高校战略规划：是什么、做什么、谁来做？——中外一流大学发展规划组织的比较研究

李威，查自力（复旦大学高等教育研究所，上海200433）



高校战略规划：是什么、做什么、谁来做？
——中外一流大学发展规划组织的比较研究

李威，查自力
（复旦大学高等教育研究所，上海200433）

［摘 要］高校战略规划机构是大学发展的重要决策与咨询部门，其运行效能的好坏与部门自身的组织运作息息相关。本研究从组织管理理论的框架出发，对C9高校发展规划机构的组织结构、职能、人员组成进行调查研究，揭示了我国高校战略规划组织行为中存在的一些特征和问题。再通过与国外一流大学发展规划机构的比较，明晰了理念的差异和运作水平的差距，初步回答了高校战略规划应该是什么、做什么、由谁来做的问题。

［关键词］C9高校 大学战略规划 组织管理 世界一流大学

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.04.001

发展规划机构是决策大学发展方向的核心支持部门，对于大学的长期发展至关重要。纵观国内关于高校发展规划的论文，大多研究高等院校如何通过发展规划迅速提升办学实力，对于高校发展规划系统自身的微观机制和特点却研究甚少。C9高校（2003年首批进入“958工程”的9所中国高校结成的联盟，简称“C9”）作为我国创建世界一流大学的先锋队和主力军，其发展规划不仅是高校自身的行为，也具有国家意志和政府导向。通过对于C9高校的发展规划机构与国外世界一流大学相关机构的比较研究，揭示其中存在的理念、组织结构、职能和人员的差异，对于我国大学战略规划研究的进一步规范化和加速创建世界一流大学的步伐都具有积极意义。

一、C9高校发展规划机构的组织管理学研究

1.C9高校发展规划机构的组织结构

组织结构是指组织中的人员围绕组织的目标所构成的劳动分工与组合以及领导与协调关系，其具体表现为组织的部门设置和部门之间的职、责、权、利关系。斯坦福大学荣誉校长杰拉德·卡斯帕尔教授在2002年中外大学校长论坛上曾指出：“大学要想成为成功的竞争者，除了需要充裕的经费，更需要有孵育实现长远目标的治理结构，组织结构和治理运作的灵活性，也许是大学进行变革的唯一机会。”［1］组织管理是指通过建立组织结构、规定职务或职位、明确责权关系等，使组织中的成员互相协作配合以有效实现组织目标的过程。以组织管理理论为基础来研究高校发展规划系统，有助于我们更具体地分析高校发展规划部门中工作人员的行政职能、行政流程、组织结构、组织文化、管理体制以及与政治、经济和社会环境的关联等问题。对于高校发展规划机构而言，组织结构是其战略规划功能的物质基础，直接决定着机构自身的职能划分和内部运行机制。就C9高校而言，当前的发展规 划部门的组织结构是如何构成的呢？

表1 C9高校发展规划机构的组织机构设置

对九校组织结构及对各部门的任务、权力、责任以及工作协作关系的考察，可以发现高校发展规划机构组织结构的一些特点：第一，九校对于发展规划部门的属性定位有一定差异，如浙江大学是科研机构建制，中国科技大学是将高等教育研究所与发展规划处合署，而其他高校基本以行政机构进行设置，实质上没有凸显出发展规划机构的研究和决策支持功能。第二，组织结构主要分成学校战略规划、学科建设与评估、高等教育政策研究三条并行的“线”。九校发展规划机构组织结构的相同之处是：基本都配备有发展规划办公室、学科建设办公室和政策研究室，反映出高校战略发展规划机构的核心职能；但九校的发展规划机构部门的划分标准是多元的，如北京大学专门分出事业规划办公室和文物保护办公室，复旦大学将学术委员会秘书处设立在发展规划处。第三，各部门的职能分配存在交叉和片面化。原因可能在于组织领导者对工作内容的分析和分配不够清晰，同时各部门之间缺乏合作和协调机制。总之，C9高校发展规划机构的组织结构既有优点，但更多存在需要优化之处。

