2015年日本对外援助报告

文/刘 艳



2015年日本对外援助报告

文/刘 艳

内容摘要

关键词 开发合作大纲 国家利益 对外援助实践

作为世界上主要的援助国之一，日本的对外援助开始于20世纪50年代中期。1954 年10月日本正式加入科伦坡计划（Colombo Plan），在该计划的名义下从事援助活动。1992年6月日本通过了《政府开发援助大纲》，以有效实施开发援助活动，日本自此成为对外援助大国。据日本外务省的统计数据显示，1993年至2000年，日本的ODA金额连续7年在七大工业国中名列第一，直到2001年才被美国超越。1进入21世纪后，为了适应国际格局多元化的现实，同时也为了实现“政治大国”的战略目标，日本开始谋求调整其对外援助政策。2003年8月日本政府对《政府开发援助大纲》进行修订，提高其对外援助的战略性、透明性及有效性。2015年2月，日本政府通过新“开发合作大纲”，日本对外援助迎来重大政策变化。在新大纲的指导下，日本对外援助在2015年呈现出新的动态变化。

一、2015年日本对外援助新政策

2015年2月10日，日本政府通过了新的“开发合作大纲”，这是自2003年以来首次对政府开发援助（ODA）大纲进行调整，意味着日本对外援助的重新定位。

（一）首提“国家利益”，明确对外援助为国家利益服务

毋庸置疑，任何国家的对外援助都是服务于国家利益的，不管这种援助是来自于官方还是其他民间公共团体等渠道。正如摩根索（Hans Morgenthau）所言，“资金和服务从一个政府向另一个政府转移是为已经获得的或即将获得的服务支付的代价。”2从这一立场出发，我们发现日本的对外援助在多数时候也是如买卖交易那样“现实”，日本政府始终将对外援助作为其实现国家利益的重要政策工具和手段之一。尽管如此，日本在2015年以前的对外援助政策文件中并没有公开使用国家利益的字眼。2015年公布的开发合作大纲则首次提及日本自身的“国家利益”，明确表示“确保为维持日本和平、实现繁荣的国家利益而继续贡献”。突出日本在进行对外援助时，要考虑其对本国战略方针的重要性。这一表述反映了安倍政府2014年12月提出的国家安全保障战略。该战略提出，“解决开发（援助）问题有助于增强全球安全环境，日本有必要基于国际合作原则强化其‘积极致力和平’的努力。日本将从战略性和有效性出发推动政府开发援助。”3

为了确保国家利益的实现，新大纲提出在使用政府开发援助时将考虑更多战略因素，更为有效地使用资金。除了政府投资外，新大纲还积极促进民间企业投资，“以帮助被援助国家发展和削弱贫困”，同时，为了推动日本经济大力发展，还追加了与包括中小企业在内的企业、地方政府及大学加强合作的内容。

（二）首次允许日本向他国提供“非军事目的”的援助

不管是1993年制定的ODA大纲，还是2003年修订的大纲都明确规定日本的对外援助“将避免用于军事用途以及主张国际争端”，据此原则，日本的对外援助一直以来主要集中在民生领域，与军方有关的一切援助均被排除在外。2015年新大纲继续坚持这一原则，但写明：“如果受惠国军方或军事人员投入到旨在改善民众生活和非军事行动的开发合作，比如赈灾，日本将逐个考虑这些个案并考虑予以这类援助的规模。”4这一表述明确了日本可以向他国军队提供“非军事目的”的援助行为，打破了长期以来日本外援的非军事实质。对此，日本政府的解释是，各国军队在大规模灾害的救援中经常发挥重要作用，在需要ODA援助的发展中国家，军方的影响力在很多情况下尤其强大。向有军队参与的支援活动提供ODA援助源于一种问题意识，即在想要进行民生援助和救灾之际，能否更加有效的进行。对此药师寺强调称，“ODA不可能以军队为目的进行使用。”5日本政府将基于“积极和平主义”立场，容许向外国军队的“非作战行动”提供支持。但批评者指出，其他国家军队实际如何利用日本政府援助难以把握，存在将用于“非军事目的”的政府开发援助转用于“军事目的”的可能。除了解禁对军人和军队的援助限制外，新大纲还列举了更加广泛的军事应用范围，包括对海洋、太空、网络安全、反恐、扫雷、排除未爆炸弹药等方面进行援助。而这些领域，绝大多数都和军事有关。考虑到当前地区冲突的加剧和国际争端的增多，日本外援政策的改变一方面增加了日本参与国际局势的深度及广度，另一方面也加大了日本卷入军事冲突甚至战争的风险。

