对新时期中国城市贫困标准的思考*

王　宁　魏后凯　苏红键

（中国社会科学院，北京　100836）



对新时期中国城市贫困标准的思考*

王宁魏后凯苏红键

（中国社会科学院，北京100836）

摘要：城市贫困指发生在城镇地区的覆盖城镇常住人口而非仅仅城镇户籍居民的贫困。文章通过对城市贫困标准研究进展的系统梳理，认为当前中国城市贫困标准存在标准不统一、标准水平低、覆盖面小等局限，已经不能适应现阶段中国经济社会发展的需要，亟待研究制定城乡统一、标准适度的贫困标准。2013年全国家庭住户调查首次以常住人口为基础公布数据，为实现中国城市贫困标准统一提供了重要契机。在新形势下，尽快研究制定全国统一的城市贫困标准，并实现与农村贫困线在核算方法和标准水平上的并轨，有助于将城市贫困纳入国家扶贫战略，实现城乡反贫困战略的统筹。

关键词：城市贫困；贫困标准；最低生活保障;反贫困

本刊网址·在线杂志：www．jhlt．net．cn

过去，中国的贫困人口主要集中在农村地区，城市贫困并不是突出问题。近年来，随着农业人口的快速转移和城镇化的快速推进，中国城市的低收入群体不断增加，城市贫困问题日益成为影响社会和谐稳定的重要因素。当前，中国已经进入城市与农村反贫困并重的新阶段。然而，由于缺乏统一的城市贫困标准，在国家层面还难以准确评估全国的城市贫困状况，也难以制定全国统一的城市反贫困政策。为此，当务之急是尽快统一当前使用的各种不同标准，并根据新的发展形势制定适合的城市贫困标准，以精准识别、治理城市贫困，真正确保到2020年全面建成小康社会目标的实现。

一、关于城市贫困标准的研究进展

城市贫困指发生在城镇地区的覆盖城镇常住人口而非仅仅城镇户籍居民的贫困。具体来说，城市贫困是指城镇地区的常住居民个人或家庭受自身及各种外部因素影响，生活水准无法达到当地普遍认可的、有尊严的最低水平，综合表现为消费水平及收入水平低，享受到的教育、医疗卫生、营养以及用于个体发展的各类资源少于当地正常水平，极大地限制了他们自身发展的能力。对城市贫困问题的把握，需要有一个科学合理的标准进行量化，以便于制定有针对性的反贫困措施。目前有关城市贫困的标准主要有绝对贫困标准、相对贫困标准和组合式贫困标准三类（见表1）。

一是绝对贫困标准，主要采用实际收入或消费水平进行度量。这种标准无论如何构造，立足点在于识别满足个体生存的状态。如世界银行的1.25美元的日均消费标准（2008年从1美元调整为1.25美元，2011年再次调整为1.92美元，并会根据购买力平价PPP不断调整），它实质上衡量的是低收入国家的极端贫困状况。（1）还有一些发展中国家使用基于每日满足一定热量需求的消费标准，或在食品消费的基础上加入非食品消费指标（如缅甸）。中国的农村贫困线在2011年提高前一直按满足人均每天摄入2100大卡路里热量需求进行计算。2011年中国官方对外公布的农村贫困线（2300元/人·年）则是一种收入线。综合来看，这类标准简单直观，在用于研究发展中国家存在的极端或赤贫问题以及进行国际比较时使用较为方便。但随着一国经济发展水平的提高，这种极端贫困线将越来越不适用。另外，Osberg and Xu（2008）也指出，国际贫困线会因所使用的PPP计算方法不同而有差异，从而导致在国际比较时，各国的贫困水平变动较大。

表1　现有三类城市贫困标准的比较

二是相对贫困标准，常常采用一个社会中等收入水平的一定比例，如50%，作为衡量贫困的标准。[2]经济合作与发展组织在1976年提出以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%作为这个国家或地区的贫困线，用于成员国的贫困状况对比。目前发达国家出现绝对贫困的情况极少，主要使用相对贫困线，如英国、日本、美国等。相对贫困标准在实际应用中也存在一些区别，如美国的贫困线2000年时为中等收入水平的27%，使用家庭总收入，并随着消费价格指数调整；欧盟2001年提出的莱肯指标中的金融贫困线设定为国家中等可支配收入水平的60%。[3]相对贫困线会随着各国消费水平不同而有差异。按相对贫困线测算的贫困人口会比按绝对贫困线测算的贫困人口多，因为相对贫困线与该经济体的经济、社会发展水平相关，相对灵活。

