暗战太平岛
2016-07-19陈祥
陈祥
美丽的岛，清澈的海，不平静的浪，南沙群岛的最大岛屿太平岛近年陷入国际纷争的麻烦中。
菲律宾正式向荷兰海牙常设仲裁法庭提出南海仲裁案，质疑被台湾控制的太平岛是一个岩礁，岛上物资靠外运补给、无法自给自足，岛上土壤全是珊瑚礁风化而成、无法耕作的岩沙。
岛屿和岛礁的差别在于，唯岛屿可享受领海和专属经济区。
两岸均对此作出回应，大陆外交部说不接受、不参与菲律宾提起的仲裁；台湾方面频推新举措，马英九亲自登岛宣示实际控制权，今年初又邀请岛内外多家媒体登岛考察。
“菲律宾的诉状，以及仲裁庭在2015年7月和11月举行的两次口头听审期间菲方律师断章取义、扭曲事实，企图把太平岛降格为岩块 （rock），让人气愤。我每次上岛亲眼观察岛上情况，怎么可能把它视为岩块呢？”自2005年来六次登岛的海洋法学者、台“中央研究院”欧美研究所研究员宋燕辉向《凤凰周刊》感慨，“岛上有医院、观音堂、蔬菜、水、太阳能设施、码头和机场，历史证据如文物、中国老百姓居住痕迹历历可见。这些都是《联合国海洋法公约》附件七第九条所指的事实。”
《联合国海洋法公约》121条第3款规定，“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。”为应对定义模糊的条款，台湾要全力证明太平岛是岛不是礁。宋燕辉指出，此条款本身是1982年第三次联合国海洋法会议妥协的产物，当时，日本、法国、巴西等国基于国家利益考量皆想将第三款的规定予以删除。“说符合人类居住，那么军人、海巡署、医生护士、渔民可以居住吗？居住一天、五天、五月、一整年算吗？经济生活又如何解释，我在岛上卖CD或办民宿算吗？”
“太平岛之存在，是我们在南海展现和平努力的橱窗，也是降低南海争端的模范。”台湾师范大学政治学教授王冠雄2016年初在台湾报纸上撰文呼吁，“菲律宾的南海仲裁案轻率抹灭台湾在太平岛的努力，不仅是对台湾的不尊重，更无益于南海和平”。
自1971年“中华民国”退出联合国后，台湾就背负起“非国家”身份，很难对领土有效宣称拥有实际控制权，它在南海各项谈判中的行动无法得到其他国家的认同，并被东盟排挤在外。当菲律宾申请南海仲裁案时，台湾无法参与，仲裁结果却可能对台湾的利益产生重大影响。
因此，实际在手的太平岛是台湾争夺南海话语权的最大筹码。
“太平岛是岛不是礁”
马英九2016年1月28日搭乘C-130“大力神”运输机抵达太平岛。他在岛上的演讲开场白是春节来临之际慰问守岛的“海巡署”成员，讲话正题则是发表“南海和平倡议”路径图，说明推动太平岛的和平用途，澄清岛的法律地位。
为证明太平岛是岛不是礁，演说的很大篇幅在介绍岛上淡水资源。马英九首先援引英国皇家海军记录于1879年的文件《中国海航行指南》，内提到“岛上井水品质比其他地方都要好”。他依次提到1939年日本人的调查报告和1946年中国海军的勘察报告中对良好水质的描述；1994年，“行政院”农委会委托执行的《南海生态环境调查研究报告》指出岛上水质优于一般；2014年，“海巡署”《南沙太平岛民生基础经济活动》介绍岛上一口井用于养殖罗非鱼，其他3口井每天可产水65吨，淡水含量平均为92%，最优质的5号井高达99%。“以上史实都证明，太平岛一直都有丰沛、优质、足以维持人类生存的淡水。”马英九夸耀5号井水质接近国际名牌依云水。
