京津冀环境协同治理的博弈分析

白天成

（天津师范大学政治与行政学院，天津300387）



京津冀环境协同治理的博弈分析

白天成

（天津师范大学政治与行政学院，天津300387）

［摘要］京津冀环境问题已成为社会各界关注的热点，协同治理是解决京津冀环境问题的有效手段。在京津冀环境协同治理过程中，存在着中央政府、地方政府、污染企业等治理主体，各治理主体利益是决定在整个治理过程中地位和表现的关键因素，对各主体利益博弈进行分析有利于加深对京津冀环境治理的理解。

［关键词］京津冀；协同治理；博弈

一、问题提出

自实施《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》、《京津冀协调发展区域规划方案》等规章制度以来，京津冀环境治理已初见成效，2015年4月份京津冀PM2.5月均浓度同比降18.3%［1］。但是京津冀生态问题仍不容乐观，污染物排放总量远超本地区环境承载力，地区水质劣V类断面比例高于1/3，受污染地下水占1/3［2］。三地政府携手改善生态环境已成为共识，从博弈论角度对京津冀环境治理各主体利益关系进行分析，为京津冀环境治理更好地制定政策提供依据。

博弈是经济学的一个概念，是指个人或团体，面对一定的环境条件，在一定的约束条件下，依靠所掌握的信息，同时或先后，一次或多次，从各自可能的行为或策略集合中进行选择并实施，各自从中取得相应结果或收益的过程［3］。近年来，博弈论概念逐渐引入政治学，诺兰·麦卡蒂和古洪能分别著有《政治博弈论》，介绍了博弈论在政治科学中的应用，对各政治主体的利益博弈进行分析与归纳。博弈的整个过程包括博弈的参与人、博弈策略、博弈行为、博弈结果、收益和均衡等几方面，京津冀环境治理从本质上来说就是一个相关利益主体之间的博弈过程。

二、京津冀环境治理博弈的主体

环境问题伴随着经济发展产生，环境治理也与经济息息相关，环境治理过程势必会涉及到与经济相关的各方面关系和因素。京津冀环境治理过程中的利益主体包括中央政府、三地地方政府、排污企业，以下将从不同方面对利益主体进行分析。

（一）中央政府

中央政府作为全社会利益的代表，但是其主要目标是实现社会和谐、经济可持续发展，因此作为环境政策的主要制定者，它也是环境治理的主要推动者和倡导者。中央政府具有与社会集体意识一致性的特点，因此往往站在全局的角度，以长远利益的视角分析和解决环境问题，对于地方政府以牺牲环境为代价的经济发展模式和大规模的企业排污问题持否定态度。京津冀一体化作为国家战略发展的关键一步，中央政府态度坚决，积极督促地方政府制定和实施环保政策。但是中央政府“理性经济人”的特性使其可能不对地方政府进行监督或投入，而靠地方政府自身实现环境治理，即以最少支出换取最大收益。站在中央政府的角度，环境问题的外部性特点显得不是那么重要，因为地方政府只要实行环境治理就能使整个国家的环境质量得到提升，因此中央政府在进行策略选择时一般只考虑对地方政府环境治理的监督、不监督或投入、不投入。

（二）地方政府

地方政府既是地方环境治理的主要实施者又是经济发展和政务考核的负责者，在执行环保政策时游走于经济发展与环境治理之间。与中央政府相比，地方政府具有较强的“经济人”特点，更倾向于发展本地经济，获取更大利益。地方政府官员基于晋升因素，更关注地区短期利益，若加大对环境治理地投入，一方面能够支配的资源减少，不能更好的支持经济建设，另一方面也不能收到短期收益，影响自身发展。地方政府不得不考虑到环境问题的外部效应，本地区环境治理或对相邻地区同样产生效益或受相邻地区影响而降低甚至破坏环境治理成果，因此环境治理的积极性不高。地方政府在考虑自身经济发展的同时，寄希望于中央对自身的支持，即把环境治理的成本分摊到中央政府身上。地方政府作为地方环境治理主体，既要考虑到中央政府的政策和支持力度，又要考虑到自身利益及其与相邻政府的关系，因此地方政府在整个环境治理过程中处于中心地位。