三是组合式标准。由于使用绝对贫困或相对贫困单一标准过于简单，并不能反映贫困中的不平等问题，因而出现了一些组合式的衡量贫困的指标，以更全面地反映贫困状况。如，联合国开发计划署在1990年的《人类发展报告》中开始使用HDI来辅助单一的消费贫困标准，它以人类发展的三个基本维度来衡量一国取得的平均成就，这三个维度分别为预期寿命、教育水准和生活质量（1990）。HDI的出发点在于，通过促进人类发展的途径，实现反贫困目的。2010年《人类发展报告》采用了Alkire-Foster方法，发布了104个国家和地区的多维贫困指数 （联合国开发计划署，2010）。另外，FGT指数和森的家庭贫困指标能够同时反映贫困发生率 （incidence）、贫困的深度（intensity）和穷人之间的不平等（inequality）三个方面，并可分解。[1][2]因此，这种多维贫困指数比单一的绝对贫困标准和相对贫困标准，能更好地兼顾贫困人口中存在的不平等问题。但这两种指数在实际中应用较少。这种组合式的指标，将一系列能够量化及反映不平等状况的因素纳入测算，从而实现对不同经济体的横向比较。总体来看，不论多么复杂的多维标准，仍以一定的收入或消费贫困线为基础，但存在主观性较强的问题。[2]另外，在估算贫困人口规模时，使用多维贫困指标还存在着如何加总的问题。

目前国内学界对城市贫困标准的研究，与国际研究的侧重点有所不同。中国目前还没有统一的城市贫困线，因此国内学者关注的焦点是如何使城市贫困标准统一，且多数遵从的是一种绝对贫困标准。国家统计局城市社会经济调查总队在确定城镇居民的贫困标准线时，通常采用恩格尔系数法和维持生活基本需求费用两种方法。［9］唐钧（1997）曾提出一种综合法：首先用生活形态法来确定贫困群体，其次用市场菜篮法来确定生活必需品的清单和贫困线，最后求出收入比例和恩格尔系数作为将来调整的依据。这种方法从识别贫困群体、根据社会进步调整来说，是可取的。因为它相比热量需求法，更能接近于贫困群体的生活状态；但由于作者提出时间较早，在当时的国情背景下其计算显得相对复杂，在调查生活状态时也容易受一些客观因素影响，操作起来比较困难。［10］安晓宁（2012）［11］和边恕（2014）［12］利用ELES模型（扩展性线性支出模型）方法对中国城镇贫困进行度量，并对最低生活保障标准进行调整。但这种方法基于对居民个体及消费需求的假设，与现实存在一定差异。童星和刘松涛（2000）利用多元回归模型来测定城市居民的最低生活保障线。杨立雄（2010）［13］则认为马丁法最适合作为最低生活保障标准的计算方法，因为它与最低生活保障目标一致。当然，也有学者认为，中国目前的低保标准太低，应该按照国际贫困线2美元来测算中国的城市贫困规模。［14][15］一些学者还专门针对单个城市或地区进行了分析［16][17］，这种分析通常是对一些大城市如北京、上海等进行抽样调查，通过特定分析，能够得出一些有意义的结论，但它无法反映全国的总体情况。国内有一些学者从多维贫困的视角来分析中国的城市贫困状况，试图发现使用单一标准无法反映的问题。［18][19］但这种方法需要调查的数据较多，况且中国的社会保障及公共服务仍处于不断完善的阶段，目前还不具备大面积推广的条件。

