实现城乡教育公平：《义务教育法》任重道远

余 雅 风



实现城乡教育公平：《义务教育法》任重道远

余 雅 风

【摘要】从中国义务教育立法确立的指导思想和法律规则看，致力于受教育机会平等保护，是中国义务教育立法合理性的集中体现。消除城乡教育的质量差距以及非均衡发展状态，维护义务教育公平依然是义务教育立法面临的巨大挑战。立法要促进和保障城乡义务教育公平，一方面，必须准确把握平等受教育权的内涵，确立合理的差别对待标准，真正实现补偿平等；另一方面，要以农村义务教育质量为抓手，实现教育法律体系的协调立法。

【关键词】《义务教育法》教育公平教育立法质量公平

20世纪八九十年代，为了适应法治国家有法可依的要求，中国积极开展了教育领域的立法活动。目前，已初步形成以宪法确立的基本原则为基础，以《教育法》为核心，以包括《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)在内的教育专门法和行政法规为主体的教育法律体系。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，把依法加强和规范公共服务、完善教育法作为“加强重点领域立法”、加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设的内容。义务教育关乎整个社会公民素质的提高，对国家教育的发展具有奠基性意义和深远的历史作用。1986年《义务教育法》颁布实施以来，中国义务教育快速普及，2000年如期完成了“普九”任务。为“保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施，提高全民族素质”，2006年全面修订的《义务教育法》设专章对学生、学校、教师、教育教学、经费保障和法律责任进行了规范。《义务教育法》对于解决中国社会变迁过程中义务教育发展面临的现实问题，普及和均衡发展义务教育起到了积极推进作用。至今，《义务教育法》颁布实施30年。在当前经济社会条件下，认识义务教育发展所面临的困境和挑战，科学构建维护公平、有效实施的义务教育法律制度，是十分必要的。

一、致力于教育机会平等：义务教育立法合理性的集中体现

义务教育是由国家立法规定的、每一个公民都必须接受的教育，是国民素质得以提高的基础，是现代社会文明的标志。义务教育具有最强的公共性，它要求国家为每一个公民享受平等的受教育机会提供保障。中国是一个农业大国，农村中小学生约占全国中小学生总数的75%，义务教育任务艰巨。作为教育领域的重要立法，1986年《义务教育法》的颁布以及后续全面、重大修改，使得免费义务教育得到全面实施，农村学校标准化建设初见成效，农村教师工资待遇得到落实，在义务教育均衡发展及教育公平方面取得积极进展。合理性，即教育立法应当能够真正反映教育规律，最大限度地贴近教育领域各个层次、各个方面，准确反映教育关系的各种要素，真切体现来自教育的各种价值需求，并根据客观条件的可能性加以协调。其所规定的行为准则，能够使公共利益与个人利益得到协调与平衡，符合多数人的、长远的利益要求，能被公众认可和接受。[1]从中国义务教育立法确立的指导思想和法律规则看，致力于受教育机会平等保护，是中国义务教育立法合理性的集中体现。

《义务教育法》的核心指导思想是提供平等的受教育机会。1986年《义务教育法》第二条规定：“国家实行九年制义务教育。省、自治区、直辖市根据本地区的经济、文化发展状况，确定推行义务教育的步骤。”第七条规定：“义务教育可以分为初等教育和初级中等教育两个阶段。在普及初等教育的基础上普及初级中等教育。”这些规定是基于改革开放初期中国经济社会以及教育发展的现实提出的，目的在于普及九年义务教育，致力于保证儿童有学可上。在该法的推动下，截至2005年底，全国实现“两基”的地区人口覆盖率和全国初中阶段毛入学率双双达到95%，全国小学学龄儿童入学率达到99.2%。[2]然而，以普及就学机会为重点、在很大程度上依赖乡镇基层政府和农民积极性的义务教育发展模式，引发人们对于教育公平的争议。对此，新《义务教育法》第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”在明确公民享有平等的接受义务教育的权利的前提下，在第六条进一步强调“合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育”。通过该规定，新《义务教育法》将义务教育的均衡发展纳入了法制的轨道，将均衡教育思想作为新《义务教育法》的根本指导思想[3]，保障公民平等受教育权。