马英九强调岛上存在土壤，乃经过1000年以上风化作用形成的新成土，表土厚度在20厘米以上。赞扬完岛上优良水土条件后，他赞叹天然植被茂盛、原生植物多达106种，进而证明太平岛具备优良自然生态环境。演讲末，马英九表示台湾在岛上长期驻人经营和守备便是在岛及其周边行使实际控制权的明证。
通篇演讲中，马英九没有义正严词谴责菲律宾，仅是围绕国际公约中岛礁定义来展开论述。
今年3月23日，C-130再把24名记者送到太平岛，是为“外交部国际传播司”力推的“弘声专案”。他们来自CNN、半岛电视台、《华尔街日报》、美联社、法新社、路透社、彭博社、日本共同社等国际知名媒体，也有台湾本土媒体，由“外交部次长”令狐荣达领队，国际法和自然生态的台湾学者同行。太平岛首次对外国记者开放。
记者团重走马英九行程，他们品尝用岛上自产食材烹饪的午餐便当，包括鸡肉和鱼肉，以及红薯、玉米、秋葵、丝瓜等蔬菜，只有大米运自台湾本土。
台湾有意证明太平岛适合人类居住，岛上自产动植物便是最重要证据。一行人在晚上飞抵台北，马英九在松山军用机场召开记者会说：“这趟旅程的目的，是希望登岛的国际媒体人可以当我们的见证人，‘眼见为凭，告诉全世界‘太平岛是岛屿，不是岩礁。”马英九欢迎菲律宾政府派遣代表或律师到太平岛参观，“以建立对太平岛的正确认识，不要再信口开河，继续伤害台湾人民感情。”
台湾在这场国际舆论公关战中取得预想中的效果，“外交部国传司长”彭滂沱3月31日宣布，记者团登岛后已有143篇相关报道，“报道角度属于完整的事实陈述，已充分表达我政府诉求”。
4月15日，外国学者团又首次踏上太平岛，包括印尼政府的海洋及渔业事务高级顾问贾拉（Hasjim Djalal）、牛津大学国际法教授里奥（Antonios Tzanakopoulos）、利兹大学国际法教授苏贝迪（Surya P. Subedi）等人。陪同的台湾学者有东吴大学法学院前院长程家瑞、台湾国际法学会理事长李念祖、宋燕辉等，上岛行程安排与记者团类似。宋燕辉认为大家通过这趟行程，会相信“太平岛是岛”。
迥异于国际上收获的成果，马英九在台湾激起绿营基于“政治反对”的一致批评。登岛前，国民党已败选，“马政府”成为看守政府。“总统府”秘书长曾永权致电民进党前秘书长林锡耀，代表马英九邀请蔡英文派人随同。“我们没有这个计划，不会派人随行前往。”民进党秘书长吴钊燮当即拒绝。新当选“立委”并进入“外交及国防委员会”的摇滚歌手林昶佐，来自绿营最激进组织“时代力量”，他毫不客气批评马英九是一个“习惯冲街的总统”、“trouble maker（麻烦制造者）”，指责登岛行为让人联想到马和大陆的关系。
台湾的中华战略学会研究员、海军前中权舰舰长张竞，熟稔军事外交、海权思想，他向《凤凰周刊》遗憾指出，马英九亲自巡视被刻意诠释为彰显实际控制权，但此举在国际法理上并无依据，“亲访与否，若为之不能加分，不为亦不会减分，就会变成建构政绩制造政治功业之公关作为”。张竞强调有效治理才是彰显实际控制的重要基础，“让高雄地方首长或旗津区长做辖区巡视，实际探访驻军与居留民众，或许更能藉由此等行政作为表达有效治理之事实”。
马英九的南海情怀