二、中国现行城市贫困标准及其存在的问题

中国现行的国家贫困线是针对农村贫困提出的，这是一种绝对贫困标准。至今为止，中国仍没有提出一个统一的城市贫困标准。从实际操作的情况来看，中国的城市最低生活保障标准实质上承担了城市贫困线的角色；但这种低保标准因存在标准不统一、标准水平低、覆盖面小等方面的局限，已经不能适应现阶段中国经济社会发展的需要。

1.目前中国还缺乏统一的城市贫困标准

目前，中国城市反贫困的职能分散在诸多部门，各部门对城市贫困人口的范围界定差异较大，标准不一。劳动和社会保障部门把失业下岗人员和离退休职工看成贫困人口，工会系统把“基层单位特困职工”视为贫困人口，民政部门把最低生活保障对象视为贫困人口，而统计部门一般把收入分组中的最低收入组的5%确定为贫困人口。［20］这些贫困标准有的只针对特定类型人群，而且既有绝对贫困标准，也有相对贫困标准。在实际操作中，城市最低生活保障受众面最广、数据较完整，实质上承担了城市贫困标准的作用。这也反映出，与农村贫困相比，目前中国对城市贫困问题重视不足、缺乏统筹，贫困标准和反贫困措施呈现出部门化、碎片化的特征。

正是这种缺乏统一城市贫困标准问题的存在，才出现了国内学者用多种方法试图将标准统一的努力。不同学者从多视角出发，采用基本生活法、恩格尔系数法、比例法、综合法、多元回归法等不同方法，试图得到一条统一的城市贫困线，或者对现有的城市最低生活保障标准进行改进，或者直接采用国际上流行的2美元贫困线。而贫困标准的差异，极大地影响了对现阶段城市贫困状况和程度的判断，进而影响城市反贫困措施的制定。

2.城市最低生活保障标准存在诸多局限

1999年9月国务院颁布了 《城市居民最低生活保障条例》，要求各地方政府从实际出发制定自己的低保标准，从而确保了城市最低生活保障制度在全国的推广实施。目前，全国各地基本上是把城市低保标准等同于城市贫困线。用低保标准来衡量城市贫困的好处是，可以把贫困度量与社会救助政策结合起来，并考察政策执行的效果。［21］但是，这种简单的类推方法并不能从根本上全面解决城市贫困问题，它具有诸多方面的局限。

（1）各地城市低保标准差异较大。按照现行的制度，城市低保标准往往由各地自行制定，各地方法不统一，标准相差悬殊。特别是，各地的城市低保标准受经济发展水平、政府财力和努力程度的影响较大，地区间可比性较差。在经济发达地区，由于地方财力充裕，城市低保标准通常较高；而在经济落后地区，受制于地方自身的财力，城市低保标准通常较低。我们利用2014年各省的城市低保标准和各省当年人均一般预算公共财政收入做相关分析，结果显示二者的相关系数高达0.846。利用两组数据的对数值作图 （见图1），这种相关关系表现更加明显：人均财政收入较高的省份，其城市低保标准相应也高。根据民政部2015年第四季度数据，最高的上海城市平均低保标准达790元/月，而最低的新疆只有349.23元/月，上海是新疆的2.26倍。从地市和区县水平来看，这种差距将更大，二者表现出一种正相关关系。2015年第四季度，在全部地市中，最高的广东深圳城市平均低保标准为800元/月，而最低的四川甘孜藏族自治州只有264.68 元/月，前者是后者的3.02倍；在全部区县（含开发区等）中，最高与最低城市低保标准的差距则达到4.34倍。

（2）城市低保覆盖范围较小。现实中，随着经济社会发展，城市贫困人口类型变得日益多样化，城市低保因功能和性质不同，目前还难以全部覆盖城市贫困人口。城市低保最初主要是针对国有企业体制改革出现的下岗、失业人员和“三无”（无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人）人员。以2002年为例，下岗和失业人员就占到当年享受城市低保人群的44.2%。再对比2009年和2015年的数据就会发现，在城市低保对象中，残疾人、老年人这样的特殊人群，以及灵活就业人员所占比重不断增加，女性群体所占比重也有所上升。到2015年第1季度，灵活就业人员接受低保的比例已经超过登记失业人群，达到22.66%，占到第一位（见表2）。