（三）援助意图多重化，援助标准扩大化

2015年新大纲的名称由《官方发展援助大纲》更改为《开发合作大纲》，从“援助”改为“合作”，体现了平等合作的内在要求。对于“合作”，日本强调其为“日本政府及其附属机构出于促进发展中地区发展的主要目的而开展的国际合作活动”，其中的“合作”涵盖诸多活动，如维护和平、政府治理、促进基本人权、人道主义援助等等6。在国际上，ODA是指发达国家为促进发展中国家提高经济发展水平，而提供的财政和技术援助等，其重点在于实现削减贫困等目标。与原大纲相比，新大纲仍然保留了削减贫困的援助意图，但同时还突出了对构建和平、促进日本安全保障和经济增长的关注，日本援助意图明显多重化。

在援助标准方面，日本新大纲也有了较大的变化。日本的对外援助，原则上仅限于人均国民总收入在12000美元以下的发展中国家。而新大纲则表示“将根据各国的开发需求实际情况及负担能力进行必要的协助”，重点关注加勒比地区岛国以及中东海湾沿岸各国。其中加勒比地区岛国借助于旅游业和资源开发等领域的发展，数年前就被排除在日本ODA对象国之外，但由于飓风灾害和能源供应不稳定等风险，社会基础薄弱，提供援助的必要性依然很高。而中东海湾沿岸各国则普遍存在废弃物处理等城市问题。除此之外，日本还将土耳其、巴西和马来西亚等在不远的将来有望成为“ODA毕业国”的新兴经济体国家考虑在内。该原则的改变将有助于日本与相关各国加强在联合国等方面的合作关系，反映了日本政府将扩大援助范围视为一项外交工具，试图在联合国改革等国际政治及能源安全保障方面加强与重要国家的合作。

二、2015年日本对外援助的实践

受日元贬值的影响，2015年度的日本ODA预算较上年度出现实质性的减少。面对此局面，倡导积极和平主义战略的安倍政府一方面修订新开发合作大纲来用活ODA战略，另一方面展开积极的外交实践，优先开展对亚洲地区的援助，以保证日本影响力的扩大。

（一）对中东的援助

2015年，安倍首相重启“地球仪外交”，将其新年首访选择了中东。1月16日至21日，安倍晋三出访中东的埃及、约旦、以色列和巴勒斯坦。距2007年5月首次访问埃及时隔7年半。在埃及，安倍表示，“将以整个中东地区为对象，在人道主义支援、基础设施建设等非军事领域提供相当于25亿美元的新援助。”其中2亿美元将作为无偿援助，用于应对“伊斯兰国”的威胁。7在接下来对约旦的访问中，安倍表示将推动由日本牵头的约旦河西岸工农业开发构想“和平与繁荣走廊”计划，以实现巴以地区的和平；围绕“伊斯兰国”难民对策，安倍宣布向约旦提供更多经济援助。

安倍之所以再次开启中东之行，有三个方面的考量：一是中东战略位置重要，现实情况特殊。这次出访的四个国家中埃及是以往阿拉伯世界的领袖；约旦是反恐前线，积极参与美国牵头的打击“伊斯兰国”反恐联盟；而巴以关系是中东各种矛盾的核心。二是中东是日本急需能源的重要供应地，对日本经济发展至关重要。随同安倍此次出访的大约有40家经济团体的相关代表，希望能攫取具有重大潜力的中东市场，为日本的发展增添动力。三是极端组织“伊斯兰国”的崛起和法国《查理周刊》遭遇恐怖袭击，增大了日本企业在中东发展的安全风险。在上述背景下，安倍首相出访中东四国，就反恐等核心问题发表声音，宣传其“积极和平主义”战略，扩大日本在中东的影响力。