《义务教育法》所确立的法律规则是以保障公民平等接受义务教育的权利为主要内容的。法律规则是指具体规定权利义务以及具体法律后果的准则，或者说是对一个事实状态赋予一种确定的具体后果的各种指示和规定。[4]法律规则对于落实法的指导思想，实现立法目标具有重要作用。为了普及与实施九年义务教育，1986年《义务教育法》一方面规定根据地区经济、文化发展状况，在普及初等教育的基础上普及初级中等教育，从而实现分阶段、分地区推进普及义务教育；另一方面，规定“免收学费”，但《义务教育法实施细则》规定“可收取杂费”，以适应不同地区的发展需要，缓解农村义务教育经费短缺问题。围绕义务教育均衡发展战略，新《义务教育法》从两个方面进行规范。一是强调政府在义务教育均衡发展上的法律义务，将督导义务教育均衡发展状况、缩小学校之间办学条件的差距、学校建设符合国家规定的办学标准、均衡配置师资、农村教师工资经费保障、薄弱学校建设、分担农村义务教育经费、设立专项资金、扶持农村地区和民族地区实施义务教育等作为政府法律义务加以规定。二是以全社会每一个人平等接受义务教育的权利为本位，明确政府在义务教育均衡发展上的法律责任。新《义务教育法》不但首次在教育立法中引入行政问责制，还在第五十一到第五十三条分别规定了政府未履行上述义务的法律责任，体现了《义务教育法》维护公民平等受教育权的价值追求。

二、维护城乡义务教育公平：当前中国义务教育立法面临挑战

现代社会，教育对于个人和社会发展的功能凸现，受教育权成为宪法规定的公民基本权利。围绕平等这一主旨，各国都积极采取措施，以图通过立法对公民受教育权予以平等保护。在中国，随着义务教育公共品属性的进一步明晰，义务教育均衡发展，尤其是城乡义务教育公平问题备受关注。中国虽然在宪法、教育法律等一系列重要法律文件中都明确规定了公民享有平等的受教育权，新《义务教育法》也规定“均衡安排义务教育经费”“缩小学校办学条件差距”“均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动”等，但由于现实中人们社会经济地位的复杂差异性以及立法应有的平等保护的制度性缺陷，公民受教育权难以从法定的平等权利变为现实的平等权利。全国和省域内公共教育资源在地区间、城乡间存在许多差距，有些差距还较为突出。

据《2015年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》显示，截至2015年底，全国尚未实现义务教育发展基本均衡的县(市、区)东部地区有259个，中部地区有568个，西部地区有796个(见图1)。[5]对尚未通过国家评估认定的县均衡发展情况进行的过程性监测结果显示，整体上未认定县均衡水平明显低于国家标准、更低于已认定的1 300多个县，实现均衡发展目标难度较大。中、西部地区分别有60%、72.5%的县是攻坚难点地区，小学差异系数不达标比例较高，占未认定县总数比例的63%，是攻坚难点学段。而国务院教育督导委员会对2013—2014年通过国家认定的757个县进行的第二次监测复查结果显示，有9个省份的26个县的义务教育均衡发展情况出现较大滑坡，小学或初中综合差异系数达不到标准要求。义务教育均衡发展存在的问题表现为[5]：(1)由于农村学校办学水平和质量相对偏低，“农村学校生源数量急剧下降，中微型学校、袖珍班越来越多，城乡学校资源的分布格局与均衡配置受到冲击”;(2)虽然投入增加并实施了学校标准化建设，但“受检县仍有一部分农村学校存在功能室不足、设施设备和图书陈旧、信息化装备差、生活设施短缺等问题”; (3)教师在培养和造就人才、延续和提升文化、推进教育改革中具有不可替代性作用，但“农村教师年龄偏大、学科结构不合理、学历及专业化水平较低等问题长期得不到根本解决，音、体、美、信息技术等专业教师配置不足问题不同程度存在”;(4)学校管理对于资源使用效率、教师专业化发展以及教育质量提升具有重要作用，但“部分学校特别是农村学校尚未形成鲜明的办学理念和办学特色，常规管理科学化、精细化水平不高，课程改革实施能力不强”。