台湾政治无法忽略美国态度。美国国务院副发言人马克·唐纳1月28日答记者问时对马英九的登岛计划表示失望，美方敦促台湾及各方采取能缓和情势的措施。唐纳一味强调美国仅仅反对登岛这一特定行动，同时承诺该事件不会影响美台关系，认为“台湾是珍贵伙伴，美国和台湾有坚实的对话基础，美方也将继续聆听台湾的关切。”唐纳言下之意，既然是盟友，我才抱有希望能说动你。
美国国务院东亚暨太平洋事务局发言人里奇·艾伦则说，对台湾在南海的实际控制权，美国不持立场但会关注各方处理争议的方式。美国在台协会发言人游诗雅亦对马英九登岛计划失望，她老生常谈呼吁各方勿采取加剧紧张的举动，停止填海造陆、开发新设施和前哨军事化。当然，这些话对各方都没有一丝效力。前任美国在台协会台北办事处长包道格则担忧，马英九可能为涉南海区域各方领导人上岛开了先例。
风浪最终未被激起，美国简单批评了事，北京方面没有公开反对，菲律宾外交部发言人傅查理仅简单声明且没点明对象。仅有越南表示愤怒，其“外交部”发言人黎海平指责马英九严重侵犯越南“主权”，要求台湾停止侵犯越南“主权”的行为。狠话撂下，越南同样无任何实际动作。
马英九登岛前5天，台“外交部长”林永乐、陆委会主任夏立言，带领美国两大智库之一的战略与国际研究中心之亚洲海洋透明倡议（AMTI）研究员波林（Greg Poling）、菲律宾专栏作家柴德（Jose Zaide），一行28人飞往太平岛。柴德曾担任菲律宾驻法国大使，是半官方学者。2016年1月27日，柴德在菲律宾发行量最大的报纸《马尼拉公报》发文分享参观感受。这篇文章有利于台湾，承认岛上土壤厚达30厘米，作者与同行人士饮用了岛产椰子汁和井水，蔬菜和肉食都产自本地。不过，柴德还是谨慎总结：“领土及所有权仍将由律师及外交官们交涉与诠释。”
宋燕辉指出，仲裁庭法律一旦作出判决，其他国家一定会大做文章向台湾施压，虽然台湾实际控制太平岛的事实不受动摇。台湾方面的努力已经得到些许成就，美国智库“新美国安全中心”在4月中旬发布一份报告，预测仲裁庭判定太平岛为岩石的可能性不大，理由是仲裁庭必须谨慎避免引发台湾、其他区域及国家的反弹。
“最早是我建议马英九去太平岛的，差不多是在他7个月任期时”，力推太平岛实际控制权维护的前“立委”林郁方告诉《凤凰周刊》：“我还开玩笑，你去的时候带上我。”林郁方透露，“总统府”会客室的墙壁上就有南海诸岛的地图。
马英九的南海情怀，来自他从小到大受到的蓝营正统教育。
2011年7月，台“国防部”举办的“全民国防南沙青年研习营”，海洋大学师生14人搭乘成功级护卫舰“田单”号出海，学生皆为海洋法律、环境保护、国际关系等科系在读博士或硕士，宋燕辉参与其中。活动全程保密，直到马英九接见师生后才公布。“国防部”宣称，正好海军要执行7月份的侦巡操演任务，研习营师生顺便前往。
马英九接见这些师生时感叹自己的从戎岁月，1970年代初他曾在海军担任后勤军官，负责东沙和南沙的补给，但一直没机会上岛，认为是一大憾事。马英九赞赏研习营代表对南沙展现硬实力、软实力和巧实力。硬实力是展示固守南疆的决心，软实力是用太阳能等绿能科技将太平岛打造为低碳岛，巧实力是促进民众了解南沙。
读本科时期，马英九曾投身“保钓运动”。赴美留学的他在1980年完成学位论文《怒海油争：东海海床划界及外人投资之法律问题》，翌年获得博士学位。毕业回台后，他于1986年出版《从新海洋法论钓鱼台列屿与东海划界问题》一书。1996年，马再出书，响应1996年爆发的第四次中日钓鱼岛纷争，前言写道：“两岸同属一个中国，钓鱼岛是台湾不可分割的一部分，台湾是中国不可分割的一部分，这是每个中国人耳熟能详的常识。但因为两岸分离而导致的法统之争、统独之争，往往影响到两岸学界的交流。”将“钓鱼岛”置换成“太平岛”，即马英九对太平岛的态度。
