中外互联网金融监管的差距与经验借鉴

王东岳

互联网金融是指传统金融机构与互联网企业利用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式。在此模式下，金融机构能够节省投资营业网点的资金和运营成本，同时能让消费者通过透明开放的平台快速找到适合自己的金融产品。2015年随着互联网金融行业飞速发展，行业内频发不良事件，严重影响了我国互联网金融业健康发展。快速建立并实现互联网金融业有效监管，完善法律法规体系，加快立法进程，提高企业监管水平成为亟待解决的问题。针对于此，本文分析了国外互联网金融监管成功经验，并结合我国实际情况提出了相关建议。

一、中国互联网金融监管面临的问题

（一）互联网金融监管的立法缺失，法律法规体系不完善

我国互联网金融立法初期阶段的工作尚未完善，对于如何立法，如何对现有的法律法规进行约束等问题尚未形成统一意见。随着新型互联网行业的层出不穷，网络技术的飞速发展，现有法律如《中国人民银行法》、《商业银行法》和《保险法》相关条例已不适应经济金融和互联网技术的成长需要。目前政策文件仅鼓励或扶持互联网金融发展，如《中国人民银行法》和《消费者权益保护法》等法规一定程度上规范了互联网金融行业，但只限于保护消费者权益；《互联网保险业务监管规定》、《非金融机构支付管理办法实施细则》、《电子签名法》等法律仅从互联网金融基础设施建设做出规范。可见，我国互联网金融业立法工作严重缺失，还未建立起完善的法律法规体系。

（二）互联网金融监管体系不健全，监管主体不明确

我国互联网金融业务交叉广，参与主体来源复杂，如何按照金融业务行为的功能、性质和潜在影响，科学合理地明确其相对应的监管部门和监管规则，是互联网金融监管的趋势所在。而目前我国互联网金融监管体系不健全，监管主体不明确，主要表现在以下几点：其一，中国人民银行监管所出台的《非金融机构支付服务管理办法》虽然明确了央行的主管审批权，制定了非金融机构支付服务行为标准，仅起到维护支付竞争秩序和避免防范支付风险的作用，对新兴起的余额宝、快钱、支付宝等平台缺少相关法律的规范管理：其二，虽然银监会的监管工作内容已被国家明确，但由于只处在起步阶段，所以调研水平，监管力度和范围依然不强。银监会只对正规银行业监管具有明确的监管机构范围，而对非法集资民间借贷只偏重配合职能并不能起到真正有效的监管。其三，工信部与工商行政部门监管范围较小，分别监管从事互联网金融业务的融资担保机构和投资担保公司，而多数互联网金融机构和金融模式只由工信部门采取技术性监管，缺少针对性强、监管效率高的监管部门。

（三）互联网金融征信体系不成熟，企业监管水平较低

目前，我国各互联网金融企业重点工作仅围绕拓展市场份额和盈利方面，并且因经营年限短、经验不足、企业监管水平有限等原因，未能建立起完善的内控制度，征信体系尚待完善。在联网金融信用风险监管方面，美、英两已国建立一个“信用至上”的经济社会环境，成熟完善的经济社会背景，使互联网金融公司能够诚实守信，基本保障了互联网金融行业协会的规范作用、促进了自律。而我国虽然也建立了征信信用体系，但仍处于起步阶段，面临着信用体系不完善、信用评级指标体系建设不够完备、征信服务标准缺乏以及在信息安全体系建设和风险防控的经验相对不足等问题。因此目前互联网金融监管基本信用体系仍有边际及局部恶化的迹象，兑付风险事件频发，据统新闻网统计，截至2016年4月，信用债市场发生的偿付风险事件已多达10余起，其中6起已发生实质性违约，2起债券虽未到期，但主体现金流严重枯竭。在涉险主体中，除已发生违约的山东山水、天威集团和广西有色等再度发生违约事件外，另有亚邦集团、淄博宏达、云峰集团和春和集团等相继出现偿付困难现象。

