社会变革中的治安治理：内涵、现状与特征

田显俊

【摘要】在经济社会发展和社会变革中，推进社会治安治理思维和方式现代化，努力推动平安中国建设，这是治安治理理论与实践的重大课题。变革时期治安治理要从社会治理视角探讨治安治理逻辑起点，讨论治安治理现状和走向，分析治安治理的特征维度及价值追求，明确社会治安治理的实质和发展趋势。

【关键词】社会变革 治安治理 善治 共治

【中图分类号】D631.4 【文献标识码】A

在我国经济快速发展和社会变迁转型过程中，治安工作出现了许多新问题、新情况，形势日益复杂，这是社会变革时期的显著特点。当前，我国政府正在加快创新社会治理体制，改进社会治理方式，推进法治中国建设。治安治理也是社会治理的重要组成部分，只有从社会治理视角更广泛更深刻地观察治安治理，才能找到更好的提升和改善思路。如何推进社会治安治理思维和方式现代化，这是治安治理理论与实践的重大课题。因此，在法治建设与发展过程中，讨论治安治理现状和走向，分析治安治理的特征维度及目标追求，这理应是社会治安治理的未来发展趋势。

社会变革的内涵

社会变革是一个价值变迁、社会秩序重构的过程。社会变革必然经历从传统到现代、从单一到多元的发展过程。从社会学范畴来看，社会变革是指人类社会由一种存在类型向另一种存在类型的转变，它意味着社会系统内在结构的变迁。社会变革的过程从社会形态来说就是转型社会，即由前一种社会存在类型向后一种社会存在类型转型中的“过程态”。①应当说社会变革核心是社会结构转型，在这个意义上，社会变革和社会现代化是重合的。社会变革与转型，从概念提出以来，一直都是社会思潮的热点、公共讨论的前沿课题。从我国社会变革来看，社会变革主要经历了是指从计划经济向市场经济的转型；从封闭逐步向开放社会的发展；从一元结构向二元结构过渡；从人治到法治的社会转变。②具体而言，中国的社会变革是指中国在以下方面的变化：一是在经济上从计划经济向社会主义市场经济的转变；二是在政治上从人治向法治、从全能政治向民主政治的转变；三是在社会关系及社会结构上从封闭的礼俗社会向开放的法理社会的转变。③特别是作为精神先导和思想反映的观念和文化，也在社会变革过程中产生巨大的变化。

当前我国正处于一个由传统走向现代、由计划走向市场、由人治走向法治的社会变革时期，这不仅带来社会政治、经济和文化的变化，同时也打破了旧的利益格局。新旧价值观念交错，特别是市场经济体制演绎出的多元价值观，正在对社会主义核心价值体系产生冲击，给社会带来大量不稳定因素，利益主体在各种社会关系中寻求新的位置与平衡，利益博弈最终会表现为社会的矛盾与冲突。

社会变革时期在经济、政治、文化领域崇尚法治精神的同时，社会各种矛盾与冲突也大量累积，利益分配日渐失衡、城乡差距日益扩大、地区差距明显拉大，加之诸多社会矛盾千头万绪。若不能有效解决或改善，各种“突发性事件”、“群体性事件”的发生也就在意料之中。④因此，必然要求社会治理方式和手段做出相应的调整，特别是关乎社会治安秩序的治安治理理念和方式能满足社会变革的现实需要。

治安治理现状与走向：政府主导与政府服务

“治理”其本意有“操舵、驾驶、领路”的意思。俞可平教授认为，治理从实质来讲是公共组织在特定框架内运用公共权力控制秩序，满足社会需求。治理价值是在各种社会关系中治理主体运用合适的方式引导、规范或控制社会活动，以最优方式促进公共利益。可以说，治理是一种公共管理活动和公共管理过程。⑤塞纳尔克伦斯认为，社会责任并不是政府独立运用并垄断权力，一些社会机构和组织也有维护秩序、参与社会调节的责任。

社会变革时期，中国社会治安问题日益复杂化、动态化与多样化，传统中国治安治理体制面临严峻挑战。中国政府制定并实施各种有效的战略和策略来遏制日趋严峻的治安形势，确保治安问题在社会秩序可以容忍的范围之内，不仅是我国治安治理的关键使命，也是推动中国社会平安转型的基本保障。

政府主导型治理。目前，社会治安治理总体上还属于政府主导型的社会治安管理，此种现状的主要原因在于：一是治理输入机制的单向度⑥。在政府主导型的治安管理体制中，普遍表现为自上而下的单向度联结，仅仅是政府输出的机制，而社会输入机制十分有限。由于社会组织的利益和诉求得不到表达和重视，各种社会矛盾和利益冲突长期累积得不到处理和释放，容易导致社会不稳定。二是社会自治能力的不足。社会本身自治功能不足，政府不得不强化对社会的行政干预，这一状况并未改善。社会总是依赖于政府，政府力量的调控和社会自治无法达到平衡。三是全能型政府现状没改变。政府权力最大同时也意味着责任最大。全能型政府必然不能全部履行、实际上也是不可能履行完全社会公共责任，这与社会期望相背，导致社会对其不满而容易产生社会冲突危险。在这种情况下，政府应对的主要手段是强制或准强制的压服手段，却不能解决根本性的、深层次的社会矛盾与问题。政府控制社会越全面，越易导致社会对政府过度依赖，往往导致国家完全陷入社会关系和社会事务中不能脱身。

