民族乡经济发展困境及解决措施

牛志民

民族乡经济发展困境及解决措施

牛志民

民族乡是民族区域自治制度的补充，在保障民族平等、维护社会稳定等方面有着重要作用。但民族乡面临经济结构单一、财政收支紧张、传统文化保护不力等问题。为更好发挥民族乡的作用，建议加大对民族乡的财政支持、人力支持、文化教育支持、民族品牌支持，保障少数民族权益，完善我国民族区域自治制度，推进我国基层民主政治制度改革，确保政治文化与经济发展相互协调、相互促进，逐步完善我国的政治制度，达成依法治国理念，为道路自信、理论自信和制度自信提供基础。

民族乡；经济发展；困境；建议

民族乡是以一个或者几个少数民族聚集地为区域范围建立的我国基层行政区域单位。对比一般乡镇而言，民族乡对实现民族平等、民族团结和共同繁荣具有重要意义：

第一，有助于保障民族乡内少数民族合法权益，确保散居少数民族与聚居少数民族享有同样权利。民族乡作为民族区域自治制度必要补充，在设立、发展及其理论基础上，都与民族区域自治地方相类似，加强了对少数民族权益保障；第二，有助于贯彻落实中国共产党和国家的民族理论、民族政策。中国共产党和国家的民族理论、民族政策是少数民族地区管理的指南。“坚持民族平等、民族团结和各民族共同繁荣”是我国基本政策，以建立社会主义平等、团结、互助的新型民族关系。民族乡可以确保少数民族当家作主，并建立和谐团结的新型社会主义民族关系；第三，完善民族法律规定，健全我国民族法律体系。民族区域自治是我国解决民族问题的独特性政治制度，既是我国社会主义法律体系的重要组成部分，也是对国际法律体系的重大贡献。

虽然《民族乡行政工作条例》赋予民族乡诸多权利，但这些权利缺乏外延性界定，也没有保障性规定和措施，导致上述权利空化、泛化，不具有可操作性。从而导致民族乡的诸多政策倾斜和优惠待遇无法贯彻落实。

一、民族乡经济的主要问题

（一）产业经构单

产业结构是反映经济发展状况的关键指标。大部分民族乡产业结构单一，作为农业的第一产业比重大，作为工业的第二产业和作为服务业的第三产业发展滞缓。特别是伴随城镇化发展，地区规划范围过小、缺乏持续性、缺乏科学性合理性，导致民族乡镇的经济发展不稳定，区域布局不合理，产业结构重复，特色项目不突出，缺乏后续发展能力。资源性民族乡在资源开发过程中，没有将资源和可持续发展有效结合起来，都增大产业结构风险。

（二）财政收支入不敷出

民族乡财政困难制约民族乡各项事业发展，也难以发挥民族乡的作用。财政困难主要表现在财政收入来源单一，民族乡作为一级地方行政区域，其管辖范围内的乡镇所有制企业不多，即便存在乡镇所有制企业，因缺乏现代管理技术和科学设备设施，其效益整体不高。所以财政拨款、无息贷款等非营利性收入成为主要来源。“工资欠发普遍化，财政赤字规模扩大化，实际债务负担沉重，财政风险日渐膨胀。”

（三）特色文化保护开发不力

民族乡特色文化特别是带有民族风情的风俗习惯宗教礼仪，其经济效益和社会价值开发尚不到位，处于简单、低层次、小规模的重复模仿阶段。如吉林省部分少数民族乡在本民族发展历史中的文化特色、品牌传承地位十分突出，主体少数民族在民族乡内居住时间多达100多年，梨树县叶赫满族乡就走出两位声名显赫的皇后：辅佐努尔哈赤打天下的孝慈高皇后即清皇太极的母亲；颇受争议并影响中国近现代发展的慈禧太后。到吉林旅游者了解梨树县叶赫满族乡的却人不多。这与民族乡设立初衷——因地制宜地发展经济相去甚远。“缺少具有民族特色的产品，在已开发的旅游项目中缺乏民族特色的优势，一些乡对自身民族文化的认识不足，没有把它作为一项资源财富来加以开发和利用，更没有做好继承、改造、提高的工作。”