（四）互联网金融交易信息存在安全隐患

互联网金融是基于大量数据与信息业务开展，交易信息通过互联网进行传输，这就对网络信息安全提出了更大要求。目前中国互联网信息面临着较大安全隐患。一方面，中国互联网信息防护能力较差，网民信息资料容易被泄露，被不法分子利用进行非法操作。另一方面，操作人员违规操作，私下出售用户与投资者双方交易信息，并以此牟利，致使双方交易信息泄露。这将在一定程度上对互联网金融行业造成毁灭性冲击，甚至会引发互联网金市场的混乱现象，导致其坍塌。据《安全报告》显示，仅2015年一年内，中国网民人均有8条个人信息或隐私被泄露，大部分网站均存在安全漏洞；另据中国互联网协会发布的《中国网民权益保护调查报告》显示，近一年来，网民因个人信息被盗、诈骗信息与垃圾信息等原因导致的经济损失近805亿元。网上支付方面，消费者账号“裸奔”，随时存在着被“钓”风险，中国反钓鱼网站联盟秘书处称，截至2016年2月，联盟累计认定并处理钓鱼网站高达80076个。网上借贷方面，因个人信息泄露贷款不成反被骗的现象也层出不穷，如2015年11月22日浙江的张先生收到“银行经理”的“低息贷款”短信后，因为急需资金将自己的相关身份信息通过短信告知了对方，并在对方的要求下办理了网上银行、转账、账户关联等业务，两天后发现账户上15万保证金已被分3次转走了14.73万元。可见，目前用户交易信息安全问题仍面临着复杂严峻的安全态势。

二、发达国家互联网金融监管的经验分析做法

（一）美国互联网金融监管经验

美国对金融产品建立了比较完善、严格的法律规制，给金融行业健康发展提供了有效保障。美国不仅对传统金融行业出台了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》、《金融服务现代化法案》等法律规范其发展，而且为了适应互联网金融业快速发展的需要，2012年4月，又颁布了《JOBS法案》（工商初创企业推动法）。《JOBS法》案主要制定了以下两方面的内容：一方面，为成长型企业“减负”，通过简化发展阶段的中小型企业IPO过程，为企业减轻公开披露负担，使EGC获得更多关注；另一方面，促进融资改革，该法案为降低私企融资规则限制，制定一系列改革措施，并提高私企强制公开披露门槛，为众筹融资提出了新方案。比如，对众筹平台融资方面做出了具体规定，明确了参与融资活动各方的权益与责任，并规范了其准入规则，在一定程度上能够避免融资与借贷过程中可能出现的非法集资等不良现象。同时，JOBS法案还体现了美国立法工作的及时性，根据互联网金融市场发展趋势及时立法，对金融行业新兴产品给予法律法规的支持，有效推动行业健康发展。

目前美国互联网金融的发展对各行业间的渗透已势不可挡。例如，2014年8月，LendingClub向美国证券交易委员会（SEC）提交了IPO申请，并在2015年4月14日，LendingHomeP2P抵押贷款公司完成了新一轮融资。融资总额达到7000万美元。在过去的一年中，这家仅拥有85名员工的公司发起的抵押贷款总额超过1亿美元。同时，美国实施多层次的监管体系：美国互联网金融监管体制是以立法为核心的多部门按职责范围分工进行监管，包括全国性监管机构和各类州立的监管机构，其中全国性监管机构主要有美联储、美国货币监理署（OCC）、财政部储蓄机构监管局（OTS）、联邦存款保险公司（FDIC）、全国信贷联盟协会（NCUA）和联邦金融机构检查委员会（FFIFC）等，这些监管机构以联邦监管法案为依据进行具体的职责划分，对监管的严密性与合法性起到有效保障作用。可见，目前美国已经建立了相对发达的互联网金融监管体系，相关的金融行业的监管法律法规较完善，有效性极强。

