政府购买公共服务的现实困境及优化路径研究①

2016-07-13哈尔滨商业大学邹晓晨刘西涛

中国商论 2016年7期

哈尔滨商业大学　邹晓晨　刘西涛

哈尔滨商业大学邹晓晨刘西涛

摘要：政府购买公共服务是实现公共服务供给多元化、增强供给效率的重要手段和途径。本文基于政府购买公共服务的内涵，对政府购买公共服务的现实困境进行了系统分析，认为制度困境、购买内容、方式、信息困境等是制约购买行为的重要因素，提出健全购买公共服务法律机制、强化人员培育等优化政府购买公共服务行为的对策。

关键词：政府购买公共服务现实困境优化路径

1　引言

政府提供公共服务方式由政府包办转变为政府购买，从直接供给到间接服务，这一过程促进了公共服务供给多元化，同时，也为社会成员提供了更为优质的公共服务。然而，政府购买公共服务过程中，由于各种制约因素的影响，使得购买主体、购买行为、购买内容等都会不同程度地面临着困境。如何解析现实困境，优化购买行为，实现公共服务的优质供给，成为不可回避的热点问题。2013国务院颁发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出了政府购买公共服务的购买主体、承接主体和购买内容等具体方面。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，这从政策层面为政府购买公共服务提供了指导。本文就政府购买公共服务的相关问题展开论述。

2　政府购买公共服务的内涵阐释

政府购买公共服务是以政府为核心的公共部门，引入市场竞争机制，运用市场管理手段、方法、技术，将公共服务的提供和生产分开，政府将生产任务移交给社会力量，并通过购买的形式间接地向社会成员提供公共服务。

政府购买公共服务的主体可以进行如下划分，一是购买主体，政府是购买公共服务的唯一主体，占据主导地位，包括一级政府以及各级国家机关、事业单位、社会团体。二是承接主体，购买公共服务还需要承接任务的主体，主要是一切具有承接资质的社会力量。三是使用主体，在购买公共服务的购买主体、承接主体之外，还应当包含使用主体，也就是公共服务的受益人，即公众。四是评审主体，是独立于政府部门、被评审社会组织以及其他利益相关方的第三方机构。

购买主体是政府购买公共服务的主导者，负责决定购买内容、购买方式、购买规模和资金的具体使用效率。承接主体是负责公共服务的具体生产，应当在相应规范的约束下，保质保量地完成生产任务。使用主体不仅是服务的使用对象，更是参与者，需要及时地反映出真实需求和意愿，为购买主体和承接主体提供具体的使用信息。评审主体需要根据评审结果，准确地给购买主体和承接主体反馈评审信息。这几个主体之间需要紧密协作，才能完成政府购买公共服务的任务。

3　政府购买公共服务的现实困境

3.1制度困境

政府购买公共服务需要有规范和健全的制度作为保障，在运行过程中需要明确的政策指令和制度约束来规范购买行为的有效性。一是现行政府采购的相关政策和法规对于公共服务的内容还不是很明确，在采购对象和采购范围上还没有形成统一的体系。二是缺少政府购买的预算管理制度。科学的预算管理可以提高政府资源利用效率，提高采购效率，增强公共服务的能力。然而，目前存在着政府各部门购买公共服务的预算不协调的情况。三是政府购买公共服务的评审和监督机制。政府购买公共服务的评审和监督机制不健全，评审过程未能厘清内部评审和第三方评审的关系，内部评审因评审制度、人员等因素无法实现优化，第三方评审因为未建立完善的评审机制，效果不好。

3.2购买内容、方式和信息困境

政府购买公共服务需要明确购买范围和购买方式。目前，政府购买公共服务在内容和方式上存在着现实困境，一是购买内容有较大局限，有些公共服务产品还没有纳入到购买范围和目录中，使得政府购买过程中不能实现规模效应，一定程度上增加了购买成本。二是购买方式仍然比较单一，没有形成多元化的购买形式。依据目前的购买形式主要是隐性和显性购买，再有就是竞争性购买和非竞争性购买，不同的购买形式具有不同的优势，应当有机结合多元化地运用。然而，现实购买过程中出现购买方式僵化，购买结构不合理，难以灵活适应政府购买公共服务的需求。三是购买主体在购买过程中无法有效地获取充分的信息，购买主体和承接主体、使用主体、评审主体之间没有形成畅通的信息渠道，政府购买主体不能充分掌握使用主体的公共服务需求意愿，使得购买结果无法满足使用者的需求。

政府购买主体不能完全了解承接主体的信息，使得对于承接主体的真正资质、能力不能有效准确地掌握，决策质量下降。政府购买主体对于评审主体的评审信息不能客观获取，不能了解政府购买公共服务的参考依据，失去购买公共服务的有效性。