民族乡的上述经济发展困境，与民族乡自身地位位置等自然情况有直接关系，但民族政策无法贯彻落实，也是导致其困境的重要原因。在加快民族融合与促进民族团结的当下，我们应促进民族乡快速发展：

二、加快民族乡经济发展的措施

（一）加大民族乡重视程度

民族乡设立的目的在于保障少数民族平等权和促进民族团结。民族乡经济不能得到长足发展，自然难以实现其设立初衷。而设立目标不明确导致不重视民族乡

的情形。单纯从市场经济角度而言，民族乡与一般乡镇经济发展引导组织作用相同，但这种作用仅仅是民族乡作用中的一种，还肩负政治、文化、道德义务，不同民族在共同管理决策中实现民族团结、经济繁荣。特别是在我国经济发展进入新常态、面临两个陷阱、反恐等多项艰巨任务的状况下，民族乡工作开展程度不仅决定我国经济发展，还可能决定民族团结甚至国家安危。所以，我们必须高度重视民族乡的重要价值，将各项民族政策彻底贯彻落实。

（二）建立国家、省（区市）各负其责的经济帮助机制

现有的省级政府经济帮助在社会发展和推动少数民族经济进步方面曾起过一定作用，有力推动民族乡经济发展。但这种省级负责帮扶的模式也存在巨大隐患，帮助行为演变为简单的经济援助，在经济挂帅的行政考评指标体系中，民族工作简化为不出事就没事的状况。缺乏必要合理的长远规划，帮扶工作整体性、协同性不强，没有带动民族乡和谐健康发展。特别是伴随市场经济发展，省级计划、财政、税收、投资、金融等经济体制改革逐步深入，原有民族乡优惠政策缺乏与市场经济配套的措施，部分优惠措施已经丧失其实施的社会经济基础和政治基础，民族乡待遇与一般乡镇待遇几乎没有差异。“马山、上林县编制财政预算时都没有给民族乡安排机动财力，与其他一般乡镇没有什么区别。”这也正是省（区市）对民族乡不予以重视的原因。民族乡在实现自我治理、自力更生的前提下，仍旧面临经济结构单一、财政紧张、发展基础薄弱等现实问题。民族乡大都经济基础薄弱，比较贫困，地处交通不便、信息闭塞的边远山区，自然环境恶劣，交通、通讯、电力、医疗卫生、教育文化等设施缺乏，甚至有的民族乡民众生活在贫困线以下。这就要求我们在进行顶层设计时，将民族乡的优惠政策和经济帮助落到实处，而不是由省级财政自行进行补助，因省（区市）政策制定缺乏宏观的民族平等和民族团结战略视野，只要维护社会基本稳定前提下，更容易将资金投放到能产生更多经济效益的领域和地区，从而忽视民族平等发展的机会。

就伦理价值追求而言，一方面国家政策需要按照经济规律行事，因市场经济的发展成为当下社会进步的主流；但另一方面国家政策也必须在市场效率面前进行公正平衡，给落后的、需要保护的民族或地区提供必要可能合理的帮助，从而弥补省（区市）简单经济利益考核的不足。所以从国家经济发展而言，给予民族乡必要的优惠政策及直接经济资助，是必要合理的。实现政策性的经济帮助到法律规定的经济帮助、国家省（区市）共同分担责任的经济帮助机制。只有如此，才能真正实现民族乡设立的初衷，纠正地方单一经济衡量标准不足，“把主要精力放在当地经济调节、社会管理和公共服务上，把发展经济的职能交给社会、交给企业、交给群众、交给民间组织，这样当地政府的职能才能归位。”在国家层面设立民族乡专项发展资金，纳入国家预算，从经济预算和财政支持角度加大对民族乡投入，改变省级及以下行政部门忽视少数民族乡的态度。

