国家科技项目立项程序制度的完善

郎佩娟

【摘要】当前，我国科技项目立项程序存在诸多问题：立项程序法律原则缺乏规定，立项信息公开制度不系统，立项回避制度不具体；对立项建议效力未作明确规定等。对此，文章从修改项目立项的法律原则，实行项目管理回避制度，明确立项建议的效力，健全公示与说明理由制度，完善陈述与申辩制度以及促进公众参与和监督等层面提出建议。

【关键词】国家科技计划项目 立项 制度完善

【中图分类号】G30 【文献标识码】A

国家科技计划是指根据国家科技发展规划和战略安排，以中央财政支持或者以宏观政策调控、引导，由政府有关部门组织实施的科学研究与试验发展活动及相关的其他科学技术活动，例如“重点基础研究发展计划（973计划）”、“高技术研究发展计划（863计划）”、“科技支撑计划”等。国家科技计划项目是指由国家科技计划安排，由单位或者个人承担，并在一定时间周期内进行的科学技术研究开发活动。从两者关系看，国家科技计划项目是在国家科技计划之下、体现国家科技计划任务和目标的具体科技研发项目。例如，2015年，973计划（含重大科学研究计划）批准农业科学等9个领域81个项目、蛋白质研究等6个重大科学研究计划37个项目以及青年科学家专题34个项目立项。

国家科技计划项目是一个从立项、执行到验收的完整过程，立项是这一过程的开端，既涉及国家科技计划的整体实施，也涉及项目申请人的重要权益。科技计划项目立项依赖于正当、完整的程序，这一程序既是科学立项、公平立项的保障，同时也是反立项腐败、避免矛盾纠纷、平衡科技计划项目管理活动各参加人之间关系的保障。目前，我国科技计划项目立项中的腐败、纠纷等，大多与科技计划项目立项程序方面的问题有直接关联性。

本文重点评估了《国家科技计划管理暂行规定》、《国家科技计划项目管理暂行办法》、《国家高技术研究发展计划（863计划）管理办法》（以下简称《863计划管理办法》）、《国家重点基础研究发展计划（973计划）管理办法》（以下简称《973计划管理办法》）等规章，目的是发现我国科技计划项目立项程序存在的问题，并针对问题提出立法建议。

国家科技计划项目立项程序的主要问题

缺乏对立项程序法律原则的规定。与制定法的具体规定相比，法律原则具有抽象概括和不易操作的特点，但在法律具体规定不完善的情况下，法律原则能给问题的解决提供基础行为法则和基本判断尺度。依据法律原则适用的领域，行政法学通常将法律原则区分为实体法原则和程序法原则，程序参与、程序公开、程序维持（效力）等都是重要的程序法原则，能够体现程序法原则的法律制度包括告知、听证、回避、信息公开、说明理由等。已评估的规章虽然规定了一些法律原则，但针对的都是科技计划项目的整体管理。由于国家科技计划项目立项关乎国家科技计划的贯彻实施，也关乎项目申请人的重要权益，且容易引发争议，因而有必要在制定法中单独而明确地规定立项程序的法律原则，用以保障立项的科学与公平。

立项信息公开制度不系统。在不违反国家保密制度的前提下，科技计划项目立项信息公开是防止暗箱操作的有效手段。已评估的规章或多或少都有信息公开的规定，例如《国家科技计划项目管理暂行办法》第六条规定了科技部专项计划部门项目指南发布义务；《863计划管理办法》第五条第一款提及了公开原则，《973计划管理办法》第十四条规定了公示制度等。但是，上述规定的特点是支离、不系统、不完善。例如，《国家科技计划管理暂行规定》第二十一条第一项规定：科技部在管理公开制度中，除了涉及国家机密和计划制定时确定的保密内容外，应对公告的信息内容、方式、范围、信息更新时间及争议期的设定等事项作出具体规定。但时至今日，科技部并未针对科技信息公开制定具体规定。