（二）英国互联网金融监管经验

英国对互联网金融监管采取行业先行、监管后行的模式，英国互联网金融行业协会的监管某种程度上代替了政府监管。英国是全球第一个建立P2P行业协会的国家，相继成立了英国的众筹协会，2012年6月正式颁布了“P2P融资平台操作指引”。这些协会通过制定严格制度，规范了成员的最低运营资本金、客户资金隔离、平台规则等，提出反洗钱和反欺诈方面的措施，制定成员必须按时公开预期违约率和实际拖欠率等数据，有效促进了整个行业的良性竞争。同时，英国P2P市场平台对撮合借贷交易也有着积极作用，平台通过明确借款人和出借人之间直接的债权债务关系，确保平台倒闭后借贷关系仍有效性；市场通过设置风险准备金、引入保险等方式进一步保障投资者的权益，以增强投资者信心。

在此科学有效监管背景下，英国互联网金融业得到健康有序发展。据英国开放数据研究所报告显示，从2013年到2016年，英国P2P市场规模累计达到5.5亿英镑，增长将近2倍，预计2016年市场规模突破10亿英镑。剑桥大学互联网金融中心联合创新慈善机构Nesta的报告数据公布，英国的替代性互联网金融行业（包括P2P网络借贷行业和众筹行业）规模在2015年达到了32亿英镑，同比增长了83.9%，预计在2016年上升至50亿英镑。

（三）法国互联网金融监管经验

目前法国金融监管模式分为金融机构审慎监管和金融市场监管两大类。法国2003年出台《金融安全法》，撤销了诸多原有的监管机构，创立了AMF（法国金融市场监管局）与ACPR（金融审慎监管局）。AMF具有独立法人资格，主要负责监管金融市场，ACPR主要负责针对其他金融机构包括银行的监管，2013年5月ACPR与AMF共同制定并发布《众筹融资指引》，明确规定了互联网金融行业各类业务的具体性质，以便依据各种规章制度和指引等归口于具体监管机构。例如，法国众筹业具有多样的运作模式，归口于AMF和ACPR两个部门同时监管，众筹机构支付和发放贷款等业务能否通过信贷机构牌照的申请归口ACPR负责监管，如由其他机构发放信贷，众筹机构仅充当中介则不需向ACPR申请信贷机构的牌照。并且，对金融市场的监管重点关注信息披露，市场透明度与市场参与者的动态等方面，督促市场健康发展。

法国的审慎监管主要运用精确的衡量标准来规范金融产品，严格审查金融机构的资格，注重其履约能力和清偿能力等。法国监管方式方法对互联网金融的发展起到了相当大的推动作用，促使互联网金融业健康有序发展。2013年法国境内通过众筹平台共筹集了约8000万欧元资金，是2012年筹资额的两倍。同时P2P平台中具有法国ACPR颁发的信贷机构牌照的DUNION公司仅2013年底放贷总额高达5000万欧元。

三、中国互联网金融监管应借鉴国外的经验

（一）加快完善互联网金融监管的法律法规

目前，我国互联网金融监管法律体系尚未完善，应加快建立完善的法律法规，科学引导互联网金融行业，有效推动其健康发展。我国应加快完善针对P2P平台、第三方支付机构的法律法规，尤其对P2P的监管应按照“适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”等原则制定一套多部门参与的《监管规则》，建立完备的互联网金融监管法律法规框架，并进一步落实实名制原则，明确平台的信息中介角色、第三方托管客户资金、建立反欺诈条款和强制信息披露等工作。同时，应借鉴美国对P2P监管采取“按行为监管”的方式，由联邦和州共同监管、多部门参与协同监管的办法，实现保护金融产品消费者。就第三方支付而言，应对现有证券法、保险法等法律法规做出适当修改和补充，充分发挥《支付办法》、《实施细则》、《备付金办法》等法规的作用，有效监管第三方支付平台沉淀资金。进一步提高互联网金融监管的有效性。在众筹融资方面，需借鉴美国的JOBS法案，对我国众筹模式进行规范和监管。同时，应严格依据《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，惩治非法吸收公众存款、集资诈骗等非法集资犯罪活动。

