挪威对外援助的10大受援国



挪威对外援助的10大受援国

排名　国家　援助额1阿富汗　7.58亿克朗2巴勒斯坦　7.41亿克朗3巴西　7.06亿克朗4南苏丹　6.07亿克朗5老挝　5.86亿克朗6圭亚那　5.82亿克朗7马拉维　5.32亿克朗坦桑尼亚　4.82亿克朗9菲律宾　4.19亿克朗10　索马里　3.88亿克朗8

挪威外交部长指出，“我们的首要目标是确保挪威发展援助运转，产生具体结果。这是我们为何进一步集中我们努力的原因。监督与衡量结果需要许多资源。针对更少的国家，我们能够使挪威援助更为有效。”5由此，挪威减少了对中高收入国家的援助，将伙伴国减少到84个。此外，挪威确定了12个重点国家，并将其分为两类。一类包括脆弱国家：阿富汗、海地、马里、巴勒斯坦、索马里与南苏丹。另一类包括那些正处于发展进程而强调私人部门、资源与税收管理的国家：埃塞俄比亚、马拉维、莫桑比克、缅甸、尼泊尔、坦桑尼亚。

在此背景下，非洲是挪威对外援助最多的地区。对非援助从2013年的62亿克朗，增加到2014年64亿克朗。然而增幅最大的是亚洲地区。挪威对亚洲的援助从2013 年28亿克朗增加到2014年33亿克朗，因为2014年挪威基金（Norfund，纯商业性独立经营的国有投资公司）对亚洲国家的投资为14亿克朗。另外，对美洲的援助在2013年创造历史记录后急剧下降。2014年挪威对世界上欠发达国家的援助增加到57亿克朗，相当于援助总额的21%。其中阿富汗接受的援助最多，其后依次为南苏丹、老挝、马拉维、坦桑尼亚。

简言之，挪威继续增加对外援助预算，加强与伙伴国、援助国的伙伴关系，更加注重援助的具体结果与三方发展合作，集中对外援助的领域与国家，确定对外援助的重点国家，更加关注伙伴国的能力建设，根据伙伴国的具体情况，以援助相关性、有效性、援助效率、影响及可持续等指标进行评估，进而完善对外援助方式，提出新政策、新倡议。

二、21世纪挪威对外援助的特点

随着国际援助界对全球发展诸多挑战及援助治理与有效性的关注，挪威对外援助在援助领域、援助方式、援助评估等方面呈现出不同的特点。

（一）更加注重环境、气候变化、能源领域的援助

与气候有关的努力是挪威对外政策与发展政策的重要优先事项。除了教育、卫生、民主与善治等领域之外，挪威日益关注环境、气候变化与能源等领域的援助。2014年挪威援助最多的领域是能源与环境，为55亿克朗，很大程度上是为落实挪威政府的国际气候与森林倡议。挪威2015年对绿色气候基金的注资达到4亿克朗，未来2015年至2018年4年将向绿色气候基金（the Green Climate Fund）提供16亿克朗（2.58亿美元）。

挪威的石油换发展倡议（Oil for Development，OfD）意在在发展中国家的要求下帮助发展中国家管理石油资源，以环境可持续的方式促进其经济发展及福祉。该倡议在非洲、亚洲、中东、拉美的11个国家开展援助项目， 2015年是该倡议实施10周年。“石油与天然气在经济与产业上对挪威至关重要，而且对我们福利国家的发展是必要的。”6

2007年挪威决定加大对能源的支持，因而提出了清洁能源换发展倡议（the Clean Energy for Development Initiative），能源成为挪威发展合作与对外援助的主要关注领域。该倡议与石油换发展倡议成为挪威发展援助的重要内容，意在加强环境、气候与能源在挪威发展合作中的联系，关注自然资源与有效能源利用的长期管理，以双边、多边与地区方式促进伙伴国的经济与社会发展，主要集中在撒哈拉以南非洲。2013年，挪威用于该倡议的援助几乎达15.5亿克朗。清洁能源换发展倡议的双边合作中的核心国家是埃塞俄比亚、利比里亚、莫桑比克、尼泊尔、坦桑尼亚、东帝汶、乌干达。除了这些核心国家之外，挪威在其他国家不同地开展此方面的活动，如阿富汗、安哥拉、孟加拉、不丹、加纳、印度、印度尼西亚、肯尼亚、老挝、巴勒斯坦、南苏丹、越南。此外，挪威尤其注重在以下框架下为地区能源协作提供直接的财政与技术援助，即尼罗河流域倡议（the Nile Basin Initiative）、东非共同体等。7最后但重要的是，2007年挪威制定了妇女权益与性别平等行动计划（WRGE），强调能源中性别敏感性的重要性。