图1　2015年全国义务教育均衡发展督导评估工作调查结果

立法，是由特定的主体依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充和废止法的活动。[6]《宪法》第五条规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这一条确定了平等权适用的广泛性，即平等权不允许任何特权现象的存在。教育具有直接使个人受益的功效，接受教育就是获得利益。而教育的公共性作为教育的基本属性，要求每一个公民都拥有可以平等地享有教育所带来的利益的机会，而不是因为其特殊的身份。法律对公民受教育权平等的规定，目的在于消除教育上的歧视，保证人人享有平等的受教育权利。受教育权平等是宪法明文规定的公民重要的基本权利。但是，权利的法定化并不意味着权利的实现，法的目的性价值并不一定能转化成有效的法律规范。从中国城乡教育的现状来看，公民受教育权平等这一法律原则或宣言并未实现。城乡义务教育的质量差距是现阶段城乡教育均衡发展最突出的问题，严重地违背了义务教育公平。不仅对国家的义务教育发展带来影响，也潜在影响其他各级各类教育的发展。在当下教育改革与发展过程中，在中国特殊复杂的社会经济历史条件下，如何实现城乡教育公平，义务教育立法面临巨大挑战。

三、准确把握平等受教育权的内涵，确立合理的差别对待标准

法律与其他规范相比，除了具有国家强制性的特征，还具有稳定性、普遍性的特点，以保证人们的一体遵行。在维护公民平等受教育权方面，立法也需要作慎重、科学的考虑，以确立切实可行、真正体现社会公正的法律规则。新《义务教育法》第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利。”该规定是从公民个体出发所作的授权性法律规范,包括两个重要概念或范畴。一是平等权。平等权是中国宪法规定的基本权利体系的重要组成部分，是权利主体参与社会生活的重要条件。平等权自身没有具体的内容，只在权利主体行使其他基本权利时才可能体现出价值，因而体现为一种基于人的尊严与人的价值的宪法原则。二是受教育权。受教育权是受教育者依据相关法律，在规定年限中获得由国家、社会、家庭提供的特定教育的权利。从中国宪法的规定看，受教育权是一项具有实质内容的宪法权利，是与生存权同等重要的人的基本权利。平等权与受教育权的复合使平等受教育权具有了人权与公民权的双重属性，是一项宪法性原权利。作为人权，它的依据是人的尊严与人的价值；作为公民权利，它的依据是宪法、教育法以及相关法律、法规。平等受教育权蕴含的基本价值是人格尊严，反对在教育上的任何特权与歧视。

从平等受教育权的内涵以及新《义务教育法》第四条的规定看，平等接受义务教育的权利首先是指受教育机会平等，即受教育的权利和拥有相应的条件这两个方面的平等。它是平等受教育权的最低限度的要求。它禁止依据不合理的标准对人进行分类，再依据不同分类提供不同的教育机会，或者给予某些人受教育的优惠，或者对某些人不提供受教育的机会。其次是指受教育的待遇平等，即享受国家提供的教育条件(包括教育教学的设施、教师)和教育内容方面的平等。这就要求消除一切基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍、社会出身、经济条件的歧视，取消一切损害平等的区别、排斥、限制或特惠，使每一个人的受教育权都能得到公平的保障。最后，受教育权平等要求法律提供平等而有效的保护，未经法律允许不受包括国家在内的任何其他主体干涉。基于对人的尊严与人的价值的考量，法律对处境不利者或者受歧视群体应当给予及时的补偿与援助。因此，平等接受义务教育的权利应是一项可诉的权利，它的审查标准之一是政府在提供受教育机会、教育条件以及平等保护的过程中是否构成歧视。

中国长期实行的城乡二元分割体制和资源分配体制，使部分群体因为拥有城市居民的资格而享有了教育上的特权，导致城乡教育的不公。在这种状态下如果继续沿用这种“差别对待”的体制或制度，或在新制定的规则中单一采用城乡“无差别对待”原则，那么，农村儿童、少年接受义务教育的机会、条件依然存在事实上的不平等。受教育权平等的立法保护，并不绝对排斥例外，对弱势或处境不利群体应有倾向性保护，在公正的社会中这是关键一环。为保护处境不利者的平等受教育权，新《义务教育法》采取了相应的补偿性措施。该法关于“采取措施，保障农村地区实施义务教育”“完善农村教师工资经费保障机制”“鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区从事义务教育工作”“鼓励高等学校毕业生以志愿者的方式到农村地区的学校任教”“农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担”“县级人民政府编制预算，向农村地区学校倾斜”“设立专项资金，扶持农村地区实施义务教育”等规定，即是“补偿平等”的集中体现。