（二）不断完善和健全互联网金融监管机制

监管是互联网金融快速健康发展的保障，应加快建立完备的互联网金融监管机制：一方面，需建立多方完善的联合监管机制，全面监督管制互联网金融业务，在工商行政管理总局和商务部等多部门联合监督管理的基础上，由中国人民银行和银监会等主体部门主要实施监管。例如，对第三方机构，P2P网络信贷和众筹融资分别由央行，银监会和证监会主要监管；而对于理余额宝，理财通等，需要央行和证监会应协同监管，各监管部门应加强对其它互联网金融机构的协调管理。另一方面，我国应注重金融机构的有效性和及时性，采取非现场监管方式，逐渐设立完整有效的互联网金融市场预警机制。此外，需建立内控稽核制度，通过内部控制监督，避免内部工作人员窃取客户信息或贩卖信息等违法行为。内部控制应当具有高度的权威性，渗透互联网金融行业的各个操作环节，任何人不得拥有不受内部控制的约束权力，任何决策或操作均应当有案可查。

（三）提高互联网金融监管的信息安全及技术水平

随着互联网金融社会的到来，网络安全已成为国家关注的焦点，提升我国互联网金融监管的信息技术水平，保障其网络信息安全应从以下几点入手：一要提高互联网金融行业中网络PKI技术，网络防火墙和加密技术，有效保护并防止网络系统的硬件，软件及其系统中的数据遭到破坏更改或者泄密，根本上提升互联网金融网络安全自我防护能力，保障互联网金融消费者网络信息安全。二要需引入电子认证技术，使用安全监测的措施确保互联网金融交易的安全进行，并保证互联网金融业务开展过程中的各方信息真实性。三要加大互联网金融机构和企业的软硬件投入，提高信息技术水平和信息安全水平，在涉及关键业务环节应采用自主可控的信息安全软硬件产品，避免客户资的料泄露和被窃取盗用，控制和避免网络内外部的恶意攻击事件，保障互联网金融的网络信息安全。

（四）加强互联网金融行业自律管理

与政府监管相比，行业自律具有更强自觉性、更具监管效果、空间与作用范围更广。应在政府部门带领下成立行业协会规范互联网金融企业各项活动，由此促进行业自律的建立与发展。政府应细化互联网金融发展原则、制定监管规则、明确经营范围，同时，应由互联网金融行业核心企业带动相关企业积极性，共同制定行业自律需遵守的条例与规定。最后由所有参与行业自律管理的企业共同遵守各项规定，进一步发挥协会功能，贯彻落实自律公约，维护互联网金融市场有序竞争，推动行业健康有序的发展。2014年4月国务院正式批复了中国人民银行已设立的“中国互联网金融协会”，进一步实现了自律管理。但因目前只处于初步阶段，各方面的工作力度不到位，还需政府进一步提高对互联网金融行业协会的重视程度，充分发挥其职能，推动我国互联网金融行业发展。

（五）创新互联网金融监管思路，注重处理好各项之间关系

纵观国外互联网金融监管经验，政府对互联网金融的认识和态度，必将影响互联网金融各项业务的发展。对此，结合金融和信息化技术时，必须处理好各项之间关系，包括：管理与创新关系、风险防范和行业发展关系、分业监管和混业经营关系，应把握好监管力度。首先，针对互联网金融创新性、风险性等特点，对新兴市场监管时，应着重解决业务创新过程中出现的新情况、新问题。在实际操作过程中，要着力突出监管预见性，防止潜在风险的蔓延。其次，针对我国部分企业，对业务风险防范意识淡薄，应采取分业监管模式，保证金融业的稳定发展和金融风险的有效防范。最后，针对互联网金融有关企业的经营模式分工和专业化大为淡化，混业经营趋势愈发明显状况，需要更加明确交叉性金融业务的监管职责和规则，增强监管针对性和有效性。

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