2.C9高校发展规划机构的主要职能

研究高校发展规划职能，本质上是对高校发展规划机构的工作内容进行分析和模式化。笔者通过九校发展规划机构的职能介绍和发布的文本进行分析和编码，总结出九校发展规划机构的主要职能，归纳如下：

表2 C9高校发展规划机构的主要职能一览

上海交通大学　（1）学校发展规划；（2）学术委员会运行；（3）学校数据统计分析；（4）院系评估；（5）学校重大问题研究与策划中国科技大学　（1）政策研究；（2）战略规划；（3）交流合作；（4）对外传播；（5）管理培训西安交通大学　（1）学科发展规划；（2）学校发展规划咨询；（3）学科建设设计协调与推进；（4）学科评估与决策咨询哈尔滨工业大学　（1）学校发展与世界一流大学规划；（2）校园规划与建设；（3）高等教育科学和管理科学相关重点课题研究；（4）综合信息统计与《年鉴》；（5）学校资源配置与专项建设

对九校发展规划机构的主要职能研究，发现存在以下问题：第一，发展规划职能缺少价值层面的规定，导致很多高校的发展规划机构在校内作用不突出，沦为学校机构中的配角，没能真正成为学校发展的“思想库”。第二，职能划分不规范，除了学校战略规划、学科建设与评估、高教政策研究三项核心职能外，部分学校将校园规划、学校资源管理、学校品牌传播等职能也交由发展规划机构管理，导致组织内权责不明，弱化了发展规划的核心职能。第三，职能存在“缺位”和“越位”、主要是职能不到位和方式不合理问题，比如发现很多高校的中长期发展规划和大学章程并非由发展规划部门主导完成。

3.C9高校发展规划机构的人员

发展规划机构是决策大学发展方向的核心决策支持部门，对于大学的长期发展至关重要。人是规划的能动操作者，究竟谁在做规划，却少有人研究。本研究对于C9高校发展规划机构的人员组成、学历、年龄结构、专业背景等关键因素进行了挖掘。

表3 C9高校发展规划机构的人员构成

对九校发展规划部门的人员构成的研究发现：第一，我国高校现有的发展规划处规模一般偏小，15人以上的规划机构很少。人员过少就很难完成好数据统计与分析、政策分析、决策咨询和规划制定等诸多繁重的任务。C9高校规划部门中人数最多的为浙江大学 （18人）、清华大学 （15人）和上海交通大学 （13人），最少的为南京大学和中国科技大学 （均为7人），规模一定程度上能够反映高校战略规划机构在本校内的受重视程度。第二，从九校发展规划机构负责人的学历来看，基本都具有博士学位和高级职称，发展规划机构负责人良好的学术训练和职业声望有助于工作的领导和开展。第三，从负责人的学科背景来看，管理学最多 （4人），经济、法学、教育学各1人，还有两位为理工科背景，反映出九校发展规划机构整体上正在走向专业化。

二、国外高校战略规划机构的建设与启示

为借鉴世界一流大学战略规划机构建设的先进经验，本文选择了10所国外高校 （以美国为主）作为研究的范本。与中国高校略有不同，美国高校的战略规划职能一般包含在院校研究或财政预算机构中，因此我们重点考察了它们是如何行使战略规划职能的。

1.国外战略规划机构的定位与组织设置

战略规划机构在大学组织中的定位可以从两个方面来分析：一是战略规划机构在大学组织结构中的位置；二是战略规划机构的组织设置。蔡国春（2004）根据加拿大管理学者明兹伯格在《结构五因素——设计有效的组织》一书中提出的框架，院校研究机构及其人员应属于大学组织中的“技术结构”或“支持机构”的一部分［2］。而国外高校的院校研究机构一般根据学校的规模、任务以及校长的愿望等因素来设置。沃克温把美国院校研究机构归纳为“个体手工艺人模式”、“专门小组模式”、“科层专业模式”、“丰富且复杂模式”四种形态［3］，其中“科层专业模式”是最有效的研究模型，它代表一种更加正式的院校研究组织。