然而，实施补偿的方式应该是什么？补偿是否应有合理的限度？2013年秋季，景洪市实施“营养计划”，市公办农村义务教育阶段学校和城市义务教育阶段农村户口学生全部享受学生“营养计划”。“城区就读的农村富裕家庭学生享受了该计划，而城市贫困家庭的孩子却不能享受。同时，人为地把学生分为城乡两部分，没有体现教育的公平。”[7]基于中国经济发展严重不平衡、教育资源和教育发展条件的巨大差异性，东西部之间、发达地区与欠发达地区之间、农村与城市之间无论在教育资源的数量、质量以及实际享有的教育的水平上都存在明显的差距。国家采取相应措施区别对待，增加对欠发达地区的教育投入，为实现事实上的平等而允许落后地区、落后地区受教育者享有相对较多的公共教育资源，适当限制发达地区对公共教育资源的享有，是符合公平这一价值取向的。但是，“补偿平等”并不是永恒合理的法则，它只是特定社会条件下为达成平等所采取的技术性措施。当下，教育部“阳光高考平台”陆续公布2016年全国重点高校对农村学生的单独招生计划，诸多著名高校招生向农村学生倾斜[8—10]，截至4月6日，北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学等九所在京重点高校已启动农村学生专项招生，录取优惠最高可降至一本线录取。农村学生如何界定？招生倾斜名额确定的标准是什么？怎样的界定才体现高考招生真正向弱势的倾斜？确定怎样的名额才不造成逆向歧视？我们需要设定受教育权平等保护的判别标准，以对受教育权平等保护做一个更为根本的合理解释[11]，防范逆向歧视的产生。

新《义务教育法》第六条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”该条明确了两个基本内涵。第一，国务院和县级以上地方人民政府具有以下法定职责：(1)在管辖范围内配置教育资源，这种配置应是合理的；(2)改善薄弱学校的办学条件，使城乡所有学校具备实施教育教学的条件和要求；(3)保障农村地区、民族地区实施义务教育；(4)保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。第二，履行这些职责的目的是促进义务教育均衡发展，通过义务教育均衡发展，在客观上实现公民的平等受教育权。可见，均衡构成了中国义务教育立法评价差别对待的一项特有标准。政府在维护教育平等、履行法定职责给予不同群体差别对待的过程中，应就是否均衡审慎考虑，不能“一刀切”，还要防范急功近利。

四、以农村教育质量为抓手，实施教育法律体系的协调立法

城乡义务教育发展的更深层次的差距是城乡义务教育的质量差距。[12]义务教育质量并不单指学生的学业成绩，而是包括教育教学与教育管理在内的、体现教育活动各要素之间整体水平的系统性的概念。目前，虽然农村义务教育“经费短缺”的矛盾得到极大缓解，农村儿童可以“有学上”，但“上好学”的问题仍未解决，义务教育阶段学生辍学，特别是农村初中辍学问题仍十分突出。研究表明，中国农村学生辍学不只是因为经济贫困，更因为教育质量低下。[13]义务教育的质量差距，导致农村学生起点上的不平等。世界银行的发展报告指出，基础教育的质量对于家庭教育投资决策的影响是非常关键的，教育质量直接影响家庭对孩子是否辍学的选择。[14]2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》指出，要“高水平、高质量普及九年义务教育”，完成“普九”任务之后，提高教育质量应该成为义务教育的工作重心。国家保障义务教育的实施不只是保障所有适龄儿童、少年能够进入实施义务教育的学校，更为重要的是保障进入学校的儿童、少年能够享有或接受具有相同质量要求的教育。在当下“义务教育政府办”的发展模式下，国家应全面承担提供义务教育公共服务的责任，充分保障所有适龄儿童接受义务教育的权利，充分保障不同地区的适龄儿童都能平等地接受高质量的义务教育。