立项回避制度不具体。国家科技计划项目立项涉及多个参加人，包括项目申请人、项目评审人、项目审议确定人等。项目申请人是指根据国家科技计划项目申请指南而向科技计划组织实施机构提出科技计划项目申请的单位和个人；项目评审人是指受科技计划组织实施部门委托对项目申请进行专业评判并作出结论意见的组织和个人，主要由顾问专家、领域专家和同行专家构成；项目审议确定人是指负责国家科技计划组织实施的科技行政主管部门及其工作人员。在国家科技计划项目立项中，回避制度主要适用于项目评审人和项目审议确定人，通过回避，使有关人员不作“自己案件”的法官，以保证项目评审的公正性。已评估的规章，《国家科技计划管理暂行规定》第二十三条规定了回避制度，包括管理者的回避、选择咨询专家的回避、选择中介机构的回避等；《国家科技计划项目管理暂行办法》未规定回避制度；《973计划管理办法》第十二条提及专家回避以及各管理环节利益相关人的回避。上述法律规定的共同缺陷是未规定回避的具体方式，这使得法律规定的回避制度由于不易操作而难以发挥应有的作用。

对立项建议的效力未作明确规定。项目评审人在评审结束后，应当向科技计划组织实施部门提出立项建议，但科技计划组织实施部门对项目评审人提出的立项建议有自由裁量权。出于对政策原因、管理需要等因素的考量，科技计划组织实施部门最终审议确定的立项项目有时与项目评审人提出的立项建议并不一致，对此《863计划管理办法》第五条第二项规定：863计划“坚持政府决策与专家咨询相结合”。这一规定侧重考虑的是政府的综合平衡与宏观调控权力，但却可能降低立项建议的效力，使立项建议变成一种决策参考，而且，由于政府决策过程并不公开，也降低了科技计划组织实施部门的公信力。

公示与说明理由制度的缺失。已评估的规章，《863计划管理办法》第五条第二项提及“公示制度”；《973计划管理办法》第十四条规定了“公示制度”，其余规章规定的是“公告”。例如《国家科技计划项目管理暂行办法》第十七条规定：“对通过可行性论证审核的项目，科技部将以部发文的形式给予批复，并根据管理公开制度在相关范围或媒体向社会公众发布列入计划项目公告”。公告的做法使未获立项的项目申请人不能及时提出异议、主张权利，不利于其合法权益的保护，也不利于发挥整个社会对科技计划项目立项的监督作用。此外，对于未获立项的项目申请人，科技计划组织实施部门还应当履行说明理由程序，向其说明未予立项的事实依据、选择理由、考量的政策因素以及公益因素等。从实际情况看，我国科技计划项目立项普遍缺乏说明理由制度，这可能导致未获立项的申请人由于不明就里而对国家科技计划项目立项产生怀疑乃至不满，损害国家科技计划项目的社会公信度。

陈述与申辩制度的缺失。已评估的规章均未规定科技计划项目立项听证、陈述与申辩制度。考虑到保密、成本、效率、难以操作以及可能引发其他不可预知困难等因素，如果科技计划项目立项听证难以实施，应当考虑建立科技计划项目立项陈述与申辩制度，赋予当事人陈述与申辩的权利，使其有机会抗辩政府部门的行政决定，有利于维护当事人的合法权益，并保证立项的科学性与公平性。

对公众参与权、监督权规定不足。公众参与要求政府部门在作出关乎公共利益和公民切身利益的决定时，能够听取公众的意见，给公众陈述、辩驳的机会；公众监督要求政府部门对外开展的各项活动都主动接受社会的监察督导。公众参与、监督是提升公民权利意识和社会自律程度的有效途径，同时也是衡量法治政府的基本指标。已评估的规章，《国家科技计划管理暂行规定》第三条第四项规定了“公众了解和参与国家科技计划管理”的法律原则，《973计划管理办法》第十四条规定了“973计划公示与接受社会监督”，其他规章未见有关公众参与权、监督权的规定。现有规定的不足主要有二，一是规定笼统，不易操作，二是未规定公众参与、监督意见的采纳方式。法律规定的不足使公众的参与权和监督权难以行使。

立项救济制度的缺失。由于计划经济体制和管制行政的惯性，项目申请人对于项目审议确定人的管理行为大多采取了服从的态度，很少提出疑义。但是，随着市场经济体制的渐趋成熟和社会整体权利意识的提升，加之国家科技计划项目的重大社会价值与经济价值，项目申请人与项目审议确定人之间的争议会逐渐增多，项目申请人或者对立项结果的公正性提出质疑，或者认为自己的公平竞争权受到侵犯。争议的防范与解决可以从两方面着手，一是规范项目审议确定人的管理行为，这是一种从源头上杜绝立项腐败、防范争议产生的思路；二是在法律中规定申诉、复议、诉讼等权利救济途径，这是一种事后管理的思路，目的是依法解决立项纠纷，维护项目申请人的合法权益。

