TPP的“环境标准”及对中国的影响趋势

李丽平+张彬+肖俊霞

2015年10月5日，由美国主导、12个成员参与的跨太平洋合作伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）结束实质性谈判，11月5日TPP文本全文对外公布。TPP12个成员的国内生产总值（GDP）大约占全球的40%，贸易额占全球贸易总额的1/3。谈判过程中，美国对外高调宣扬TPP将提高环境和劳工标准，TPP的高环境标准也一直为舆论关注。事实上，上述对TPP评价所提及的“环境标准”，并非大家习惯上所指的环境质量标准或污染物排放标准，而是指TPP所涉及环境议题的范围维度、义务维度和约束维度的综合程度，更进一步讲，就是将环境管理和措施、国际环境义务与贸易争端解决机制相互挂钩，以此种方式来强化协定缔约方对环境措施、国际环境公约的执行力度。

一、TPP环境条款的特征及“环境标准”

（一）TPP环境章节的特征

目前，TPP环境章节是自由贸易协定中除北美环境合作协定（NAAEC）外条款最多、篇幅最长的独立环境章节。TPP环境章节主要有以下特征：

第一，覆盖面广，环境内容多。TPP环境章节体现的是“大环境”概念，涉及农林牧渔、陆地海洋环境及臭氧层保护、能源及生物多样性、环境产品与服务等内容。仅环境章节实施主体而言，既包括了政府层面的工作，也包括了企业层面的社会责任等。

第二，义务明晰且具体。TPP环境章节文本对具体领域作出了具体承诺，对于应该做什么、如何实现等都有明确的规定，这就使得环境承诺在实施环节具有较强的可操作性。

第三，重视国际合作。在TPP环境章节中，除了单独设置了环境合作框架条款（条款20.12）外，还在具体的环境保护领域中多次提出了要加强相关合作，通过合作来解决面临的问题。

第四，努力确保公众参与和信息公开。除了单独在程序事务（条款20.7）、公众参与机会（条款20.8）、公众意见提交（条款20.9）三个条款中对信息公开和公众参与进行了详细的规定外，在其他具体环境义务条款，如合作条款、贸易和生物多样性条款、保护和贸易条款中都提到公众参与和信息公开。换句话说，努力确保公众参与和信息公开贯穿了TPP环境章节始终。

第五，重点突出了多边环境公约（MEAs）。在TPP中，除了像其他自由贸易协定一样，通过单独的MEA条款对一揽子MEA做出的环境承诺进行重申外，TPP还将臭氧层、生物多样性、海洋环境、渔业等公约列为单独条款。

第六，贸易争端解决机制适用于环境章节。与现有自贸协定环境条款最大的不同是TPP贸易争端解决适用于环境章节，至少是从形式上，TPP环境条款对各个缔约方的约束力得到了增强。

（二）TPP的“环境标准”

为纵向比较并分析TPP“环境标准”到底有多高，本文从范围、义务和约束水平三个方面将TPP“环境标准”与现有自贸协定“环境标准”进行对比分析。认为TPP“环境标准”只是在义务维度进行了增多且具体化，在范围和约束水平维度并未有实质突破和变化，因而尽管TPP“环境标准”高于目前国际上大多数自贸协定，但并未取得“质”的飞跃。

1.覆盖范围——涵盖面无变化，细节有所增加。从范围维度看，环境章节一般涵盖包括定义、目标、一般义务、MEA、公众参与、私营部门、合作框架、实施机制、争端解决等12大类。从大类而言，TPP环境章节覆盖面未扩大，但某些条款更具体更细化。如将MEA义务细化为海洋环境保护、生物多样性、臭氧层保护等，将磋商机制细化为三个部分。但经过细致梳理可以发现TPP环境章节并非自贸协定环境章节的集合，包括环境影响评价、能力建设等条款在TPP中并未涵盖。

2.承诺义务——义务增加且具体化。该维度的变化主要体现在：一是具化MEA义务，定义为环境法律；二是加强具体领域合作，将环境合作落实到具体行动上；三是深化公众参与，对公众参与的具体程序进行了详尽的规定；四是强化评估机制，要求对环境章节的可执行情况进行评估；五是加强了协定内部机制的相互协调，如要求环境委员会与SPS委员会进行协调和合作。