2008年2月，当时是“总统”候选人的马英九颁布了“海洋政策”，重申了东海和南海“主权”，但表示愿和周边国家共同开发海洋资源，并希望跟大陆、日本进行渔业谈判。同年5月26日，上任才满一周的马英九就命令“国安会”研究两岸合作开发油气的议题。自始至终，马英九在两届任期大力推行南海实际控制权维护。
台湾如何经营太平岛
“要在南海问题上保疆卫土，没有舞台就没有戏唱，不占岛礁不去经营，就更没有话语权。”张竞指出岛礁经营的重要性。1963年，台军退除役官兵辅导委员会在太平岛成立“南海开发小组”，开采磷矿和打捞废铁，于1968年升级为“南海资源开发所”。
1980年2月，“行政院”核定太平岛隶属于高雄市旗津区，设立渔业工作站。1981年，中油公司在太平岛探井，因井眼崩塌和漏泥严重而放弃已达523.3米深的井，中油公司估算油层超过2000米深度。1990年，太平岛正式划归高雄市。
南海问题在冷战结束后日益复杂化。台湾于1993年4月制定《南海政策纲领》，前言明确说明：“南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛及东沙群岛， 无论就历史、地理、国际法及事实， 向为中国固有领土之一部分，其主权属于中国。南海历史性水域界线内之海域为中国管辖之海域，中国拥有一切权益。中国政府愿在和平理性的基础上，及维护中国主权原则下，开发此一海域，并愿依国际法及联合国宪章和平解决争端。”
同年9月，台湾举行“南海问题讨论会”，200余位岛内学者与部门代表参与。“行政院”翌年将讨论结果汇总了47项工作，交给各相关部门办理。1995年3月25日，太平岛守军向闯入水域的越南货轮开火，两月后“南海突发事件紧急处理小组”宣告成立，地位高于成立于1992年的南海小组，标志着台湾建立起一套完整的南海问题决策运作机制。
经过多年经营，太平岛的硬件设施与政策完善齐肩并进。电力依赖柴油发电机，2001年底建成太阳能发电装置，作为对柴油发电机的补充。2011年12月，“经济部”在太平岛扩建了太阳能装置，以环保之名强化实际控制权。岛上设有“南沙医院”，有医生、护士各3名以及10张床位，处理过阑尾炎和骨折之类的小手术。因医疗资源极其有限，所以军方和“海巡署”都严禁官兵下海游泳和钓鱼，以防溺水或中毒。台湾已有5人特意入籍太平岛，这能强化岛屿有人居住，从而在南海声索中拿出更充足理由。
守备太平岛，亟需解决机场和码头两大硬件设施。太平岛机场跑道长约1200米、宽30米，停机坪可停放2架C-130运输机。跑道长度有限，无法接受喷气式飞机起降。更鉴于航程考量，台湾空军唯有美制C-130可以飞太平岛。这款最早服役于1956年的中型战术运输机，设计要求之一便是可在野外粗糙场地短距起降。
尽管有诸多不完美，这一机场来之不易。2005年，“国防部”才受命规划并执行《太平专案》，在原有的中央道路基础上修机场。“国防部”表示机场便于人道救援和紧急救难，也有助于日用品补给。2005年11月，3个工兵连600余人连同重型施工机械上岛，中午的高温和鸟粪磷矿的坚硬度给工兵们留下深刻印象。2006年7月，因预算编列问题导致施工暂停，进度已达33.48%，直到2007年8月才开始第二阶段施工，并引入民间承包商，较前阶段顺利诸多。