需要指出的是，虽然近年来城市低保的覆盖范围在不断扩大，但受城乡二元户籍制度的束缚，城镇常住的大量农业转移人口至今仍没有完全纳入城市低保范围。这一部分群体往往收入水平低且不稳定，一旦面临风险或遇到不稳定因素，将表现更为脆弱。目前，已经有不少地区在探索按居住地来推行城市低保措施，如天津2012年下发的《关于进一步做好人户分离家庭最低生活保障待遇审批工作的通知》中规定，最低生活保障制度要坚持居住地与户籍地一致的原则，人户分离的家庭具备户籍登记条件的，应当先在居住地登记常住户口，然后申请最低生活保障待遇。青岛市也在试行“户居分离”，符合条件的外来人口均可在居住地申请低保。

图1　各省城市低保与其人均财政收入关系示意图

（3）城市低保标准明显偏低。虽然城市低保标准定位于保基本，但我们利用城镇住户调查数据中低收入户（20%）的可支配收入与低保标准进行对比发现，2010年以来，低保标准（按年计）连低收入户可支配收入的40%都不到（见图2）。我们进一步利用城镇住房调查数据中5%困难户的现金消费支出构成进行比对：2012年的数据表明，这一组别居民的最大消费支出，依次是食品（46.8%）、居住（11.9%）和文教娱乐（9.6%）；在居住与医疗保健两项支出中，这一组别人口的消费比例是最高的，但其文教娱乐开支项却又是各组别中比例最低的。这表明，最困难户家庭只能满足最基本的消费支出，对于提升自身及子女人力资本水平的支出只能保持在较低的水平，一旦面对生病等重大意外事故，其生活将陷入困境。即便如此，从消费支出水平来看，5%最困难户可支配收入还是要高于当年的城市低保标准，城市低保标准明显偏低。

表2　2009年和2015年城市低保来源变化

图2　城市低保标准与城镇低收入户可支配收入比较

3.现有城市低保标准与经济社会发展不相适应

中国在2010年时人均GDP已达到4434美元，越过世界银行划分中等偏下与中等偏上收入经济的分界线，跨入了中等偏上收入经济行列。按照世界银行的划分标准，中等偏下收入与中等偏上收入经济的分界线，2010年为人均国民总收入（GNI）3975美元，2012年为4086美元。［23][24］根据世界银行提供的数据，2010年中国人均GNI为4260美元，2012年为5740美元，已经稳定进入中等偏上收入经济行列。同时，从城镇化水平来看，中国自2012年以常住人口口径计算的城镇化率已超过50%，2014年则达到54.77%。可以说，中国正逐步从农村型社会向城市型社会转变，并向2020年全面建成小康社会目标迈进。在这样的转型发展阶段，城市贫困问题必须引起高度重视，中国各地广泛使用的城市低保标准应从保基本生存向更高的层次提升。

2015年，世界银行按照2011年购买力平价对国际贫困线进行了较大调整，其中极端贫困标准从此前的每人每天1.25美元调整为1.92美元，中度贫困标准从每人每天2美元调整为3.10美元。由表3可以看出，自2005年以来，中国各年的城市低保标准均高于按照国际购买力平价（PPP）计算的国际贫困线，但却基本上低于按照当年汇率计算的国际贫困线。由于国内学者认为2011年调整PPP有高估中国经济增长成果的嫌疑，我们对按照PPP计算的标准结果持谨慎态度。从2013年起，低保标准超过了按照当年汇率计算的国际贫困线，表明中国的低保标准（全国平均值）越过了极端贫困线，但与小康贫困线却相差较大。虽然按照现行的城市低保标准，似乎可以认为中国的城市低保基本上实现了“保生存”的目标，已经突破了国际极端贫困线。另外，还需要注意的是，国际贫困线是消费线，而中国的低保线为收入线，如果考虑这一点，中国的城市低保标准仍然偏低，仍可认为是针对温饱的极端贫困标准。为此，就可以理解为何一些学者在研究中直接使用中度国际贫困线的做法。[14][15]当然，目前中国还没有进入发达国家行列，不可能照搬发达国家直接使用相对贫困标准的做法，但现有的城市贫困标准偏低，与经济发展阶段不相符。中国要实现全面建成小康社会目标，就必须调整标准，逐步向国际贫困标准看齐。