气候变化与环境是挪威发展政策与对外援助的主要关注领域，明确体现在挪威发展政策白皮书（Climate，Conflict and Capital）之中。挪威保证每年提供30亿克朗以保护世界上热带森林。2006年挪威制定了《挪威政府在发展合作中的环境行动计划》（Norwegian Government’s Action Plan for Environment in Development Cooperation）。挪威关注4大领域的发展合作，即生物多样性与自然资源的可持续管理、气候变化及清洁能源、水资源的管理、危险物质。2008年4月挪威提出了一项气候与森林倡议（the Norwegian Climate and Forest Initiative，NICFI）意在支持减缓且最终减少发展中国家森林砍伐与退化所致的温室气体排放，主要包括巴西（2008年）、哥伦比亚（2015年）、印度尼西亚（2010年）、圭亚那（2009年）、秘鲁（2014年）、利比里亚（2014年）、埃塞俄比亚（2011年）、越南（2012年）、坦桑尼亚、墨西哥。

（二）更加侧重多边援助以及非政府组织的参与

挪威发展援助预算的一半是多边援助，因而挪威将运行良好的多边组织视为其发展政策实施的关键。由此，挪威从以下7个方面对29个多边组织进行评估，即以资料证明结果的能力、与挪威政治优先事项的相关性、规划、预算及结果报告体系、内部审计与反腐体系、对国家能力与制度发展及国家所有权的贡献、挪威影响这些组织的机会、这些组织采取具体措施实行改革的意愿。此外，挪威向发展银行提供专项资金以影响其政策与运行，鼓励这些发展银行尝试创新性与更有效的方法，因而赋予其议程以新的主题，确保更好的发展合作结果。2014年挪威多边援助占援助总额的一半，大约为160亿克朗，相比于2013年增加了15亿克朗。其中联合国各机构收到了75亿克朗左右，世界银行收到39亿克朗。

如上所述，挪威致力于发展公私合作关系，积极发挥公民社会中不同行为体的作用。挪威试图与援助国之间建立良好的分工，更强有力地关注挪威具有特定优势与专业知识的领域。总而言之，挪威寻求搭建创新解决措施与观念大规模实施的平台，以坚实的研究与知识为基础提供对外援助。2014年挪威发起了2030年愿景（the Vision 2030）倡议，以提供更加整体与全面的议程，从而实现卫生与教育领域的目标。8在这一过程中，挪威政府邀请挪威研究者、私人部门、基金会与公民社会针对卫生与教育创新撰写论文，收集到116项建议，以此为学习目的建设挪威国内外不同行为体的伙伴关系，发展与分享知识、观念与创新。

（三）更加强调效率，推行结果导向型政策与管理

挪威更加强调援助的有效性，为了保证援助质量，对受援国进行评估，并以结果为导向进行集中援助。推行以结果为导向的管理是挪威对外援助最显著的特点。2004年挪威对外援助机构改革后，将结果导向型管理模式嵌入发展合作体系中。《挪威发展合作的结果管理指南》手册详细介绍了在以结果为导向的发展援助项目执行中的流程和基本操作方法。该手册强调制定清晰明确的最终目标的重要性，提出在项目实践过程中援助国和受援国都要以终极目标为导向，为终极目标的实现而制定一些能通过具体指标衡量的分目标，每个目标需要制定一些限值，对整个项目需要进行必要的风险评估和管理，遵循“保持简单与灵巧”（Keep it Simple and Smart）的法则。挪威发展合作署以3年为一个周期，负责评估整个援助体系的各个领域，并设置较为完善的管理层回应和后续行动系统，将评估报告上交给外交部后的六周之内，秘书长会下发一份官方回应文件。由此挪威的援助规划和执行部门将根据官方回应文件采取后续行动，对援助策略作出调整和改进。2004年至2010年，挪威发展合作署一共发布了96份评估报告，平均每年发布13份。

在2011年发布的最新战略指南（Norad’s Strategy toward 2015）中，挪威发展合作署列出了到2015年应当实现的六大目标，其中明确指出了“通过发展专业知识、技术和提高领导力来帮助挪威发展合作署有效解决援助中的复杂问题”。9挪威十分注重发展援助专业知识和技能的学习以及对人才的培养，以此为基础建立了一套完整的发展援助管理体系：挪威外交部建立了政策研究小组来研究挪威未来的援助政策方向；挪威发展合作署则为外交部和大使馆进行必要的项目分析，为其提供咨询和技术支持；此外挪威研究理事会（the Research Council of Norway）则负责研究一些重要领域，强调对气候变化、全球化的影响等新的发展领域进行长期研究。