（三）排污企业

排污企业是环境治理的主要对象，是政府环保政策实施的焦点，是涉及地方政府利益最多的关键。由于环保意识、社会责任的缺失，企业在生产过程中对环境产生了不同程度的影响，但是企业本身的行为就是追逐利益最大化的行为，因此从企业本身来说，主动接受和实施环保政策，减少排污量有很大的难度。在政府加强管制和强制性政策要求下，排污企业不得不改变自身发展策略，对技术、规模和排污量进行调整。在这种情况下，排污企业可以有几种途径来保障自己的利益：一是在具有一定的资金和能力支撑下，通过提高技术、改善设备、精进管理等方式使劣势转变为优势；二是利用游说、寻租等手段使得地方政府放松对企业的管制；三是逃避政府管制，比如对企业进行迁移，转移到政府管制相对宽松地区，以此降低成本。第一种应对是对政府管制行为的积极回应，后两种是消极应对，总之排污企业的策略空间是围绕其利益最大化的。

三、京津冀环境治理博弈分析

博弈是围绕利益和利益主体发生的，其本质就是对利益的争夺、互动、协商。京津冀环境治理的各利益主体根据自身代表的利益群体，通过各种手段在环境治理问题上进行博弈，以实现目标，取得利益。

（一）中央政府与京津冀地方政府的博弈

中央政府和地方政府都具有“理性经济人”的特点，但是二者的总体目标还是有所差异的，中央政府追求社会整体利益最大化，地方政府追求地方利益最大化。随着我国政治体制改革，集权模式转变为分权模式，地方政府得到能与中央政府相对抗和博弈的力量。中央政府主要焦点在于经济与环境协调发展的收益和成本、公民大众对政府公信力的支持程度，因此希望地方政府调整产业结构、发展循环经济；京津冀地方政府考虑的是本地GDP增长情况、政绩考核情况。地方政府虽然意识到环境治理的重要性，但是根据环境库兹涅茨曲线显示，在环境治理过程中在一定程度上会对地方政府的利益带来影响，这时地方政府环境治理积极性不高。当二者目标一致时，地方政府积极执行中央政府的环保政策；当二者目标不一致时，地方政府为了追求自身利益最大化往往对环保政策打折执行，博弈行为就此产生。具体模型如下：

参与人：中央政府；京津冀地方政府

博弈策略：中央政府有两种博弈策略，分别为对地方政府执行环保政策的严格监督和宽松监督；地方政府有两种博弈策略，分别为对中央环保政策的严格执行与打折执行。

博弈结果：

博弈收益：策略组A中央政府严格监管地方政府环保政策执行情况，地方政府也严格按照中央指示推行政策，协调环境与经济发展，环境治理和经济发展分别获利5个单位，地方政府收益10个单位，中央政府一方面得到地方政府的财政收入，一方面实现了环境治理目标，收益20个单位；策略组B中央政府严格监管地方政府环保政策执行情况，地方政府为实现本地短期利益打折放缓环境治理步伐、减弱环境治理力度，与策略组A相比获得了更多的经济收益10个单位，但是地方政府环保政策实施不利会受到中央政府的惩罚为5个单位，地方政府共收益5个单位，中央政府的收益为地方政府财政收入与对地方政府的罚款之和减去成本投入，最终是8个单位；策略组C中央政府对地方政府环保政策执行情况实行宽松监管，完全依靠地方政府来治理环境，地方政府严格执行中央环保政策，地方政府环境与经济协调发展，二者分别获利5个单位，但是环境具有外部性特点，中央监管不到位可能致使其他相邻地方政府打折执行环保政策，其结果导致对本区域的污染，影响本地政府收益，最终地方政府收益8个单位，中央政府得到地方政府财政收入，在一定程度上实现了环境治理目标，收益15个单位；策略组D中央政府对地方政府环保政策执行情况实行宽松监管，地方政府打折执行环保政策，地方政府经济可得到较大程度发展，收益20个单位，考虑到相邻行政区域的影响，最终地方收益15个单位，中央政府虽未实现环保目标，但得到较多的财政补贴，收益25。

均衡：在整个策略空间中，策略组A二者博弈状态稳定，任何一方改变策略都会影响到自身利益，因此策略组A是中央政府与地方政府的纳什均衡。

博弈分析：中央政府与地方政府博弈的纳什平衡是中央政府严格监督地方政府环保政策执行情况，同时地方政府严格执行中央指示。但是这个博弈过程中的帕累托最优是地方政府宽松执行环保政策而中央政府缺乏管制，环保政策得不到贯彻实施在很大程度上受这种现象的影响，利益主体在经济与环保之间倾向于选择经济以更快更多地切实增加自身利益。另外，根据环境外部效应，一地的环境情况会对其他地区产生影响，如若中央政府监管不到位会影响整个区域环境治理的效果，也会僵化地方政府之间的关系。中央政府须对各地的环境治理情况加强监督和支撑，站在整个区域之上调解地方政府之间的关系。中央政府致力于京津冀环境治理，《京津冀及周边地区重点行业大气污染限期治理方案》、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》、《京津冀协同发展规划纲要》的先后出台，从顶层设计上对京津冀环境治理予以支撑。在未来的一段时间，中央政府应加强对京津冀地方政府的财政支持，从根本上协助地方政府进行环境治理。京津冀地方政府要提高自身环境治理的积极性，不能只依靠中央政府的援助，加强本地区环境治理对策研究和实施力度。