总之，通过国际比较我们知道，中国已经进入了中等偏上收入经济行列，并逐步由农村型社会向城市型社会转型，城市贫困问题应当引起高度的重视。下一阶段，可以考虑根据中国的经济发展水平及城市贫困现状，逐步调整城市贫困标准；但不可能照搬发达国家的做法完全采取相对贫困标准，而是同时使用绝对贫困与相对贫困两个标准，逐步过渡。为确保到2020年实现全面建成小康社会目标，需要不断调高城市贫困标准，以保障广大低收入群体能够共享经济发展的成果。

三、调整完善城市贫困标准的基本思路

中国已经进入中等偏上收入经济行列，当前的城市低保标准偏低，不能适应城市贫困人口多样化、脆弱性增加的需要，需要超越“生存”界线提高贫困标准。同时，考虑目前中国的反贫困措施较为分散，仅靠城市低保难以应对目前复杂的城市贫困问题。在新的发展阶段，必须建立全国统一的城市贫困线，并逐步将城市贫困纳入国家扶贫政策中。

表3　中国城市低保标准

针对现有城市贫困标准存在的问题，在调整完善城市贫困标准时，我们认为需要遵循以下四个原则：首先，城市贫困对象应以城镇常住人口为依据，并根据外来务工人员的迁移类型、在城镇居住的时间、意愿、就业和收入情况等，明确将长期居住、愿意留城的外来务工人员全部纳入进来，作为城市反贫困的重要对象。其次，随着中国经济社会发展水平的提升，城市贫困标准的调整完善要有利于防范贫困的发生，而不仅仅限于解决温饱，从而为制定有针对性的城市救助政策提供依据。再次，城市贫困标准要以满足基本生活为主，但这个“基本生活”应当是一个相对概念，应随着经济社会发展水平的提升而提升。考虑目前支出占比较高的教育及医疗费用，可通过增加档次与弹性，方便识别贫困的层次，避免漏掉贫困线边缘的群体。此外，由于目前各地的城市贫困状况差异较大，从全国来看，既有小部分受困于温饱的绝对贫困，也有越来越多的因社会不平等而形成的相对贫困，因此，城市贫困标准的完善应能兼顾这两类贫困。基于这些考虑，我们提出以下调整完善城市贫困标准的基本思路。

第一，研究制定城乡统一的贫困标准。国家统计局组织开展的2013年城乡一体化住户调查，在统一数据口径上为城乡数据的可比奠定了基础。此次调查统一按常住地进行概率抽样，首次将城镇住户调查与农村入户调查合并，较好地覆盖了户籍人口和流动人口。因此，可在2013年的住户调查数据基础上，设定全国的城市贫困标准，并实现与农村贫困线在方法上的统一，逐步将城市贫困纳入国家扶贫政策中。中央已经明确，到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困；届时可在现有低保政策的基础上，制定涵盖城乡人口、全国统一的贫困标准，并根据各地区和城乡居民生活费用的差异进行适当调整，由此实现城乡贫困标准的一体化，在全国范围内统筹城乡反贫困工作。当前，要有计划地稳步推进城乡社会救助和低保政策的接轨，有条件的地区应该先行一步。

第二，根据热量支出计算食品线，兼顾健康需求。中国营养学会公布了2013版新修订的《中国居民膳食营养素参考摄入量（DRIs）》。这一版本增加了对一些营养元素的建议摄入量，但没有对热量值做太大的提高。虽然现代社会人们的生活习惯（如户外活动时间减少）以及从事体力劳动量的下降，但现实仍然是最贫困的人需要从事大量体力劳动，所需要的热量要高。因此，可以18~ 50岁中度活动水平男性和女性日需热量的平均值（2500卡路里）作为计算贫困标准的最低热量。（2）另外，随着社会进步，人们对健康的需求越来越多。因此，在参考热量标准的基础上，还要考虑贫困人口维持健康（而不仅仅是生存）所需要的营养摄入，以更好地确定食物种类及数量。考虑各地生活习惯方面的差异，应以省为单位统筹。