总之，近年来挪威对外援助呈现出新的特点，特别是气候、环境、冲突、安全与全球卫生等领域在发展政策中日益重要。与此同时，挪威仍相当关注发展援助的质量与结果，根据挪威发展政策的重要优先领域集中大多数资源并且分配到核心国家。

三、挪威对外援助对中国的启示

尽管在“一带一路”背景下中国对外援助在援助规模、方式等方面有所变化，但中国仍需增加对外援助的资金，更加注重援助质量与有效性、战略集中、具体结果等原则。如王逸舟教授所言，“事实上，与任何大国（无论是发达国家群体还是新兴大国群体）相比，在我们国家综合实力快速增长的大背景下判断，中国的对外援助都有提升的余地。”10中国需要增加对环境、能源等诸多全球新挑战领域的援助，加强社会力量在对外援助中的作用，完善对外援助评估政策与机制，适当借鉴国际援助规范与计划，进一步推进以知识为基础的对外援助政策。

（一）加强对环境、能源领域的援助

气候变化与环境、清洁能源等议题日益成为全球性挑战领域，并且受到挪威等援助国的重视。对中国来说，加强对环境、能源等领域的援助有助于提升中国在气候变化及其治理领域的影响，维护自身的经济利益与政治利益、安全利益，特别是有助于加强中国与“一带一路”沿线国家的政策沟通、贸易相通及民心相通。中国已经在坎昆、德班以及多哈举办的联合国气候变化大会上承诺对最不发达国家、小岛屿国家及非洲国家加大环保领域的援助投入，帮助其发展清洁能源，提高其应对气候变化的能力。11进一步而言，中国需要进一步增加在环境、气候变化与能源领域的援助资金或比重，与深受气候变化影响的国家以及资源丰富的国家加强气候与能源伙伴建设，适当开展与挪威、英国、德国等传统援助国以及巴西、印度等新兴援助国在该领域的三方发展合作，更有勇气地在联合国、20国集团等平台上提出新的气候变化倡议。

（二）重视多边援助，发挥非政府组织等社会力量的作用

随着国际对外援助政策不断变化，单一进行双边援助已经不能应对好全球化挑战给新时期对外援助带来的难题。相比于传统的双边援助方式，多边援助政治色彩相对淡化，更易被受援国接受，且多边援助机构通常具有更为完善的部门及管理运作机制，具有更强的研究、建议和发展创新能力。12

因此，一方面中国应适时调整我国长期以来双边援助为主的单一援助方式，适当提高多边援助比重，增加对多边机构特别是其知识合作领域的援助，充分借助正在积极筹建的亚洲基础设施投资银行、丝路基金等多边平台，加大对外援助的广度和深度、建设性与创造性，促进地区各国沟通交流和共同发展。

另一方面，中国应发挥非政府组织等社会力量的作用。非政府组织在挪威的发展援助中也起到了重要作用，超过30%的对外援助是通过挪威非政府组织实施的。挪威发展合作署不仅确保有效的对外援助、援助质量与评价，而且向非政府组织提供资助。尽管挪威发展合作署曾经是挪威的官方发展援助组织，但是2004年国与国的官方发展援助由挪威外交部负责，因而挪威发展合作署继续资助非政府组织在发展中国家的活动，如挪威气候与森林基金、高等教育与发展研究能力建设项目（NORHED）、2013年至2019年能源与石油项目。2014年挪威非政府组织支配着14%的援助，2013年以来增加了2亿克朗。2014年挪威5大组织为挪威难民委员会（the Norwegian Refugee Council）、挪威红十字会、挪威教会援助组织（Norwegian Church Aid）、挪威人民援助中心（NorwegianPeople’s Aid）、挪威救助儿童会（Save the Children Norway）。

因此，中国可以利用私人部门与非政府组织的创新性以及重要商业资源，同时向社会民间组织、大学等提供资金与补贴以提升其援助能力建设，动员和凝聚社会力量广泛参与对外援助项目。由此，中国商务部、外交部等可以设立中国民间组织项目，具体分为民间组织伙伴关系项目、紧急人道主义援助项目、和平建设项目、安全能力项目等，也可提供资助由民间组织或大学主办培训研讨会和讲习班，试点支持中国民间组织参与实施援助项目。13