高校中战略规划工作受主管部门的影响很大。对战略规划研究者来说，最常见的情形是向主管学术的官员，例如教务长或学术副校长报告，而一些办公室名称或个人工作描述出现“规划”一词的研究室则是直接向校长报告工作。由于战略规划机构直接向校长或副校长负责，因此他们在开展工作时能够很好地得到其他部门的支持。

表4 　国外10所大学规划机构的领导体制

由表4可以看出，上述10所大学的规划机构中有2所是直接向校长负责的，有3所大学的规划机构由常务副校长管理，另有5所大学的规划机构由分管规划、财务、预算和管理的副校长管理。这也就意味着战略规划机构是作为大学一个重要的职能部门而存在的，它既是大学的基本数据搜集和分析中心，又是大学的决策咨询与审议中心，同时也是基于校本研究的院校研究中心，因而是大学发展的核心支持部门。

2.国外战略规划机构的职责范围

美国高等教育管理专家杰夫瑞·A·塞伯特（1991）认为，院校研究的职能分为“基本职能”和“高级职能”两个方面，基本职能是收集、处理和分析，高级职能是项目评估、论证和规划［4］；美国乔治·凯勒 （2005）在《大学战略规划》著作中提出：要根据传统与价值观、学术与财政的优缺点、领导能力、环境挑战与趋势、市场认识与发展方向、竞争形势与机遇等六大要素的分析结果来制定大学的发展战略［5］。

表5 　国外10所大学规划机构的职能

从表5可以看出，虽然各大学规划机构的具体职能有所不同，但都紧密结合学校的实际状况开展工作，职责和功能主要包括：制定发展规划、进行数据统计与分析、承担大学预算任务、参与资源配置与管理、开展调查研究与政策分析、实施院系评估工作等。

3.国外战略规划机构的人员组成与素质要求

如表5所示，10所大学的规划机构人员基本都在15人以上，最多的达到32人，只有两个机构少于10人。组织对于人员的职能分工十分清晰，除主任、副主任和助理等行政管理人员外，还配备有专业的信息搜集和分析人员、大数据库管理人员、项目统筹人员等。通过人力资源的优化配置，战略规划机构能够高效地完成各项任务，为学校提供高质量的决策咨询服务。

另一方面，国外一流大学的战略规划机构非常重视人员的综合素质和不同学科人员的搭配。美国学者Sarah B.（1999）的数据统计显示，美国高校院校研究机构的工作人员约50%具有博士学位，专业背景呈现多样化趋势，教育领域学位约占40%，社会科学领域 （包括人文和艺术学科）学位的占30%，具有理工科和财务领域教育背景的人数也占到10～15%［6］。

三、优化我国高校发展规划机构的政策建议

1.组织结构规范化

组织机构规范化的前提是明确高校发展规划部门的属性和定位。组织结构是大学确立工作流程、部门划分及功能职责等最基本的依据，管理学的基本观点认为，管理者设计必须正确考虑6个关键因素：内容专业化、部门化、命令链、职能跨度、集权与分权、标准化。

我国高校发展规划机构的组织结构规范化，就是要从制度上使其真正成为学校发展的重要参谋部门，从人员配备上做到规划、研究、政策分析的三位一体。具体来讲：第一，在部门性质上，它是综合性部门而非功能性部门，应该面向学校发展中的重大事项开展工作；第二，在工作方法上，应该以立足于信息收集、广泛调研基础上的研究性工作为主体；第三，在工作联系上，应该强调内外兼顾，以外部联络为主，积极联结与学校发展密切相关的外部战略性资源；第四，在管理模式上，应该以任务导向为主体，在履行日常职责的基础上，侧重于工作结果而非过程；第五，在成果输出上，应该强调出思路、出模式、出影响、出人才。

2.组织职能清晰化

要想提高高校战略规划机构的效率，必须要把需要完成的复杂工作分解成独立的、可操作的作业项目，将部门职能系统化与清晰化。

从功能定位上来讲，高校发展规划机构应该承担三项主要职能：（1）高等教育政策的研究中心；（2）学校发展规划的决策支持平台；（3）学科评估与建设的咨询单位。只有把这三项核心职能抓牢抓实，才能使发展规划机构真正成为大学发展的思想库和智囊团。随着高等教育的发展，高校发展规划机构又衍生出许多新的职能，如“2014年亚洲高等教育规划会议 （HEPA）”涉及的分议题就包括大学的管理与伦理、规划的持续性、大学领导与变革管理、大学教学发展的新方向（如MOOC）、大学的国际化、异地分校、大学联盟、整体规划和预算、高等教育排行榜、校园规划等［7］。