2007年12月，维持机场运转的空军先遣部队20余人来到岛上。空军士官罗强负责气象观测，他最初借用了海军历史悠久的南沙气象台，这座五层楼的高塔是岛上最高建筑物。翌年1月21日，空军司令彭胜竹从屏东坐C-130到太平岛准备机场落成和启用典礼，这是C-130首次降落太平岛。
冬季吹东北风，对东西向的跑道而言是侧风，很不利于飞机起降，罗强记得当时风势强劲、飞机摇摇晃晃，大家都屏息以待。飞机完美降落，彭胜竹下机后第一句话是“这跑道不够长”。2月2日，陈水扁带领“内政部部长”李逸洋、“国防部部长”李天羽、“海巡署长”王进旺等要员，乘坐C-130飞抵太平岛。陈水扁在太平岛发表《南沙倡议》，强调台湾在南海问题上被排挤在外是不公平的。
台军方一直想加长跑道。如此一来必须填海造地，迫于南海各方以及岛内环保团体的反对声，“国防部”的几次跑道延长计划都未能实践。至今，后续的机场工程只是改善和新增设备如排水沟、储油槽、跑道灯等。2016年3月23日首度开放外媒上岛活动中，南沙指挥部指挥官王茂霖透露机场已具备夜间起降能力，记者们也注意到了战术空中导航系统。
C-130每两个月飞一次，运补物资。跑道很快在医疗救援上发挥了作用，并被台军顺势宣传，以强化非作战意义和淡化军事价值。2008年5月9日，C-130专程从太平岛接回一位被严重砸伤右脚掌的建筑公司员工，他虽由南沙医院初步控制病情，但容易引发败血症。南沙指挥官文振维欣慰宣布，这是进驻太平岛几十年来最快捷的一次医疗后送。飞机来回只需6小时，以往只能依靠海军驱逐舰或护卫舰的专门输送，往返最快也要4天。
码头建设相对顺利。2013年1月，“海巡署”发布《东、南沙地区防务工事及设施改善计划》，拨款1.4亿多新台币改善两岛的工事和硬件设施。同年7月底，“行政院”核定太平岛新建码头工程的33亿元新台币预算，可供3000吨级船停泊的码头在2014年2月开工。2015年12月12日，“内政部长”陈威仁主持码头和灯塔竣工暨启用典礼，自中国军队上岛第一天起就挥之不去的装卸困难的难题终被克服。除了L形码头外，正在新建一道100米长、5米宽的护堤，预计2016年5月底完成，它可多停泊两艘百吨级艇。
文武合一，灵活护岛
英国《金融时报》记者本·布兰德披露，飞机刚降落太平岛，他的手机就收到一条来自越南移动网络的短信“欢迎来到越南”。越南的野心可见一斑。记者团参观中，台湾记者在指挥部公告栏上看到了未曾公开的信息，多张照片显示，“海巡署”官兵驱离越界的越南渔船，命令对方将偷捕的渔获倒回海里。
“海巡署”守岛是为维护海洋权利和邻近海域秩序。“以往军人基于守土有责使命，不可能投降于来犯敌人，势必战至最后一兵一卒。”1999年4月上岛成为南沙指挥官的陆战队上校邱志诚接受“国防部”采访时比较陆战队与“海巡署”差异，“今日改由海巡人员驻守，敏感度降低，有争端时可循政治方式解决，不致于立刻剑拔弩张，陷入紧张情势。”
太平岛和东沙岛情况特殊，2011年9月，“国防部”称已和“海巡署”达成人员训练、武器替换、装备维护、弹药处理等共识，海巡官兵赴南沙前由陆战队代训，使防区守备官兵训练水准达到“等同陆战队战力”。实际上，受过陆战队训练的“海巡署”官兵已在当年6月份进驻两岛，此外“海巡署”直接向军队招人，军人从此转任到“海巡署”。