走向服务型治理。在社会变革中，许多潜在的社会冲突不断凸现，不断被激发出来。在中国由总体性社会向市民社会过渡，社会冲突这一现象发生了显著的变化：一方面，社会变革不可避免地带来过渡性的不稳定，加剧社会冲突，从这个意义上说，社会变革是社会冲突产生与加剧的社会温床；而另一方面，社会变革又不断解决社会冲突，达到和谐状态，从这个意义来说，社会变革是解决社会冲突的一种特殊的方式。因此，如何化解这种社会冲突，就成为当前社会治安治理的新要求。一般认为，在社会管理中，控制关系弱化，社会主体之间服务关系生成并日益增强，管理主体与管理对象之间是一种互为管理和服务的关系，这种新型社会互动关系的建立，形成了具有服务属性的社会治理模式，这也是社会治安治理的重要特征和努力方向。

当前，中国社会治理及其创新受到前所未有的重视。从发展的视角来讲，治理机制建构需要转变全能管控型社会治理范式，弱化社会控制和监管职能，强化社会服务功能。重视社会组织与公众参与社会治理，便是题中应有之义。

当然，社会治理的基本特性就是要改变传统政府主导模式，通过建构市场化、社会化等治理机制，与非公共部门共享社会治理，重构政府与社会之间关系网络。但笔者认为，社会治理对传统官僚层级制管理有一定的影响，但这种影响应是正向的，是起补充和完善的作用，是传统治理模式的发展。在社会治理框架下，依靠参与者结成伙伴、协调和合作等组成的合作互动关系执行公共决策，达成公共目标，实现政府、市场、社会组织和个体等权力、利益的平衡。目前，尽管服务合作型社会治理在解决公共难题时有许多优势，而且许多国家在公共治理实践中迅速推广到许多层面和不同公共领域，但这些并不能从本质上改变政府领导和主导的角色地位，也不能消除公共部门权威，政府仍然扮演决策、制定规则、组织等权威性角色。政府在政策制定中有最终决定权。政府及政府中的核心人员在治理层级中居于重要地位，他们有影响法律、法规和制度制定和实施的能力。这种治理模式谁来领导和管理显得尤为重要，基于公共部门拥有国家层面及社会广泛资源，领导和引领者的角色由政府及部门来扮演既是必然也是合适的选择。

社会治安治理是社会治理体系的重要内容，是作为整个社会治理体系链条的关键。社会变革中治安治理首先要改革政府主导型的社会治安管理体制，建立社会主导型的政府服务型治理体制。社会治安直接对应的是社会安全，是以社会公众的安全需求为核心诉求，社会稳定的内在驱动力来源于公众对社会安全需求的满意程度。因此，社会变革中社会治安治理，治理主体应是多元的，政府、社会和公众共同承担起治理治安的责任。政府在其中只是一个掌舵者，起到领航的作用，政府不断开拓渠道、建立机制，吸引和带领公众参与公共事务，协同社会治理，同时，公众也积极培养自己治理社会的能力，有序地、自觉地参与到社会治理过程中，最终达到建立一个社会和谐、人民幸福、秩序稳定、民主与法治、公平与正义兼具的社会治安治理的理想形态。

治安治理特征维度：善治、共治

善治。在社会变革时期，社会结构会出现暂时性失衡，多元化的社会价值取向同时存在，传统和现代冲突因素此消彼长，原有社会机制没有完全退出，而新的社会规范尚未普遍建立，社会冲突和失范生成和累积已成常态。⑦从现实需求看，当前我国社会治安问题突出，主要表现为犯罪现象普遍存在、犯罪率长期波动上升、重大安全事故频发等。维护社会治安需要完善健全的法治方式调整各种社会关系，解决各种社会问题需要“善治”⑧。社会治安治理是顺应转型社会的需求，回应时代的呼唤，以法治为出发点积极探索治安善治新路径。

俞可平教授总结国内外关于善治的观点认为：善治就是社会管理过程中实现公共利益最大化，是最优化的社会治理方式，其本质特征是政府和公民合作管理社会来实现最大化公共利益，是国家与公民社会最佳状态的关系。

社会治安治理追求“善治”，逻辑起点是法治，是通过全新的治理思维和实践实现社会治安问题及相关关系处理的目标。治安善治会触及制度创新、机制重构等深层面的问题，社会治安治理体系建立、治安治理机制的转型也是顺应社会公共管理的全面战略性转型的大趋势（即全能性政府的失灵，管制、监督的统治性管理体制与不能满足社会需求），由治安管理走向治安治理，并追求公共利益最大化，即“善治”。在我国，长期以来采取集权性治理体系和模式来管理社会治安，这种科层纵向管理体制在维护社会稳定和控制社会治安秩序方面表现突出，但随着全球化进程加快，社会关系和社会利益错综复杂，这种治安管控的体制已面临困境或已失灵，为应对这种管理困境，只有走社会治安治理道路并实现善治，才是治安和社会稳定战略和发展的理性选择。

