当PPP遇上竞争性磋商——论“竞争性磋商”成为PPP主要采购形式的必然性

江苏工程职业技术学院国资办　冯思遐



当PPP遇上竞争性磋商
——论“竞争性磋商”成为PPP主要采购形式的必然性

江苏工程职业技术学院国资办冯思遐

摘 要：PPP项目采购主要是公共服务，项目所耗资金巨大、所需时间长，采购对象复杂，很难在较短时间内明确。而竞争性磋商是2014年新鲜出炉的政府采购方式，其采购程序相对于公开招标来说时间较短；供应商的来源较公开招标综合实力更强，更好地弥补了传统采购方式的缺陷。本文通过梳理PPP项目和“竞争性磋商”两者的理论概念和特性，深入分析为什么竞争性磋商是PPP项目的主要采购方式，供实践操作者参考。

关键词：竞争性磋商PPP项目主要采购形式必然性

1　引言

目前国内外在基础设施项目管理交易制度创新的研究和实践中，大力推行公私合作制(Public Private Partnership)，简称PPP。PPP模式是国际上公认的市场参与公共资源配置的最有效途径之一。我国早在20世纪80年代引入PPP模式建设项目，至今已有30余年发展历史。国内当前主要实施的采购法律法规主要有《招投标法》和《政府采购法》，两者又都有各自的优点和局限性。《招投标法》适用于工程建设项目，《政府采购法》适用于政府采购货物和服务项目。PPP项目并非工程建设项目，不适用于《招投标法》。同时PPP项目有的是用户付费，不属于政府采购范围，也不适用于《政府采购法》。“竞争性磋商”采购方式的出台，弥补了传统采购方式的缺陷，将“物有所值”作为政府采购制度基本目标并得以实现，本文结合PPP项目和竞争性磋商的特点，从以下几点力证竞争性磋商势必成为PPP项目的主要采购方式。

2　PPP及竞争性磋商的概念

公私伙伴关系模式，在世界上没有统一的定义，但其性质主要体现为以下几个关键词：公共部门、私营部门、合作和公共产品和公共服务、风险分担和利益分享。在工业领域，购买力平价有着广泛而狭义的意义。广义购买力平价是指公共部门和私人部门之间的各种合作关系，提供公共服务或产品；狭义购买力平价仅指公共部门和私营部门以合资形式组建公司进行合作的形式。总之，购买力平价的核心包括三个方面：契约精神、风险分担、收益分享。

显然，PPP项目的运作主要包括委托经营(O＆M)、合同管理(MC)、建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—经营(BOO)，转让—经营—转让(TOT)和建造—经营—转让(腐)”。

竞争性磋商是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式[1]。

3　从PPP及竞争性磋商的适用范围看两者关系

3.1PPP的适用范围

根据财政部颁布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号文)和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号文)，PPP模式适用于投资规模大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。发改委颁布的《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号文)，PPP模式主要适用于政府负有提供责任、又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

3.2竞争性磋商的适用范围

“竞争性磋商”这一新生采购方式伴随2014年12月31日发布的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号文)应运而生。文件中规定，以下情形的项目可以采用竞争性磋商方式开展采购。

(1)政府购买服务项目；

(2)技术是复杂的或特殊的性质，不能确定具体的规格或具体要求；

(3)先计算出价格总额的；

(4)市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；

(5)按照招投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目[2]。

3.3两者之间的关系

竞争性磋商的使用范围较PPP而言更广泛，并且大多数适用范围与PPP匹配，即PPP适用范围包含于竞争性磋商的适用范围。同时，两者又略有差别，主要体现在竞争性磋商还适用于市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目一项。

4　传统采购形式的局限性无法与PPP的需求特性匹配

4.1传统五种采购方式的适用范围有限无法满足PPP的需要

传统五种采购方式分别是公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购。这几种采购方式主要适用于采购需求核心条件和技术参数明确、预算价格可以事先估算的符合国家法律法规且采购过程中不作更改的项目。如上文所述，PPP项目项目复杂、规模较大、预算难以估计，价格不是唯一衡量质量的指标。因此，传统五中采购方式不能满足PPP的需要。

4.2传统五种采购方式程序不够灵活不适合PPP的复杂性

五种传统采购方式操作过程中，除了需要澄清和说明以外，一般不得修改招标文件和投标文件，投标文件中未曾响应招标文件中的实质性要求的，会作为废标处理。就投标价格、投标方案等实质性内容不得进行谈判。招标过程时间较长，就发出招标文件到投标截止日期要求满足20天，签订合同时间为30天。而PPP项目较复杂，往往需要多次谈判才能实现采购方的预期要求，明确合作途径和服务内容等方面，传统五中采购方式程序不够灵活，解决不了PPP的项目复杂性。