（二）京津冀地方政府与排污企业的博弈

京津冀地方政府实行环境治理，对排污企业的排污量进行规定和限制，对排污企业的环境治理情况进行监督和管制，这在一定程度上会对排污企业的收益造成影响，上文中论述了为追求经济利益最大化排污企业对政府管制的三种应对方式，在前两种方式下产生地方政府与排污企业之间的博弈。地方政府的关注点是对企业的管制成本和罚金、经济效益和环境效益；地方企业关注的是超标排放的罚金、治污成本和治污收益。地方政府与排污企业之间的博弈比中央政府与地方政府之间的博弈相对复杂，排污企业为地方政府财政收入的主要来源，地方政府不得不考虑环境治理度与经济发展、财政收入量之间的关系，因此这个博弈过程涉及到更多的利益关系。另外，地方政府在这个博弈过程中的目标也与前一阶段的目标有所差异，在此博弈过程中地方政府追求的是本地区社会整体利益最大化，排污企业追求本身经济利益最大化。具体模型如下：

参与人：地方政府；排污企业

博弈策略：地方政府有两种博弈策略，分别为对地方企业的治污情况采取严格管制和宽松管制；地方企业有两种博弈策略，分别为控制排污和不控制排污。

博弈结果：地方政府管制不管制

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博弈收益：影响京津冀地方政府与排污企业博弈收益的因素很多，与企业的规模、技术能力、资金都有关系，为了对此博弈过程有一个明确的认识，此处根据排污企业治污收益与治污成本的关系，把京津冀地方政府与排污企业博弈收益分为三种情况。

情况一：治污收益小于治污成本，治理污染和控制污染物排放量大大降低了企业受益，而损失部分不能靠治理污染获得的收益和政府的财政补贴予以弥补，特别是对于中小型企业来说，在短时期内达不到经济收益与环境治理双丰收的效果。地方政府严格管制，排污企业按照政府指示通过降低规模、革新技术减少污染，治污成本高于治污收益，企业受益-5个单位，地方政府收取排污企业税收，也实现了地区环境质量提高，除去对企业的部分补贴和管制成本收益5个单位；地方政府不对排污企业进行管制，排污企业对自身排污量进行控制，企业收益还是-5个单位，地方政府获得经济与环境双收益，为10个单位；地方政府对排污企业进行严格控制，但是排污企业为了追求利益依然大量排放污染物，虽然获得了经济收益，但是面临着政府的惩罚，最终收益为5个单位，地方政府收益为企业罚款除去管制成本，收益10个单位；地方政府放任排污企业任意排放，排污企业获得大量经济收益20个单位，地方政府获得税收，同时无需支付管制成本，同样收益20个单位。

情况二：治污收益大于治污成本，排污企业通过提高技术、改变生产方式成功转型，变高污染劣势为高新技术竞争优势，并取得良好收益，不仅提高了自身利益，也改善了本地区环境治理。地方政府严格管制，排污企业通过系列措施控制住污染并且取得回报，收益为5个单位，地方政府实现目标，除去管制成本获得5个单位收益；地方政府不管制，依靠排污企业自行控制，排污企业收益为5个单位，地方政府收益10个单位；地方政府严格监管，排污企业依然排放污染物，排污企业收益5个单位，地方政府收益10个单位；地方政府和排污企业都为追求利益而忽视环境治理，双方收益均为20个单位。

情况三：治污收益等于治污成本，排污企业实施环境政策所需成本和经济损失与通过环境治理取得的收益相一致。地方政府对污染进行严格管制时，若排污企业进行排放量控制则收益和成本相抵消，收益0个单位，若不控制排放量则收益为经济收益除去罚款，为5个单位，地方政府在除去管制成本的情况下收益分别为获得经济、环境收益和罚款，即5个单位和10个单位；地方政府对排污企业不进行严格管制，若排污企业控制排放量收益为0个单位，不控制排放量收益为20个单位，地方政府收益分别为10个单位和20个单位。