（二）对东南亚的援助

对日本来说，东南亚地区具有重要的经济、外交和安全意义。经济上，东南亚是日本重要的贸易伙伴和能源原材料供应地，日本的对外援助始于东南亚；外交上，修复和加强与东南亚国家的关系是日本走向“政治大国”的重要前提；安全上，东南亚国家扼守日本的海上交通要道，对日本的能源运输和国家安全至关重要。因此，自二战结束以来，东南亚一直是日本对外援助的首要和重点地区。

2015年3月23日，安倍晋三在首相官邸与来访的印度尼西亚总统佐科・维多多进行了大约45分钟的会谈，并发表了包含投资、贸易促进合作方针的共同声明。安倍在共同声明中承诺将向印尼提供大约1400亿日元的贷款，该贷款将被用于首都雅加达的城市高速铁路、爪哇岛和苏门答腊岛的送电网建设。拥有约2亿5千万人口的印尼，其国内生产总值（GDP）占东盟（ASEAN）的40%左右，共有约1500家日本企业进驻。对印尼来说，日本是最大的政府开发援助（ODA）提供国。而日本方面，在对印尼提供基础设施建设援助的背景下，也希望能够能将其增长力融入本国经济发展。

对菲律宾来说，日本不仅是其除美国之外的唯一战略伙伴，也是其重要经济伙伴，同时也是其主要的发展援助来源。菲律宾基础设施建设落后，尤其是铁路和高速公路建设项目，由于缺乏资金，开工的寥寥无几。面对这种困境，日本政府伸出了援手。2015年6月4日，安倍晋三与到访的菲律宾总统阿基诺在东京的迎宾馆举行会谈。在会后发表的联合声明中，日本提出援助马尼拉基础设施建设的计划，以解决马尼拉首都圈严重拥堵问题。同年11月19日，安倍晋三与阿基诺三世举行会谈，就向马尼拉市内的铁路建设项目提供约2420亿日元的贷款达成共识，双方签署了协议。这是迄今为止日本向他国提供的最大单笔官方援助。菲交通部部长和外交部发表声明称此项目将有力提升菲日关系。此外，日本的企业也有望扩大在菲律宾的商机。

（三）对中亚的援助

2015年10月22日至28日，安倍晋三相继对蒙古和中亚5国（土库曼斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦）开展为期一周的访问。这是自2006年小泉纯一郎访问中亚之后，日本首相再次出访中亚地区，同时也是首次访问土库曼斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦。安倍此次出访带着大约50家日本银行和贸易公司高层，在中亚大肆撒钱：在土库曼斯坦，日本将协助建设火力发电站等设施，大约有2.2万亿日元；在塔吉克斯坦，安倍承诺就农业援助和供水设施等提供约9亿日元援助；在乌兹别克斯坦，安倍确定由日本向该国火力发电站建设通过政府开发援助（ODA）提供127亿日元的低息贷款，同时还确认在化肥工厂建设等产业多元化方面由日本政府和民间企业提供协助；在吉尔吉斯斯坦，日本将借款136亿日元修建主干道；8在哈萨克斯坦，安倍承诺帮助中小企业进行经济结构改革，出口日本核电技术。作为“俯瞰地球仪外交”的一部分，安倍此次出访中亚大搞金钱外交，有两方面的考量：其一是能源考量。中亚五国位于全球能源资源地缘政治版图的心脏地带，油气资源较为丰富，能源出口潜力巨大，日本与这些国家相关协议的达成可以推动其资源多样化，降低其对中东能源的过度依赖风险。其二是政治考量。中亚地处欧亚大陆腹地，战略位置十分重要。自2004年开始，日本就发起建立了“日本+中亚五国”外长级对话机制，着眼于提升日本在该地区的影响力，但发展空间并不大。随着中国“一带一路”的提出和实施，中亚国家在地缘政治上更加举足轻重。这些国家都是上合组织的成员国，而且中国是其最大的贸易伙伴，日本强化与这些国家的关系，希望牵制中国在该地区影响力的扩大，增强日本在该地区的话语权。