完善国家科技计划项目立项程序的立法建议

改革开放后，从第一个高科技计划“863计划”至今，我国科技计划经历了30年的历程。国家科技计划的实施增强了国家科技实力，但时至今日也显现出重复、分散、封闭、低效等弊端，项目多头申报、资源配置“碎片化”等问题十分突出，亟待优化整合。按照国务院《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，优化整合后，我国将形成总体布局合理、功能定位清晰的五类科技计划，包括国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项。在全面推进依法治国的时代背景下，国家科技计划管理不仅要依赖公开统一的“国家科技管理平台”，还要依赖健全和完善的法律制度。

可以预见，随着国家科技计划的优化整合，一些规章要废止，例如《863计划管理办法》、《973计划管理办法》等；一些规章要修改，例如《国家科技计划管理暂行规定》、《国家科技计划项目管理暂行办法》。在结构上，我国科技计划立法主要由三部分构成，即国家科技计划管理法+国家科技计划项目管理法+单项国家科技计划管理法。由于单项国家科技计划管理法的制定要以国家科技计划项目管理法为依据，因而修改、完善国家科技计划项目管理法是更基础、更根本的立法任务。为保证国家科技计划项目立项的科学性与公正性，本文针对现行《国家科技计划项目管理暂行办法》的立项程序提出修改建议并作简要说明。

项目立项的法律原则。修改建议：项目立项应当遵循公平、公正、公开的原则。

说明：规定项目立项的法律原则，目的是保证立项的科学性与公正性，从源头上防范争议的产生。在这里，“公平”是指公平竞争，项目立项结果是众多项目申请人公平竞争的结果，没有公平竞争，必定导致其他公平竞争人的权益受损。“公正”是指项目评审人和项目审议确定人应当正直而无偏私地运用权力，在提出评审意见、立项建议以及审议确定立项项目时，杜绝权钱交易和暗箱操作，使国家有限的R&D投入能够真正用于支持有价值的研究项目和有实力的研究机构。“公开”是指项目立项信息要公开，在不违背国家保密制度的前提下，凡是与项目立项有关的信息都应当公开，降低暗箱操作发生的机率。

项目管理的回避制度。修改建议：国家科技计划项目管理实行回避制度。

项目申请人认为项目管理人与项目管理有利害关系或者有其他关系可能影响公正管理，有权申请项目管理人回避。

项目管理人认为自己与项目管理有利害关系或者有其他关系可能影响公正管理，应当申请回避。

项目管理人应当回避而未回避的，一经发现，立即停止其项目管理工作，并对其已经进行的工作进行复查。

前三款规定的项目管理人，适用于项目评审人、受委托组织内管理人员以及项目审议确定人等。

回避申请由科技部专项计划管理机构受理、审查并作出决定。

当事人对决定不服，可以申请复议一次。

说明：本条是对包括项目立项在内的整个项目管理回避制度的规定，目的是保证项目立项以及整个项目管理的公正性。回避制度的主要内容包括回避主体、回避事由、回避方式、法律后果、回避申请的受理与决定、回避决定的复议等。在立项阶段，回避主体涉及项目评审人、受委托组织内管理人员、项目审议确定人等；回避事由是“与项目立项有利害关系”；回避方式是项目申请人申请回避、项目管理人主动申请回避等。回避主体应当回避而未回避的，一经发现应当立即停止其项目立项工作，并对其已经进行的工作进行复查，发现问题后及时纠正。回避申请需经有权机构审查、批准，当事人对回避决定不服，可以申请复议。

