农村空巢老人权益维护受阻，如《中华人民共和国老年人权益保障法》明确关于老年^精神慰藉的只有第十四条和第十八条，对于没有尽到精神慰藉责任的赡养人和监督责任组织的法律责任并没有-个详细的规定，导致“有权不实”。

3.政府对农村空巢老人缺乏重视，政策落实不足。地方政府在为老服务的供给上资金投^不足，对《中华人民共和国老年人权益保障法》中的各项养老保障措施落实不足，如空巢老人急需的养老机构和老年服务设施建设严重滞后。除了为老服务硬件投入不足外，地方政府及工作人员在老龄事业建设上不作为，也是农村社会养老服务滞后的一大原因。

三、提升农村空巢老人养老保障

利益表达的建议

（一）提升农村空巢老人利益表达意识

提升农村空巢老人利益表达意识，关键在于提升养老权益认知、表达能力和表达积极性，主要从以下三个方面人手。

1.加强宣传力度，不遗余力地宣传相关养老制度、政策和法律。宣传内容要确保全面、真实，做好宣传人员的挑选和培训工作；宣传方式要灵活、可靠，可采用进村人户、老年教育、广播电视等方式。此外，要加强农村老年活动和信息设施建设，打破空巢老人孤寂的生活状态，促进老人与外界的交流、互通有无，利于利益意识和权利意识的培育和觉醒。

2.开展丰富多样的农村老年教育。通过传授相关专业知识能够提升空巢老人的主体意识和参与意识，还可提升利益表达能力，如通过对党和政府的认识能了解到自己的主人翁地位，增强主体意识，从而提高利益表达的积极性，通过学习相关法律知识能提升空巢老人法律意识，懂得用法律武器维护养老权益。

3.培育尊老、敬老的养老文化。农村地区可以通过奖优罚劣、学校教育、电视宣传等形式进行培育，良好的养老文化氛围，利于提升空巢老人的家庭和社会地位，能够让空巢老人认识到自身的价值，增强自己的存在感，从而提升利益表达的信心和积极性。

（二）健全农村空巢老人利益表达机制

1.加快政府职能转变，建立服务型政府。地方政府及基层组织与农村空巢老人养老密切相关，亟待转变公共组织重管理轻服务的弊病，回到一心一意为人民服务的工作轨道。面对农村日益严峻的空巢问题，要重视空巢老人意见，广开言路，把解决农村空巢老人问题摆在工作的突出位置。此外，严格依法行政，行政活动公开化、透明化、民主化，提升空巢老人对政府的信任度，从而实现老人敢上言、政府悉民意的和谐行政。

2.完善人大代表制度和加强立法，增强农村空巢老人养老利益保障力量。提高农民代表在各级人大的比重，选举产生农村空巢老人自己的人大代表，切实保障代表权利，为代表开展工作提供便利，代表也应加强自身建设，提高代表能力，为农村空巢老人养老保障问题的解决建议献策。此外，权力机关应及时回应农村空巢老人养老这一热点、难点问题，完善相关法律法规和出台专门的农村空巢老人养老保障法，为空巢老人养老提供法律保障。

3.完善农村法律援助，维护空巢老人合法权益。司法是空巢老人利益表达的最后途径，也是利益维护的最后防线，为此，应加强农村地区司法建设，弥补现有办公条件的局限和工作人员的不足，各级相关单位还应积极开展法律援助下乡活动，如调解纠纷、送法下乡、乡村巡回法庭等，此外还应对空巢老人进行司法救济，减少维权成本。

4.加强社会组织建设，提升农村空巢老人养老保障利益表达的力度。大力培育农村老人社会团体，赋予其利益表达和维护者的权利与义务，建立县、乡（镇）、村三级老年组织，及时收集和反映农村空巢老人的利益诉求，发挥代表和桥梁作用。其他社会组织要积极发挥救助作用，为农村空巢老人提供法律援助、心理疏导、经济救济等支持。

（三）加强农村空巢老人利益表达反馈

1.加强与农村空巢老人养老相关的制度建设，规范农村空巢老人养老保障工作。制度是先导，解决农村空巢老人养老问题要从制度设计出发，体现公平和效率，及时回应农村空巢老人养老需求，改革“新农保”中的“捆绑缴费”制度。加快“新农保”和“城居保”的融合步伐，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，扩大大病保险、医疗救助制度的覆盖面，建立适应空巢老人需求的生活照料和精神慰藉制度，如空巢老人护理补贴制度、子女休假探亲制度等。

2.加强立法，为农村空巢老人养老提供坚强保障。广泛征集立法线索，提升立法层次，及时回应农村空巢老人养老需求，做好相关法律的制定、解释和修改工作，如制定与农村空巢老人密切相关的《农村空巢老人权益保障法》、《留守儿童保护法》、《农民工权益保障法》，当下应加快制定《中华人民共和国老年人权益保障法》的配套法律、法规，以促进各项养老保障措施的落实。

3.政府要高度重视，进一步将惠民政策落到实处。政府是农村空巢老人相关制度、政策的执行者，是空巢老人利益落实的“第一责任人”，要大力落实《中华人民共和国老年人权益保障法》中的各项规定，最大限度地满足农村空巢老人养老需求，要灵活运用“新农保”的捆绑政策，确保制度对空巢老人的全覆盖。地方政府要注重从源头应对农村空巢老人问题，加快生育放开步伐，严格落实“全面二孩”政策，同时大力推进精准扶贫，积极引导社会力量参与扶贫攻坚，确保农村贫困空巢老人如期脱贫。

（责任编辑王锦坤）