3.约束水平——争端解决机制尚未取得突破。TPP对于环境争端的解决，除了将传统的磋商机制细化到环境磋商、高级代表磋商、部长级磋商三个级别外，还纳入了贸易争端解决机制，希望通过贸易争端解决机制来实现环境义务，并对缔约方起到实质的约束作用，但是将环境争端纳入贸易争端解决机制并非TPP独有，通过梳理该种方式在韩美自贸协定中已出现，从这个角度可以说TPP环境章节的争端解决机制尚未取得突破。

二、TPP“环境标准”对中国环境改善的影响及挑战

（一）中国自贸协定的“环境标准”存在的差距

在已签署的自由贸易协定中，中国有2个自贸协定包含了单独的环境章节，分别是中国-瑞士自由贸易协定和中国-韩国自由贸易协定。单独环境章节内容主要包含了背景和目标、多边环境协定、国内政策执行、环境产品和服务合作、协调机制、争端解决机制、资金和财务安排、环境影响评价等条款。根据已有比较分析框架，从范围、义务和约束水平三个方面分析我国现有自贸协定“环境标准”，我们认为受义务维度和约束水平维度的短板影响，目前中国自贸协定“环境标准”与TPP还存在一定的差距。

1.覆盖范围。中国自贸协定环境章节已经包含了定义、目标、一般义务、与多边环境协定相关的义务、公众参与和透明度、合作、环境产品和服务、制度安排、磋商机制、争端解决十个方面的内容。与TPP相比，没有包含气候变化、私营部门等方面。

2.承诺义务。中国自贸协定所涉及的环境义务与TPP相比，有一定差距，主要体现在以下几个方面：一是中国自贸协定环境章节义务原则性规定较多，如中国已签署的中瑞、中韩自贸协定除合作和环评等内容外，多数义务为原则性规定。二是中国环境合作的范围较窄，且缺乏相应的实施保障机制，如TPP对环境合作的实施要求定期通过联络点进行审查，并将审查结论和相关建议向环境委员会和联络点进行汇报，从而使得环境合作能够得到有效执行，而中国目前自贸协定中未能明确建立相关的环境合作实施保障机制。

3.约束水平。中国自贸协定环境章节争端解决机制相对较“软”，约束性较低。TPP环境章节除了磋商机制外，还将环境争端纳入到贸易争端解决机制之下，建立了较“硬”的环境争端解决机制，而中国目前签署的自贸协定环境章节仅将争端解决停留在磋商层面，对于争端的解决约束性低。

（二）TPP“环境标准”对我国的有利影响分析

1.在政治上有利于树立良好国际形象。一些国际重要发达成员国，如美国、日本等均是TPP的成员方，同时，TPP在环境方面也一直在倡导“高质量高标准”。参考TPP“环境标准”设置我国的自贸协定“环境标准”有利于我国在政治上树立良好的国际形象，对民众而言也可减少其对贸易产生环境压力的担忧。

2.在经济上有利于扩大我国环境产品和服务贸易。TPP的12个成员占据全球贸易份额40%左右，有着众多的人口和广阔的市场空间，环境章节设立环境产品和服务贸易条款，将有助于推动TPP成员间环境产品和服务的贸易自由化，从而产生较大的经济影响。对我国而言，将扩大我国的环境产品和服务贸易市场，扩大出口，因而经贸方面也是积极影响。

3.在环境上有利于改善环境质量。根据相关研究测算，我国外贸出口中的隐含二氧化硫排放占二氧化硫排放总量的1/4-1/3，在自贸协定中设置环境章节是平衡贸易与环境利益的重要手段。TPP的宗旨之一是促进贸易与环境协调发展。其条款不论是目的、公众参与、加强政策实施、环境合作还是约束性程序都是为了保障和促进环境质量改善和生态保护，因此也是有利影响。

（三）TPP“环境标准”对我国产生的短期挑战

1.对生物遗传资源获取及惠益分享产生影响。TPP环境章节中涉及多个多边环境协定的内容，如臭氧层保护、濒危野生动植物贸易等。目前我国在生物多样性领域的生物遗传资源获取与惠益分享机制方面尚未完全建立起遗传资源的信息库和知识产权保护体系，相关立法工作仍在进行中。

