内地控烟立法进退

吸烟有害健康人人皆知。近年来，心肌梗死发病呈现出越来越年轻化趋势，其首要危险因素就是吸烟。很多人甚至还来不及得高血压、糖尿病这类“老年病”，就得了心肌梗死甚至猝死，非常可惜。二手烟也同样有害，可导致癌症、心肌梗死、冠心病等，并且没有一个所谓的安全“阈值”。

作为心血管病医生，我之所以这些年积极投身控烟，是因为我深感手术固然能救人，但太晚也太有限了。做好疾病的预防，才是根本，也更为重要。

无烟环境是重要的疾病预防手段，也是好的和有效的公共卫生政策。很多国家的案例都显示，通过立法实现无烟环境，一年时间就可以将心肌梗死发病率减少四成。这也是我这些年来，一直在呼吁通过立法，禁止在公共场所、工作场所、公共交通工具的吸烟行为的原因。

可喜的是，就在今年，《上海市公共场所控制吸烟条例》已经列入市人大常委会2016年立法工作计划。全国的《公共场所控制吸烟条例》也已经列入今年国务院的立法工作计划。政府要修法立法，出于一个根本目的：为公众健康提供更高水平的保护。我们要为此鼓掌点赞。

但是，我最近也从媒体以及其他渠道了解到，在如何修改上海条例和对全国条例草案讨论过程中，出现了各种各样的争议，如全国的草案稿中有人提出要在餐厅、酒吧、茶楼设置吸烟区（室），而上海的草案也提出只在室内工作场所的共用区域禁止吸烟，提出规定太严了，执行不了，不如不立……这些不免让人担忧。上海，作为中国治理理念最先进的城市之一，如果制定一部不完善的控烟法规，可能和全国的草案两者之间产生非良性互动，会使各自都往后退而不是往前走。我无从考证，这两部法律“开口子”的趋势是否是偶然的；尤其考虑到全国层面的立法，如果通过一个允许设立吸烟室、吸烟区的法规，如果通过这样一个拉低标准的全国性行政法规，对地方层面的相应的政策制定无疑会释放出一个比较消极的信号。对此我深感忧虑，希望借此文重新梳理“室内公共场所禁烟”的问题，呼吁之后的立法进程中，相关决策者从保护公众健康的角度出发，认真制定出真正符合科学和时代要求的法律。

不能对法律抱不现实期待

多年以来，在关于控烟立法修法的许多会议中，我听到过各种各样的观点、疑问和争论。比如认为吸烟是个人自由，政府不应干涉；比如宾馆客房餐厅不属于公共场所；比如可以通过设置吸烟室解决二手烟问题，以保障吸烟者的“权利”；比如工作场所单人办公室不在禁止吸烟范围内；比如无烟环境立法执行不了，不如不立，以免影响法律严肃性……不一而足。事实上，放眼全世界控烟领域，这些问题在其他国家和地区的立法或修法过程中都曾出现过，我国北京等城市立法修法实践中也早已出现过。下面我们就简单分析一下这些问题究竟意味着什么。

吸烟的自由：在没有法律禁止或限制的情况下，吸烟也许是人的选择消费一种制品的自由，但是，当一项行为成为危害公共健康和生命的原因时，政府有权力也有责任通过法律手段对这种个人自由进行限制，以保护公众健康。北京市人大当初进行公共场所控烟立法的时候，在这方面没有一丝的犹疑，就是要与《烟草控制框架公约》一致。

室内工作场所共用区域：如果只规定室内工作场所的共用区域禁止吸烟，则意味着单人办公室可以吸烟。单人办公室内的烟雾通过与整个建筑共享的通风系统、通过人员进出房门，会流散到工作场所内的其他空间，对他人健康造成损害。条例制定或修订目的是保护不吸烟的人不受二手烟危害，如果只规定室内共用区域禁止吸烟，实际上不能取得切实的保护效果，从而违背了制定或修改条例的本意。

宾馆允许吸烟楼层或吸烟客房：和前面所说的单人办公室的情况类似，宾馆内的吸烟楼层或吸烟客房中的二手烟对于进出的服务人员和同一建筑中共享通风系统的其他人造成危害，还会增加宾馆中的火灾风险和清洁成本。而且，宾馆中的客房是向公众提供住宿使用，前一个客人吸过烟的房间，后一个客人接着用，会受到“三手烟”之害。

专用吸烟室：即使是按照预防传染病的要求而建立的专用吸烟室，也不能有效地防止二手烟外泄。我见过国内很多机场的专门吸烟室，从没见过符合预防传染病所要求的密闭、排风、负压等标准的专用吸烟室。更甚者，我经常看到的是里面抽烟的人嫌呛把门开着，甚至有的吸烟室的门就是百页窗式的，室内外空气自由流通。这样的吸烟室，形同虚设，完全达不到隔绝二手烟危害的目的。