（三）民族乡文化传承保护与经济发展有机结合起来

民族经济的特色性还没有发挥出来。民族乡文化发展应本着维持特色、发展优势的原则，在进行市场开发利用的同时，加大保护力度。我们应在民族乡逐步融入市场经济的进程中，对其特色文化和经济生产进行保护。对具有特色的文化产品和内容，国家应提供资金进行传承和发掘，大力支持申请非物质文化遗产，文化保护与市场经济发展良好结合起来，将旅游、工艺品等经济项目纳入文化元素，对符合国家知识产权保护范围的纳入知识产权保护范围，提高国家对特色文化的保护力度。特别是在少数民族语言文字方面，如赫哲族语言就濒临消失，国家应组织专门人员进行传承。“保护传承优秀民族传统文化，是新型城镇化建设对历史的责任。”甚至有时可能需要短暂牺牲其经济发展的目标保护文化的特色。按照越是民族的越是世界的原理，少数民族文化的特殊性保持过程就是对其文化传承认可的过程，而这种过程也是对其文化经济价值有序开发的过程，只有认识到文化的特殊性，并对这种特殊性进行保护性开发，我们才能确保不涸泽而渔，不杀鸡取卵。否则，可能“使鄂伦春人在生活中追逐经济利益的同时，在精神上却陷入了无所适从的困境，鄂伦春人开始变得茫然、困惑，在文化上彻底成为了边缘人。”从而将少数民族的特色文化和市场经济有机结合起来，发挥其最大价值，在保护中开发，在开发中利用，最终提高少数民族特色文化的独特作用。

（四）培养选拔少数民族干部

我们还必须认识到，培养少数民族干部不仅仅是民族平等的要求，还是促进民族团结融合的需要。民族关系团结融合是一个长期发展的过程，其中最重要的因素是人，起关键带头作用的恰恰是少数民族干部，少数民族干部综合素质是决定民族事业和民族关系发展的核心指标。少数民族干部与汉族干部在共同完成管理服务职能过程中，不断接触交往，可以提高少数民族科技水平和管理能力。培养少数民族干部，加大少数民族对本民族本地区事务的参与决策程度，提高其民主意识，加强自治能力建设，为地区经济建设和民族事务发展提供更广阔的平台。特别是加强自治能力建设方面，民族乡此项任务长期处于停滞半停滞状态，少数民族干部的选拔使用缺乏长远的规划性和实效性，无法带动少数民族

群众参与决策管理，决策过程及结果的科学性合理性无法得到保障，对社会基层稳定和发展都带来不良影响。因此，我们应立足加强自治能力建设，以系统科学选拔少数民族干部为途径，实现民族乡镇的团结稳定。

（五）完善民族乡执法监督机制

不仅应明确监督主体，还应将这种法律监督主体的层级提高，由设立民族乡地方机关进行监督显然已经无法满足民族乡镇发展的需要，而对民族乡社会文化发展和社会进步以及政治作用几乎没有考核，即使考核也更多从维护社会稳定的角度出发。现有民族乡没有监督机制，民族乡内各个主体责任规定也不明确，即便没有达到善治的标准也不予处分。因此，必须明确监督机构的监督内容，强化民族乡执法的责任追究制度。同时加大社会监督和舆论监督，还权于民，还政于民，健全民族乡执行政策的外部监督环境，推动民族乡自治权行使的科学性合法性。要求国家部委特别是民族事务委员会从国家长久发展和社会进步角度，承担起民族乡法律法规政策执行的主体责任，对违反民族乡法律法规的行为进行相应惩处。同时，还应明确违法的责任。现有《民族乡行政工作条例》缺乏对违反民族乡执法的责任种类和责任内容，出现违法没有后果的现象。即便有少数民族要求追究违法者的责任，但因法律责任规定不明不清，无法对违法者进行惩处。在规定监督主体和明确责任的同时，还应对监督方式方法途径进行明确，对监督者的行为进行立法规定，从而将民族乡镇的监督行为也纳入法律规定，切实贯彻依法治国理念，将民族乡镇纳入法律规范的轨道。

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（作者单位：中央民族大学法学院）