立项建议的效力。修改建议：国务院科学技术行政部门审核、批复项目，应当参照项目可行性论证或者评估报告的明确结论意见。

说明：按照《国家科技计划项目管理暂行办法》第十四条、第十六条的规定，科技部组织或者委托有关机构，对经过筛选的项目建议书进行可行性论证或者评估工作，撰写论证或者评估报告，并在报告上标注可行、不可行或者需作复议等明确结论意见，提交科技部审核。但是，该办法并未规定科技部审核的方式和标准，在这方面，行政机关有较大的自由裁量权。在项目审核、批复环节，是赋予行政自由裁量权还是限制行政自由裁量权？两者利弊权衡的结论是，限制行政自由裁量权利大于弊，其结果是使立项结果更客观公正，并尽可能避免项目立项中的长官意志和人为干扰。本条用语为“参照”，意为“参考并仿照”，说明科技计划组织实施部门对项目立项有自由裁量权，但同时应当尊重项目论证或者评估报告的明确结论意见。

公示与说明理由制度。修改建议：通过科技部审核的项目向社会公示。

科技部根据公示情况批准项目立项，发文批复，并向社会公告。

科技部或者科技部委托的机构对未通过科技部审核的项目申请人，发书面通知，并说明未通过审核的理由。

说明：在功能上，公告与公示的主要区别是：公告是对某种既定结果的公开通告，公告之后，既定结果不受影响；公示是对拟定结果的公开通告与征询意见，并附期限，在附期限内，社会公众可以对拟定结果提出意见、实施监督，在公示后，有关机关作出最终决定并向社会公告。《国家科技计划项目管理暂行办法》第十七条规定：“对通过可行性论证审核的项目，科技部将以部发文的形式给予批复，并根据管理公开制度在相关范围或媒体向社会公众发布列入计划项目公告”。此条仅规定了公告程序而未规定公示程序，不利于保护其他项目申请人的合法权益，也不利于发挥全社会对项目立项的监督作用。增加公示程序，有利于提高项目立项的社会公信度。说明理由制度是指行政机关在作出影响行政相对人权利义务的决定时说明作出该决定依据的制度。说明理由制度的功能主要有二。第一，督促行政机关在作出决定前充分考虑问题，尽力避免作出的决定被人质疑；第二，使当事人了解行政决定的根由，便于行政机关与当事人之间的沟通理解。考虑到可行性，本条规定的说明理由制度，其适用范围仅限于未能通过科技部审核的项目申请（下转11页）（ 上接14页）人，不包括项目评审其他阶段的项目申请人。

陈述与申辩制度。修改建议：未通过科技部审核的项目，在立项公告发布后的15日内，项目申请人可以向科技部专项计划管理机构进行陈述与申辩。

科技部专项计划管理机构应当对当事人的陈述与申辩作出答复。

说明：行政机关作出不予立项的决定，涉及项目申请人的重要权益，因而有必要设立陈述与申辩制度，敞开言路，这既给项目申请人提供了表达意见的机会，同时也是一种权利救济方式。陈述与申辩不仅影响项目立项的权威性，而且有利于科技计划组织实施机构深入了解情况，为以后的项目立项积累经验教训。此外，陈述与申辩使项目申请人的意见能够通过正规途径得到表达，有利于消除对项目立项的疑虑，为日后再行申请项目打下基础。

公众参与和监督。修改建议：个人或者组织有权对项目管理中弄虚作假、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等行为进行检举和控告。

说明：科技计划项目管理是一项需要公众参与的事业。对于公民在公共管理中的权利义务，我国法律主要从三个方面予以关注：第一，赋予公民参与公共管理的权利。例如《环境影响评价法》第十一条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外”。第二，为公民设定一般性义务。例如《科学技术进步法》第五十五条规定：“科学技术人员应当弘扬科学精神，遵守学术规范，恪守职业道德，诚实守信；不得在科学技术活动中弄虚作假，不得参加、支持迷信活动”。第三，规定公共管理中公民权利保护与救济制度。例如《专利法》第六十条规定：管理专利工作的部门处理专利纠纷，认定侵权行为成立的，责令侵权人立即停止侵权行为，当事人不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内依照《行政诉讼法》向人民法院起诉。在法律中明确规定公众在项目立项乃至整个项目管理活动中的监督权、检举权，对于发现项目管理中的不端行为，保证项目管理的公开、科学与公正，有重要意义。

上述立法建议未涉及“立项信息公开”。本文的观点是，我国需要针对科技信息公开制定专门法律（包括规章），使包括国家科技计划管理在内的整个科技管理过程更加公开透明。

责编 /王坤娜