（三）完善对外援助评估政策及机制

当前国际发展援助的总趋势是从数量向质量转变，从方式向结果转变，从援助有效性向发展有效性转变。挪威发展合作署设有评价部门，负责独立评价挪威援助预算所资助的活动，发布《挪威发展合作评价年度报告》，意在评价有效性与结果、预期的和始料未及的影响，向援助政策决策者与大众提供信息。挪威对外援助的评价涉及相关性、有效性、效率、影响和可持续性等方面，体现目标与透明、公正与独立的评价原则。挪威发展合作署已经或正在开展对挪威国际气候与森林倡议、人道主义援助、挪威与印度伙伴关系倡议的影响评估。此外，挪威发展合作署积极参与有关评价的国际合作，如发展援助委员会评价网络（DAC Evaluation Network）以及一个北欧评价小组。挪威发展合作署也与世界银行、联合国开发计划署有着伙伴关系协议，以促进更广泛地使用这些组织的评价。

以此为鉴，中国需要制定对外援助评估政策，设立专门的评估机构，确立评估原则，以增强援助资金的使用效果，提高援助质量与有效性。中国商务部在对外援助中的主导地位是历史形成的，然而这种对外援助管理机制现在无法充分地满足对外援助战略使用的现实需要，因此，中国政府需要改变商务部作为对外援助主管部门的角色，将外交部作为对外援助协调的核心机构，保留商务部对外援助司作为援助实施机构，强化外交部国际经济司对援助进行评估的角色，14着力建立一套完整、独立、透明、高效的对外援助评估体系。此外，中国应该进一步加强与联合国开发计划署评价办公室（the UNDP Evaluation Office）、人道行动的责任与绩效积极学习网络（ALNAP）、国际影响评价倡议（International Initiative for Impact Evaluation，3ie）、丹麦国际发展署（DANIDA）评价办公室、瑞典国际发展合作署（SIDA）评价办公室、挪威发展合作署评估机构等机构的国际合作。

（四）适当遵循国际援助规范与计划

尽管挪威将对外援助与自身利益、经验与知识有机结合在一起，但是挪威仍然强调《巴黎宣言》中其他四项原则的实现要以受援国所有权为基础，以联合国《千年发展目标》、2015年后发展议程为决策基础，支持联合国专门机构等层次上的援助项目或计划。随着联合国《千年发展目标》议程设定的到期（2015年），国际社会已经制定了2015年后国际发展目标和议程，对发展援助提出战略指导。

因此，中国在对外援助方面应该适当把国际援助规范纳入到政策制定和执行程序中，尽量保证与世界主要援助趋势的一致性和协调性，同时要保留中国对外援助中应有的特色和优点，提升中国在全球发展舞台上的影响与领导。这将有助于提升中国对外援助的质量与有效性，更好地使对外援助在“一带一路”倡议的民心沟通等领域发挥基础性作用，而且有助于实现中国自身对外援助规范与国际援助规范的对接及沟通，进而使自己独具特色的援助规范被国际援助规范所接纳和吸收，如坚持不附加任何政治条件、注重贸易与投资的角色等原则和规范。

注释

1 白云真：《“一带一路”倡议与中国对外援助转型》，《世界经济与政治》，2014年第11期，第59页。

2 https://www.regjeringen.no/en/aktuelt/address_ storting/id2398550/。

3 https://www.regjeringen.no/en/aktuelt/positionpost-2015/id757689/。

4 “New OECD report calls for more targeted Norwegian development policy，” https://www. regjeringen.no/en/aktuelt/new-oecd-report-calls-formore-targeted-/id749181/。

5 https://www.regjeringen.no/en/aktuelt/development_ reform/id2005626/。

6 https://www.regjeringen.no/en/aktuelt/tale-ved-tiars-jubileet-for-olje-for-utvikling/id2458730/。

7 https://www.norad.no/en/front/thematic-areas/ energy/clean-energy/where-we-are/。

8 https://www.regjeringen.no/en/aktuelt/vision2030/ id2001901/。

9 “Norad’s Strategy toward 2015：Results in the Fight against Poverty，”https://www.norad.no/globalassets/ import-2162015-80434-am/www.norad.no-ny/ filarkiv/vedlegg-til-publikasjoner/norads-strategytowards-2015.pdf。

10 王逸舟：《创造性介入：中国外交的转型》，北京大学出版社，2015年，第198页。

11 http://www.gov.cn/xinwen/2014-07/10/content_27153 18.htm。

12 黄梅波、王璐、李菲瑜：《当前国际援助体系的特点及发展趋势》，《国际经济合作》，2007年第4期。

13 白云真：《“一带一路”倡议与中国对外援助转型》，《世界经济与政治》，2015年第11期。14 白云真：《21世纪日本对外援助变革及其对中国的启示》，《教学与研究》，2014年第7期。

［作者单位：中央财经大学国际政治系］