4.3传统五种采购方式不能满足PPP需要以谈判形式确定或更改合同条款

签订合同时，不得通过谈判更改招标文件和投标文件的实质性条款。而PPP项目合同中可变的细节问题可以在项目合同签署前谈判确认，谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款。

4.4传统五种采购方式评审方法无法准确衡量PPP项目投标人综合实力

邀请招标、竞争性谈判、单一来源和询价这几种采购方式往往采用最低价评标法，即谈判小组应当从质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中，按照最后报价由低到高的顺序确定3名以上成交候选人，最后按照报价最低的原则确定成交供应商，然而这种最低价评审法不能反映中标候选人的综合实力。

4.5传统采购方式信息不对称无法让PPP项目得到充分竞争

除公开招标外的其他四种传统采购方式、采购公告、公告平台及时长没有具体要求，这往往会导致采购双方信息不对称，采购透明度不够高等问题，导致很多信誉度较好、服务质量较高的供应商无法参与项目竞争，从而使采购人无法获得更多更充分的选择机会。

5　竞争性磋商的优势与PPP项目特点的完美结合

5.1PPP项目的公众性需要更为规范和透明的竞争性磋商

PPP项目目前主要集中在社会公共服务领域，这些项目直接关系到社会公众的日常生活，是社会公众都关切瞩目的项目，项目的成功及服务的质量关系到社会和国家的安定。市场的充分竞争有利于采购方遴选更合适的供应商。财库〔2014〕214号文要求竞争性磋商公告平台应为省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体，以及对公告必要内容作了进一步明确的规定；同时规定磋商文件自发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止，不得少于10日。较竞争性谈判、邀请招标、询价等采购方式供应商有了更充分的时间做准备，减少了因信息不对称而给供应商之间带来的不公平竞争。

5.2PPP项目的未知性需要竞争性磋商程序的灵活变通

PPP项目因涉及面广，且多为服务领域项目，往往项目投资总额巨大，投资时间及回报期较长。政府投资急切，可行性论证不够充分，存在潜在纠纷较多，项目条件复杂，采购人或采购机构对项目所涉及专业人员不够，采购前难以完整表达采购需求。财库〔2014〕214号文中第二十六条将竞争性磋商的“响应文件开启日期和地点”替代了竞争性谈判中的“评审日期和地点”，这意味着响应文件可以在磋商之前开启，便于采购方占主导地位，改善了采购方在采购过程中因项目紧急且需求难以明确量化等因素带来的被动局面。

5.3PPP项目要求的“物有所值”需要竞争性磋商更为合理的评审办法

PPP项目往往是由一系列的子项目支撑的项目总和，且各个项目之间环环相扣，从而形成一个系统工程。且PPP项目中社会公共服务类居多，这样的项目绝非越便宜越好。财库〔2014〕214号文明确了竞争性磋商的评审办法为综合评分法，较竞争性谈判、邀请招标、询价等采购方式多以“价低者得”更合乎PPP项目的特性，有效扭转了供应商恶性竞争的局面，实质上为采购方获取了更优质的服务，建立了制度保障。

5.4PPP项目的复杂性需要竞争性磋商更为健全的制度保障

财库〔2014〕214号文将竞争性磋商可以重新评审的情形增设到5个；增加了供应商未按磋商文件要求提交磋商保证金、响应无效等方面的处理机制；提升了评审专家的独立性，赋予磋商小组合法性审查权；规定不得单独或分别组织只有一个供应商参加的现场考察和答疑会，减少“量身定做”的不公平现象[3]。竞争性磋商的产生弥补了其他采购方式制度的缝隙，为PPP项目实施的复杂提供了更为健全的制度保障。

6 结语

综上所述，竞争性磋商较其他5种传统采购方式而言更贴合PPP项目的特殊性。在PPP项目数量多，投资额巨大，政府推进急促的情况下，需要在较短时间内，通过充分协商谈判，确定采购需求。同时，PPP项目的中标候选人应该是综合实力最强，信誉较好的社会资本。竞争性磋商的采购方式最能满足PPP项目对采购方式的要求，竞争性磋商采购方式将成为PPP项目的主要采购方式，并在实践中得以检验。

参考文献

[1] 李金升.PPP项目政府采购方式中，“竞争性谈判”与“竞争性磋商”究竟有哪些区别？[EB/OL].无讼阅读，2015-04-21.

[2] 政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法(财库〔2014〕214号文).

[3] 周松.政府采购“竞争性磋商”方式有啥不同[EB/OL].中国律师网，2015-02-02.

中图分类号：F253.2

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2016)03(a)-171-03