执行不了不如不立：持这种观点的人认为吸烟者人数太多，执法人员追在数量几百倍于自己的吸烟者后面处罚，处罚不过来。但是，控烟条例像任何一部法律一样，其落实靠的不单是执法人员对每一件违法行为进行查处，而是场所经营者和个人的自律及自觉遵守。执法固然要跟上，但更重要的是加强公民法律意识。所以一部好的法律应该通过这样的理性路径得到实施：首先要普法，使绝大多数人知道了法律规定，或者看到了场所贴的禁止吸烟标识，就会守法不吸；其次，少数不知道的吸了，受到场所或路人的提醒或劝阻，也会停止；最后，极少数不听劝的，被执法人员查到受到处罚，承担应有的法律责任和代价。这里面也许有些个别极端的案例，通过媒体报道宣传出去，对世人和社会也是震慑和警醒。国际国内的经验，包括北京和上海等地的实践告诉我们，控烟法规的良好落实，从来不是执法部门一家的事，而是社会共同治理的结果：人大监督、政府执行、场所和个人守法、公共教育、媒体宣传、社会组织参与。

任何假设法律生效后就不会再发生违法行为才是立法所要达到的效果，都是过于天真和不现实的。任何法律实施后，都会有冒险违法的行为发生。就像交通规则制定多年，各种违反交规的行为仍然存在一样。但是，人们并不会因为仍然有闯红灯、逆行、酒驾而得出结论说交规是失败的、没有必要存在、或者因此而丧失了法律严肃性不如不立。人们不能也不应该因为法规生效了，但还是会在禁烟场所看到有违法吸烟行为发生，就认为执法部门没有尽到职责、法规执行不了、甚至法规没用。

关于以上种种争论，在当初北京控烟立法时，就有人提出过；在上海和全国立法讨论中，我们又听到了同样的声音。如果问题和疑惑尚未得到解决的，可以说是有争议；但很明显，上述问题已经解决，已有清晰的共识，并通过了成功的立法实践，不应再是争议的问题。

全面禁烟是大势所趋，不能倒退

一说预防二手烟，实行室内全面禁烟是趋势，有人就要让我拿出统计数字证明，要我回答世界上有多少个国家和多少个城市有立法规定了室内公共场所全面禁止吸烟。虽然未做百分百精确的统计，但我认为，不是说WHO有193个成员，其中一多半成员都实行了无烟环境，那才叫趋势。在过去的十五年里，制定无烟立法的国家从1个增加到近50个，这是趋势；在过去的六年里，通过立法要求宾馆客房禁止吸烟的美国城市，从9个增加到169个，这是趋势；在过去的七年里，制定或修改控烟立法的国内城市，从开始的广州、上海等城市允许室内设置吸烟区，到后来哈尔滨、青岛、长春、唐山、鞍山、深圳、兰州、北京等城市纷纷规定室内禁止设置吸烟区，这才是大势所趋。

看看当前的政策制定大环境，国际上有世界卫生组织《烟草控制框架公约》要求缔约方通过立法实现室内全面禁烟；国内有国务院《公共场所卫生管理条例及其实施细则》要求所有的室内公共场所禁止吸烟；有“十二五”规划要求“全面推行公共场所禁烟”和“十三五”规划要求“大力推进公共场所禁烟”，有中办和国办《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，从国家总体控烟战略和对领导干部个人都提出了具体要求。

再看看立法实践层面，国际上有澳大利亚、巴西、土耳其、俄罗斯等国家和纽约、伦敦、墨西哥城等城市走在我们前面，国内有北京、深圳、青岛、兰州许多城市已经开始实施。每一个地方的立法都不是完美的，每一个都在实施以后在实践中又发现了各种问题和挑战，我们作为后来者，正好可以避免犯他们已经犯过的错误，而不应把他们的法律存在漏洞当作是自己不往前走的理由。

事实上，尽管存在种种争议，过去的二十多年里，整个中国社会对二手烟危害的认识不断加深，无论是全国层面还是地方层面，法定禁止吸烟的范围也都在逐渐扩大。尤其上海，曾经在2009年制定《上海市公共场所控制吸烟条例》，扩大禁止吸烟的范围，并且开创性地规定由各行政部门对自己管辖范围内的场所进行查处。这部条例也是《公约》生效后全国第一个省级控烟地方性法规，在一段时间里很是领了全国之先，受到很多地方的效仿。

国务院把《公共场所控制吸烟条例》列入2016年立法工作计划中，作为力争今年完成的项目，就说明这样一部法律是在贯彻“十二五”和“十三五”规划中全面、大力推进公共场所禁烟的战略，是建设健康中国的一个重要步骤。

烟草正在毁掉一代又一代人的健康，我们认识到了这种危害的严重性，就应当立刻采取措施来控制。任何拖延都是故意对人民健康的犯罪。是时候再往前走出预防二手烟的最后一步，要求所有的室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具上禁止吸烟。没有任何理由再退回到2011年之前。

中国人民的健康，需要最好的保护。