均衡：从上面三种情况可以看出，地方政府与地方企业的博弈不存在纯粹的纳什均衡，二者需要在不断的多次博弈过程中去寻找平衡点。

分析：虽然上面的博弈过程不存在纳什均衡，但是京津冀地方政府与排污企业之间博弈的帕累托最优是排污企业不控制环境污染地方政府也不加以管制，这从另一个方面解释了环境治理政策执行异化和环境治理效果不明显。根据社会发展趋势和整体利益要求，地方政府必须加强对污染企业的控制，污染企业要响应各方面要求，对自身进行改革，以保障环境治理顺利实施。根据博弈过程观察，排污企业进行环境治理在很大程度上影响了自身经济收益，部分中小企业可能抵挡不住连续亏损的压力或迁移到其他地区或停止生产，这总体上来说是不利于我国经济发展的。从长远角度来看，能够经受住转型压力对于我国经济发展方式转变是十分重要也是非常必要的，是实现生态经济的关键。因此，各地方政府应该加大对排污企业环境治理的支持力度，特别是中小企业，要在政策和财政上给予支持，以便促进其合理转型。

（三）京津冀地方政府之间的博弈

每个地方政府都代表了一定集团的利益，地方政府之间的博弈是个体理性之间利益冲突的具体表现。在整个区域中，各地方政府基于政绩考核、利益争夺、行政规划等原因都为了实现自身利益的最大化。京津冀环境治理最重要的主体是三地政府，虽然中央一再强调京津冀一体化的重要性，但是三地政府协同治理意识尚未形成，特别是有关自身利益的领域协作行动远落后于理论。在环境治理上三地政府主要在优先发展经济和实行环境治理之间取舍，关注的焦点是环境治理是否会影响本地经济发展，由于环境外部性特点，在协调本地经济发展与环境治理时还要考虑到其他地区的政策。具体模型如下：

参与人：北京；天津；河北

博弈策略：三地政府均有两种博弈策略，分别为经济环境协调发展（策略①）和不顾环境污染优先发展经济（策略②）

博弈结果：

博弈收益：在此博弈中存在着四种情况，情况一：三地政府都实行经济环境协调发展政策，经济发展和环境治理带来的收益分别为5个单位，三地政府收益均为10个单位；情况二：三地政府中一地政府实行经济环境协调发展政策，其他两地政府实行优先发展经济策略，这样两地政府分别收益20个单位的经济发展利益，一地政府虽收益10个单位，但是受其他两地环境污染的影响降低了环境治理成效，最终收益6个单位；情况三：三地政府中两地实行经济环境协调发展策略，一地政府优先发展经济，两地政府分别收益10个单位，但是受其余一地区环境影响最终分别获得8个单位收益，一地政府获得20收益；情况四：三地政府均实行优先发展经济战略，分别获20个单位收益。

分析：同样，在此博弈过程中也不存在纳什均衡，三地政府之间的政策策略是不断变化的，根据自身情况和对方政策制定新的对策来获取更多利益。当三地政府同时优先发展经济忽视环境治理时博弈达到帕累托最优，但是考虑到前两种博弈结果，这种情况是不妥的，不符合社会整体利益。只发展经济不重视环境不仅不能达到三地之间博弈平衡，而且也不能实现三地政府共同发展，只有情况一既考虑到环境外部性特性保证三地均衡发展，又能建构协同互助的府际关系，具有较强的可实施性和可操作性。为了更好地实现区域整体利益，京津冀环境协同治理显得尤为重要。根据整体与部分关系理论，虽然博弈结果显示情况一下区域整体利益最小，但是在实际操作上，京津冀三地政府协同治理，转变发展模式，调整产业布局，优化区域整体结构，会取得比理论计算多的收益。

四、结语

在分析中央政府与京津冀地方政府的博弈、京津冀地方政府与地方排污企业的博弈、京津冀地方政府之间的博弈基础之上，了解到京津冀环境协同治理的基本走向。京津冀地方政府作为环境治理博弈的关键、联结中央政府与排污企业的纽带，须发挥出执行、监管、协调作用，积极推行环境治理，特别是处理好三地政府之间的关系，这是保障三地区共同发展的关键。

参考文献：

［1］曹红艳.4月份京津冀PM2.5月均浓度同比降18.3%——三地大气协同治理战正酣［N］.经济日报，2015-5-26（5）.

［2］刘晓星.京津冀破解“与邻为壑”［N］.中国环境报，2015-05-15（8）.

［3］范如国，韩民春.博弈论［M］.武汉：武汉大学出版社，2006.4.

［中图分类号］D63.3

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）02-0026-05

［基金项目］本文系国家社科基金项目《雾霾治理语境下首都经济圈府际协同模式研究》（14BZZ050）；河北省教育厅人文社会科学研究重大课题攻关项目“京津冀政府协同治理机制研究”（ZD201401）。

［收稿日期］2016-01-01

［作者简介］白天成（1989—），男，河北廊坊人，天津师范大学政治与行政学院硕士研究生。