（四）对南亚的援助

2015年12月11日—13日，安倍将其2015年的最后出访地定在了印度。作为南亚地区的重要国家，印度是拥有世界第二大人口规模的潜在市场，但由于政策严格限制和基础设施落后，很多日本企业对进入印度市场十分犹豫。据统计，进驻印度的日本企业在2014年超过1200家，比5年前翻倍。但是，这一数量远远不及进驻中国的日企的数量——超过3万家，直接投资额也仅为新加坡的三分之一9。因此，日本政府决定斥巨资推动日企在印度市场扩大份额。在与印度总理莫迪的会谈中，安倍强调“日本将官民联手推动莫迪总理推进的经济改革”，双方就扩大在经济领域的合作达成共识。日本将通过核电站和高速铁路等大型项目建设推进日印合作，印度决定其首条高铁采用日本新干线技术，为此，日本计划向该项目提供超过1万亿日元的贷款。据安倍随行人士透露，决定采用日本新干线方式的印度高铁计划方面，日本将以偿还期限为50年、年利率为0.1%这一“史无前例的破格条件”提供日元贷款。关于高铁以外的既有铁路线路实现现代化和高技术化方面，两国也签订了合作备忘录。日本显示出在资金和技术两个层面积极提供合作的姿态“以获取超过10万亿日元的既有铁路线路的更新需求”。（日本经济产业省官员）10

结语

新开发合作大纲与日本解禁集体自卫权、修改武器出口三原则一起，共同构成了安倍“积极和平主义”战略的“三支箭”。近年来，安倍内阁动作频频，无论是解禁集体自卫权、修改武器出口三原则，还是允许对外援助他国军队，都体现了其军国主义思想的极度恶性膨胀，“积极和平主义”已沦为“积极战争主义”。从安倍政府2015年的政策实践可以看出，安倍政府改变了2014年“地球仪外交”远交近攻的做法，利用新版ODA优先援助东南亚等近邻国家，这些国家要么是中国重要的贸易伙伴，要么与中国存在海洋争端。日本对这些国家进行经济或者军事援助，其牵制制衡中国的战略企图不言而喻，对此我们要有清醒的认识和高度的警惕。但同时，我们也应该学习借鉴日本对外援助的有益经验，以发展和完善中国的对外援助体系和实践。比如，以动态思维及时调整援外政策，根据国内外形势的变化及国家利益的调整，对援外区域进行全面布局、重点关注。同时，合理灵活使用援助资金，改变政府单一援助的传统方式，积极推动民间资金合作，形成官民共举的全方位援助局面。

注释

1 《日媒：日本新版开发援助大纲深藏军事玄机》，中国新闻网，2015年2月23日，http://news.ifeng. com/a/20150213/43174722_0.shtml。

2 Hans Morgenthau， “A Political Theory of Foreign Aid”，American Political Science Review 56， 1962. p302.

3 《日通过“开发合作大纲” 首次允许援助外国部队》，《北京晨报》，2015年2月11日，http://world.huanqiu.com/hot/2015-02/5649675.html。

4 《日本首次允许援助外国部队》，新华网，2015年2月11日，http://news.xinhuanet.com/ world/2015-02/11/c_127480264.htm。

5 《安倍外交的另一只手》，日经中文网，2014年 7月 11日，http://zh.cn.nikkei.com/ columnviewpoint/column/10082-20140711.html。

6 姚帅：《透视日本对外援助新政策》，《国际经济合作》，2015年第5期。

7 《安倍重启“地球仪外交”：孤行不反省 撒钱为赚钱》，《人民日报海外版》，2015年1月20日，http://news.xinhuanet.com/world/2015-01/20/ c_127401244.htm。

8 《安倍对中亚推行“撒钱外交”援助土库曼斯坦2.2万亿日元遭批》，环球时报环球网2015 年10月29日，http://news.163.com/15/1029/10/ B73B738M00014JB6.html。

9 黑沼晋：《日印因中国而走到一起》，日经中文网，2015年12月14日，http://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/17372-20151214.html。

10 黑沼晋：《日印因中国而走到一起》，日经中文网，2015年12月14日，http://cn.nikkei.com/ politicsaeconomy/politicsasociety/17372-20151214. html。

2015年是日本对外援助政策重大调整的一年，在新大纲的指导下，日本对外援助实践呈现出新的动态变化。本文分析了日本对外援助政策的新变化及对外援助实践的动向，着重指出日本对外援助政策的调整包含着对中国进行牵制制衡的战略意图。

［作者单位：中国政法大学政治与公共管理学院］