教育质量既体现在教育活动的结果即所培养学生的能力和素质方面，又体现在系统的教育活动过程的各个层面和各个环节，如师资、管理、教学、科研等。[15]平等受教育权、教育均衡发展，均涵盖受教育的待遇平等。它要求受教育者平等地享受国家提供的义务教育条件和教育内容，其中，质量平等是受教育待遇平等的核心和基础，这也体现在了新《义务教育法》之中。然而，质量公平与保障问题并非单一的教育部门法可以解决。虽然新《义务教育法》将“提高教育质量”作为考量义务教育发展的重要维度，并从教师、教育教学、经费与条件、质量监督等四个方面作出要求，但由于配套法律制度存在的缺失，质量公平的保障存在障碍。[16]表现为：第一，新《义务教育法》对教师入职资格、教师职务和教师培养作了规定，但基本上是重申《教师法》的规定，对《教师法》存在的问题没有突破，城乡师资质量差距依然严重，农村教学工作往往处于一种“维持”或“应付”状态。第二，新《义务教育法》规定“学校和教师按照确定的教育教学内容和课程设置开展教育教学活动，保证达到国家规定的基本质量要求”“教育教学要促进学生全面发展”，但目前国家课改政策缺乏权威性与法律化，与城乡教育现实有较大的差距，《教育法》规定的“学校教育评估制度”亦无具体规范，以致于“重点率”“升学率”成为评价的单一标准。农村学校教育仍陷入单一的“题海战术”中，窄化为“语文+数学”的教育。第三，新《义务教育法》建立的国家财政拨款属于宏观性质，主要用于人员经费和学校建设，没有专门的义务教育质量提升的财政支持立法。“随着我国新型城镇化建设和户籍制度改革不断推进，现行义务教育经费保障机制已不能很好适应新形势要求。”[17]美国《不让一个孩子掉队法案》(No Child Left Behind Act，NCLB)关于联邦政府投入的经费的规定就明确指出：联邦政府的钱将投放在能有效促进义务教育质量的项目和实践上，经费将以改善学校办学条件和提高教师质量为目标。尽管稳定、持续和大量的财政投入是学校教育质量提高的基础，但是投入的增加并不必然意味着教育质量的提高。[18]城乡间现代信息技术教育、外语教育、科技活动和社会实践活动开展质量差距明显。第四，新《义务教育法》规定的教育质量以及义务教育均衡发展的督导制属于《教育法》《教育督导条例》规定的教育督导制的范畴，由于缺乏实质性的改进方案和责任追究条款，造成督导对于普遍存在的辍学、教育质量低的现象无能为力。第五，从新《义务教育法》本身来讲，也需要就城乡义务教育质量平等作出合理的补偿性规定，以质量平等带动城乡教育的公平与均衡发展。

教育法律体系是由国家各级权力机关依法制定的、建立在同一经济基础之上、受共同原则指导的、具有内在协调一致性的教育法律规范的总和。法律是人们行为的底线规则，在当下依法治教的背景下，需要真正发挥法律的作用。促进城乡教育公平，应当以提高农村义务教育质量为抓手，实现教育法律体系中不同部门、层级的法律、法规与制度在教师、教育教学、教育质量监控、经费与条件保障等要素上的协调、支撑与配合。

第一，完善教师立法。除了根据社会发展与教育规律对教师资格制度、教师聘任制度、教师教育制度、教师福利待遇保障制度作出具体、科学的规范，还要就改善农村师资状况的具体规则作专门规定。

第二，实施教育投入立法，强化中央和省级政府对义务教育的投入职责。设立义务教育的基本投入基准和学校建设标准，确保贫困地区儿童能够获得基本的教育资源与条件保障。建立贫困地区教育发展专项基金，设立促进义务教育质量提高的专项基金或财政支持款项，对义务教育质量提升实施专门的、持续的财政支持。

第三，通过立法建立具有可操作性和权威性的基本的国家课程标准，明确不同类型课程设置的目标、内容及基本要求。在明确义务教育质量的评价以所有学生的全面发展为原则的基础上，建立义务教育国家标准评估系统。

第四，在相关部门法中明确各级政府对于农村教育的经费投入、条件保障职责以及投入不足的法律责任；明确政府、教育行政部门的教育质量监督、督导职责以及失职的法律责任；明确学校向学生监护人提供了解教学资源、教育教学信息(如学校评估报告、教师的教学水平评估以及学生的成绩统计等)等教育质量信息的职责以及所要承担的不利法律后果。通过明晰职责与法律责任，保证义务教育质量平等法律规范的强制性、有效性。

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【责任编辑：王建平；实习编辑：杨孟葳】

【收稿日期】2016-04-12

【中图分类号】D922.16; G522.3

【文献标识码】A

【文章编号】1000-5455(2016)03-0063-06

(作者简介:余雅风，浙江江山人，北京师范大学教育学部教授。)