2.在透明度与公众参与机制面临体制和实践上的挑战。结合TPP环境章节“程序事项”、“公众参与机会”以及“公众意见”三个条款来看，TPP环境条款要求建立新的公众参与机构，且改一事一议的特定对象救济为普遍性关切与不特定性回应，这就全面提升了对公众参与制度在深度与广度上的要求，对中国目前的公众参与体制与实践构成挑战。

3.在争端解决机制方面将对我国的行政管理秩序与司法秩序产生挑战。TPP环境章节争端解决机制采用环境磋商、高级代表磋商、部长级磋商以及适用贸易争端解决机制四种方式，尽管实施磋商时TPP比我国已签署的自贸协定多出了高级代表磋商、部长级磋商两个机制，由于磋商机制属于“软约束”，对我现行管理机制并不会带来太大的压力，但是单从条文上看，将环境章节纳入居民（特别是跨国公司）与东道国争端解决机制将挑战东道国的行政管理秩序与司法秩序。

三、中国对TPP“环境标准”的可接受程度分析

（一）TPP“环境标准”符合中国的政策和环境利益

1.TPP“环境标准”与中国政策方向一致。中国重视自贸协定中环境议题设置，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快自由贸易区建设。…加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络”。也就是说，环境议题将是中国构建面向全球的高标准自贸区网络的重要组成部分，是落实生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“五位一体”总体布局的具体体现。

2.TPP“环境标准”与中国环境利益一致。TPP环境章节的目的是：促进贸易和环境政策的相互支持；推动高水平的环境保护和环境法律的有效执行；加强各方通过包括合作在内的方式处理贸易相关环境问题的能力。同时，强调公众参与环境保护、强调加强国际环境合作和国际公约履行、强调环境法律的有效实施。事实上，这些都会有助于加强环境治理的，也与中国的环境保护目标及环境利益一致。

3.TPP的高“环境标准”很难构成现实威胁。TPP的高“环境标准”事实上是“纸老虎”。尽管TPP中环境章节未被排除在28章“争端解决”之外，且28章“争端解决”中涉及贸易制裁和赔偿，然而环境章节并不像货物或服务贸易，很多条款无法定损，难怪大多数评论认为TPP在环境方面虚有其表，缺乏可实施性。详见表2。

（二）中国需要做好对TPP“环境标准”的战略应对

尽管中国目前自贸协定的“环境水平”与TPP尚有一定的差距，但是TPP仍是未来自贸协定发展的一个方向，并将通过“溢出效应”对贸易规则的制定产生重大的影响。考虑到中国目前已处于贸易出口世界第一、对外投资世界第二的地位，而且，TPP“环境标准”设置符合中国的政策方向及环境利益，建议向TPP高“环境标准”看齐。并做好战略应对：

第一，尽快对TPP环境章节开展全面的评估。一是，客观、系统、全面评估TPP的环境影响；二是，系统分析TPP环境章节可能带来的规则效应和环境效应；三是，评估TPP对环保产业“走出去”的影响。

第二，尽快完善国内相关立法。一是，进快启动生物遗传资源获取及惠益方面的立法程序；二是，在修订《对外贸易法》时加入贸易、投资谈判的环境目标。

第三，逐步完善公众参与环境保护的机制。借助中韩自贸协定的实施，逐步尝试将“一事一议”的特定对象救济转变为“普遍性关切与不特定性回应”机制，加大公众参与环境保护的力度，积累相关经验。

参考文献：

[1] USTR. Environmental Chapter in TPP[DB/OL]. https：//medium.com/the-trans-pacific-partnership/environment-a7f25cd180cb#.9t9yf0si3.2015-11.

[2]李丽平， 张彬， 陈超. TPP环境议题动向＼原因及对我国的影响[J].对外经贸实务， 2014（12）， 11-14.

[3] 李丽平， 张彬. 将环境融入综合决策——看中韩自贸协定中环境章节的新突破[DB/OL].http：//www.cenews.com.cn/xwzx2013 /word/201507/t20150716_795067.html. 2015-07.

[4] 李丽平，张彬等. TPP的环境标准到底有多高？[N]. 中国环境报， 2015-12-01.