“国防部”半年来多次登岛视访，发现原先射程最远的武器——76毫米舰炮已经于2004年被海巡署解除战备，40毫米炮也早不堪使用。于是，军方开出无偿拨用的武器清单，包括40毫米机关炮、即将退役的海鸥级导弹快艇、M-41轻型坦克、120毫米迫击炮等，海巡署可从中挑选以加强守岛火力。
林郁方在2012年4月30日登太平岛视察，这是“立委”第一次带团上太平岛。有一份材料让他十分愤怒，越南公务船大摇大摆闯入太平岛6公里海域内，与“海巡署”的快艇擦身而过，还对天鸣枪。“我上岛后亲自问“海巡署”人员，越南船只敢于如此挑衅正是因为我们的防卫火力不足，当时岛上只有81毫米迫击炮和20毫米机关炮，最远射程是3公里。”
2012年5月，“立法院外交及国防委员会”通过林郁方的提案，在太平岛部署40毫米机关炮和120毫米迫击炮各四门，它们于8月份由海军军舰运抵。林郁方对提案的落实感到很欣慰：“新增8门炮后，越南船只再也不敢进入太平岛6公里海域，这是我在‘立法院问前后两任‘海巡署署长得知的效果。”
“海巡署署长”王崇仪在2015年末表示，海巡署接替陆战队守护太平岛以来，采取了护渔和人道救援两大策略。海巡署成立迄今，已在南沙海域进行国际人道救援11案12人次、执行本国籍紧急救护9案9人次。王崇仪并不回避海军的作用，承认海巡署在保护渔民作业的同时，海军会远远巡弋在侧翼，正所谓“海巡护渔民，海军挺海巡”原则。
尽管如此，假若南海情势一旦急转而下，守岛“海巡署”战斗力必然明显不如陆战队，台湾不乏有让陆战队回归太平岛的声音。
“要在南海问题上保疆卫土，不但要有武场，文场更是重要。”张竞认为太平岛防务同样是靠三分军事七分政治，在国际社会中，武场上落后就准备挨打，文场上闭嘴就要吃闷亏。
张竞认为大陆官方可以在外交、政治和宣传上主动发起四步骤的攻势：首先，指责菲律宾未要求仲裁庭对南海所有岛礁地位加以确认，刻意回避本身所占领岛礁，若仲裁庭仅仲裁菲律宾指定的太平岛，则“堕落成其政治打手”。其次，若论U形线，则各国都在声索时划设各种线段圈出海域，若要以裁判之周延性来说，是否所有涉事诸国所划线段，都应该统一检讨，不应有所歧视；再其次，仲裁法院并未主动邀请所有事涉南海者提供证辞或表达意见，至少台北观点是被刻意忽视，且所有途经南海海域国际海运航道使用国亦未受邀表达意见。北京若能点破这些，这将会使台湾政坛对北京观感有所变化，对未来两岸在南海共同着力有加分作用。
张竞注意到一点，菲国所有领土都会被明列于其各个不同版本宪法，其中并未包括黄岩岛与南海诸岛，北京可就此法理疑点，游说反对马尼拉在南海发生领土纠葛之菲籍人士在其国内提起释宪案。菲律宾国内对于太平岛问题并非铁板一块，内部对于向国际仲裁法庭提出诉讼也有反对声浪。两岸不妨在它阵线后方开辟其他战场，使其腹背受敌。
在南海问题上奔走呼告、出谋划策之余，宋燕辉对南海多边合作充满美好愿景，他希望太平岛未来成为生态观光旅游、国际研究的重镇，南海则成为和平之海。“一个太平岛太小，游客从台湾坐三个半小时飞机过去，环岛走不到一小时。如果南沙的中业岛、西月岛、南威岛、弹丸礁、永暑礁等和太平岛一起被开发成为旅游线路上的景点，那么，豪华邮轮的南海之行将会美不胜收”。