高校发展规划机构的职能清晰化，就是既要巩固传统核心职能，又要面向高等教育与大学发展开发纳入新的职能。要从研究机构逐步过渡到执行机构与监督机构，加强数据分析，在预算与资源配置方面发表意见，强化院系评估、规划监控与落实功能。

3.组织人员专业化

目前，我国战略规划机构的工作人员存在着研究方法训练不过硬，定量研究不足，质性研究不当，研究范式不规范等问题。人员的数量和素质不足将直接影响到高校战略规划工作的正常开展。

要建立一支能够胜任大学发展规划工作的“专业化”队伍，除了高学历和丰富的工作经验外，高校战略规划人员还需要具有深厚的高等教育理论功底、专业的大数据分析能力、团队交流合作的能力、发现并识别问题的敏锐性，并充分了解本校的历史文化和管理特殊性，从而有效地参与大学的核心决策。

为保证我国高校发展规划机构的高效运转，必须加强队伍建设。第一，加快规划机构工作人员的职业化、专业化步伐，吸引高学历、具有开放思维和国际视野的研究和管理人员从事发展规划工作。第二，注意高校发展规划工作人员的学科背景，经济学、管理学、法学、统计学方面的专业人员必不可少，也要注意吸纳高等教育管理学科的科班研究人员。第三，高校发展规划工作人员需要加以合理配置，除了管理人员与科研人员之外，还应配备专业的数据分析师、数据库管理人员等。

参考文献：

［1］教育部中外大学校长论坛领导小组.中外大学校长论坛［M］.北京：高等教育出版社，2002：70.

［2］蔡国春.美国院校研究的性质和功能及借鉴［D］.南京：南京师范大学，2004.

［3］刘献君.院校研究［M］.北京：高等教育出版社，2008：99.

［4］Seybert Jeffery A.The Role of Institutional Research in College Management［J］.School Organization，1991，11（2）：231 －239.

［5］乔治·凯勒.大学战略与规划：美国高等教育管理革命［m］.别敦荣译.青岛：中国海洋大学出版社，2005：204 －213.

［6］Sarah B.Lindquist：A Profile of Institutional Research from AIR National Membership Surveys.New directions of Institutional Research，No.104，1999，43.

［7］2014年亚洲高等教育规划会议在北京大学举行［J］.中国高教研究，2014，04：2.

（责任编辑：袁海军）

［中图分类号］G64

［文献标识码］A

［文章编号］1005－5843（2016）04－0001－06

［收稿日期］2015－09－19

［作者简介］李威 （1985－），男，湖北蕲春人，复旦大学高等教育研究所博士研究生；研究方向：高等教育公共治理、高等教育国际化。查自力 （1977－），男，湖北浠水人，复旦大学高等教育研究所博士研究生；研究方向：高等教育管理、院校研究。

Strategic Planning of Colleges and Universities：What Is It，What Does It Do，Who Will Do It？——A Comparative Study of Chinese and Foreign First－class University Development Planning Organization

LI Wei，ZHA Zili
（Institute of Higher Education，Fudan University，Shanghai 200433，China）

Abstract：The strategic planning mechanism is an important decision－making and consultation department of university development，and its operating efficiency is closely related to the organization management of the department.This paper makes an investigation and study about organizational structure，functions and personnel of development planning agency in C9 University from the theory of organization and management，reveals some characteristics and problems existing in China＇s strategic planning in Colleges and universities＇organizational behavior in China.And then we find the differences of the concept and operation level，preliminary answer the questions of“What Is It，What Does It Do and Who Will Do It”through the comparison with foreign first－class university institutional development planning.

Key words：C9 university；universitystrategic planning；organization and management；the world first－class university