第三，依托城乡家庭入户调查数据，以20%的低收入户的生活状态为参照确定非食品消费部分。对于非食品部分，可以根据20%的低收入户的生活需要确定，不具备条件的地区可以考虑直接利用恩格尔系数调整。但考虑中国即将进入小康社会，不应继续使用恩格尔系数中60%的绝对贫困线。因为，近年来中国城镇及农村的恩格尔系数变化已经处于50%以下的水平。2013年城乡住户调查的数据显示：城镇居民恩格尔系数为35%，而农村地区为37.7%。具体可参考20%的低收入户的恩格尔系数进行调整，并增加档次（如同时使用50%和45%调整，得到高低两条非食品线），防止遗漏掉贫困线边缘的群体。

第四，贫困线调整不宜过于频繁。贫困线调整，会导致受助群体发生变化，而且核查受助者的家庭收入和财产状况的工作量较大。从美国、日本、韩国等国的生活保护制度调整周期来看，基本上都以一年为周期。在调整期内，贫困线不作调整，只采用临时价格补贴措施对受助者进行弥补，保证贫困线实际购买力不变。[13]

四、结　语

中国近年来城市人口自然增长保持稳定，城镇化水平的提升很大程度上是由农业转移人口推动的。2014年全国农民工总量达2.74亿人，其中外出农民工为1.68亿人，本地农民工为1.06亿人。农业转移人口不仅是中国城镇化的重要推动力量，也是中国城市贫困的重要来源。[25]当然，从减少中国的贫困人口出发，城镇化、实现农村贫困人口的流动是正确方向。但随着中国城市贫困人口类型或者说来源的多样化，现在的问题是：一方面，城市中存在着大量迁移人口，由于各城市、城乡间的贫困标准不统一、不对接，使得新的城市贫困人口处于未被覆盖的尴尬境地。另一方面，中国目前仍没有制定统一的城市贫困标准，也未开展全国城市贫困人口状况调查，在城市最低生活保障标准偏低且不统一的情况下，对城市贫困的真实情况反映不准确。

根据中国的实际情况，本文认为城市贫困的界定必须以常住人口为对象。目前中国以城市低保为基础的城市贫困标准偏低、覆盖不足，已不适应当前中国经济社会发展的需要，应适当调高标准，从“温饱”逐渐向“防范”方向调整。2013年家庭住户调查数据首次以常住人口为基础公布数据，这为未来构建统一的城市贫困标准奠定了良好的基础。为此，可在2013年的住户调查数据基础上设定全国的城市贫困标准，并积极推进与农村贫困线在方法上的统一，从而逐步将城市贫困纳入国家扶贫困政策中，统筹解决城乡贫困问题。

注释：

（1）世界银行有两条贫困线：一条中度贫困线，用于小康社会，标准是每人每日收入2美元；另一条是绝对贫困线或极端贫困线，用于撒哈拉以南非洲等二十余个世界上最贫穷的国家，标准是每人每日收入1.25美元。

（2）杨立雄（2010）使用2200卡路里作为最低热量需求标准。但我们认为，此标准虽然比农村贫困标准测算中使用的2100卡路里高，但相差不太大。贫困人口从事体力劳动的偏多，使用轻度活动热量需求标准不太适宜。

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（责任编辑吴晓妹）

中图分类号：C912．81

文献标志码：A

文章编号：1001-862X（2016）04-0032-008

*基金项目：国家社科基金重大项目“推进城镇化的重点难点问题研究”（14ZDA026）；中国国际扶贫中心2015年度项目“中国城市贫困状况研究”

作者简介：王宁（1986—），女，河北保定人，中国社会科学院工业经济研究所博士后，主要研究方向：城市与区域发展；魏后凯（1963—），湖南衡南县人，中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员，中国社会科学院西部发展研究中心主任，教授，博士生导师，主要研究方向:城市与区域发展、国家产业政策、企业迁移、城镇化等；苏红键（1984—），湖南慈利县人，中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员，主要研究方向：产业经济学、城市与区域经济学。