当然，善治不仅不否认政府治理的作用，而且更加注重政府在治理中的职能作用发挥与工作质量及效率。因此，治安善治强调政府治理的作用，也倡导并主动引入其他社会组织与成员的参与介入，治安善治主体之间是合作共赢关系，反映出治安善治放弃传统的自上而下的政府治理结构，选择的是纵横交织的网络化社会治理结构关系，治安善治结构和模式的重大变化，也蕴含了丰富治理新内容。社会治安善治从根本上来讲是治理结构和模式的创新，实现最大化治安效益。⑨

共治。“共治”与“善治”一脉相承，社会治理倡导治理主体多元、合作共治，在多元合作中，政府不仅要减少对市场的控制，还要减少对社会的控制，同时通过扩大公众参与公共事务，评价政府工作的优劣，从而影响政务向善的方面发展，向有利于公众利益的方向前进，以达致和谐善治之境。

当前，在中国的市场经济与市民社会中逐渐形成了权利保障的新特点，并呈现出以下发展趋势：一是市场经济唤醒并增强了人们权利意识、法治意识和自由、平等观念。二是民主政治发展催生并推进了人权保障与权力制约活动。三是崇尚理性、崇尚法律权威等法治文化逐步向传统文化渗透、传播。公众也把自身能够并愿意参与政务作为实现人生价值的一个重要表现。公众若能够直接参与社会治理，不仅满足了自己不断增加的知情权、监督权、表达权和参与权等方面的需要和愿望，深层意义还在于其可以化解政府与公众之间，尤其是干群之间、警民之间的矛盾和误解。

笔者认为治安治理把“共治”作为一种路径，通过公众参与对治安治理工作，保障其知情、表达和参与等权利。公众参与也是一种载体，落实了宪法对公民政治权利和自由的保障，公众参与更是一种科学的治理机制，形成政府和公众之间平等的合作伙伴关系，共同致力于维护和保障公共利益和权益，这是对时代要求的回应，是治安治理的有效途径和重要形式。

从治安“共治”的基础条件来看，承担社会治安治理职能的政府部门、社会自治组织（包括村居委会的治保会、调解会、各种治安联防组织与义务巡逻队等）和市场组织（保安服务公司、物业管理公司、行业自律组织等）等已经构成了较为完善的庞大组织网络系统，这种具有群防群治性质的网络化治理结构，使治安“共治”成为可能，大大提高了治安治理绩效，有效地维护了社会治安秩序。

社会变革中治安治理是根据执法服务理论、公共服务理论、多中心理论、网络化治理理论为指导的一种创新的治理之道。这种改变和创新，可以说是具有实质内容变化的，是治安工作从过去的威慑到现在的亲民，从过去的单点的、抽象的民主到当今具体的、多点的、可以实践的民主，从集中统一管理到新公共管理、多方面合作的治理。以公众参与为导向，建立政府与公民、社区、企业等多方面的伙伴关系，形成治安治理共同体，根本改变治安工作一言堂、权力集中家长制的做法，进而转变为以公众的真正需要和意愿为出发点的治安工作新机制，最终实现治安工作与公众需要的高度统一。

治安治理是社会管理创新的重要内容，在重视社会秩序与社会稳定的同时，亦不可忽视治安治理的根本目标在于造福于民。“人民群众更加幸福、老百姓活得更有尊严”，这是我们党和政府的工作的核心内容，治安治理亦不例外。如果没有群众的良好互动与参与，没有这种作为社会公共秩序的主体力量的支持，任何转型都是非常困难或者是危险的。党的十八届三中全会明确提出的创新社会治理体制，是保障社会治安稳定的工作机制，具体包括改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制等。我国在推进社会治安治理战略中，应借鉴现代治理理论的最新成果，研究适合中国国情的治安治理理论与政策法律，在治安实践中改革和创新治理。

（作者为四川警察学院副教授）

【注释】

①陈晏清：《当代中国社会转型论》，太原：山西教育出版社，1998年，第328页。

②许韬：《治道变革与公众参与》，北京：中国政法大学出版社，2012年，第2页。

③梅建明：“社会政策与犯罪预防—社会转型背景下的挑战”，《社会公共安全》，2000年第3期。

④张勇：“试论社会转型背景下的公民基本权利保障”，《行政与法》，2009年第12期。

⑤俞可平：“全球治理引论”，《马克思主义与现实》，2002年第1期。

⑥夏建中：《中国城市社区治理结构研究》，北京：中国人民大学出版社，第20页。

⑦付子堂：“转型时期中国的法律与社会论纲”，《现代法学》，2003年第2期。

⑧王晓明：“中国传统社会向现代社会转型研究的新进展”，《教学与研究》，1998年第4期。

⑨程金生：“社会分层与治安善治”，《政法学刊》，2009年第6期。

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