3.3购买资金、人员困境

政府购买公共服务需要在预算基础上有充足的资金。当前，政府购买公共服务的资金来源渠道单一，尤其是基层政府。2015年12月，下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，对地方政府债务限额做出了规定，将地方政府债务纳入财政预算，通过PPP模式和政府购买的方式提供公共服务，这就意味着，上一级政府所依托的融资平台公司不再具有政府融资职能，乡镇政府向上一级政府借款已不再可能。政府的财力资源远远不能满足购买公共服务的需求。同时，政府购买公共服务需要有专业的人员完成，需要具备综合素质，应当懂得市场运行规律、财政预算等相关人才队伍，目前，在政府购买公共服务过程中，由于人员素质参差不齐，使得购买效率大大降低。

4　优化政府购买公共服务的路径

4.1健全政府购买公共服务的法律机制

一是修订和补充政府采购法，明确政府购买公共服务的范围和标准。或者是将政府购买公共服务作为一项单列条例，即《政府购买公共服务实施条例》，对政府公共服务的内容进行分目录地列出，并详细制定购买规模和标准。

二是制定政府购买公共服务的预算指导细则。对于政府公共服务购买规模、资金、标准等方面进行规范化的编制，列出支出明细。结合现行的预算法，对公共服务购买给出必要的指导。

三是建立政府购买公共服务的问责追效机制。政府购买公共服务是为了给社会成员提供优质足量的公共服务。政府购买是一种有效的形式和手段。这种形式要有明确的规范和约束，需要对相关购买主体的购买行为和购买效果进行跟踪问效，如果不能达到公众需求的满意度，就要根据实际进行问责，相应的责任人就应当承担必要的惩罚。

四是完善社会参与机制。虽然政府购买公共服务的唯一主体是政府。但是，要引入相应的社会参与机制，让社会给政府提供必要的购买信息，畅通政府购买主体和使用主体、承接主体及评审主体之间的信息，保障政府购买公共服务的效率。

4.2分类推进政府公共服务购买范围

政府购买公共服务的内容，规模和范围需要结合发展实际、社会整体进步情况以及社会成员需求，动态性地推进，根据实际情况调整购买内容、购买范围。应当分类型、分层次、分区域的进行公共服务够买，明确购买目的，基于公共服务的社会需求，结合经济发展水平、技术水平和管理水平进行购买。

4.3加强承接主体的培育

承接主体提供公共服务的能力决定了政府公共服务的质量和效果。需要通过建立市场准入制度，对承接主体进行严格考核，建立信息数据库，对承接主体在承接过程中的人员资质、规模和社会影响力进行登记记录。同时，要建立诚信档案，对于不能有效提供公共服务生产的承接主体，进行曝光，记入不诚信档案，向社会公开，作为选择承接主体的客观依据。要加大对于承接主体进行公共服务生产的激励，通过财政、税收等相关优惠机制引导社会组织进入公共服务生产领域。建立淘汰机制，形成动态考核。对于目前还没有资格，但是有一定潜力的社会组织，通过政策扶持，提升其能力，尽快融入到公共服务生产队伍中来。

4.4提升政府购买公共服务人员素质及过程管理水平

政府购买公共服务需要有综合素质的人才队伍，保证每一个环节都能够高效完成，因此，要建立人员遴选机制、对参与此项工作的每一环节的人员进行严格把关，遴选出优质人才。同时，要进行短期或者专项的业务培训，到相关的高等院校、经验丰富的同类部门进行业务学习，强化知识结构、获取业务经验，尤其是了解和把握政府购买公共服务的最新进展。

在政府购买公共服务的过程中，要强化过程管理，在购买前、购买中、购买后三个阶段都要制定相应的计划，签订必要的规范合同，保障每一个环节都有依据。

4.5畅通供需表达渠道

公共服务供给状况是公共服务能力建设情况最直观的表现。因此，供需表达渠道畅通才能保证公共服务购买的有用性。首先，通过实地调研了解公民对公共服务的需求。政府在公共服务提供前应充分了解公民意愿，首先解决公民最迫切需要的公共服务，避免陷入闭门造车的困境。其次，应充分发挥互联网带来的成果。通过网络投票、调查问卷等方式也可以了解基层状况，但由于农村经济发展状况的制约，互联网的普及率和农民文化水平的局限性会影响网络调查的结果。因此，网络调研和实地调研相结合才能保证公共服务供需表达的全面和渠道的畅通。

4.6拓宽资金渠道

政府公共服务能力建设需要资金保障，可以通过多种渠道筹集资金打破资金缺位的状况。政府限额管理意见的出台意味着传统的融资模式来筹集资金已经不能适应现在的政策。因此，多方筹集资金变得更为必要。首先，可以通过PPP模式以及政府购买公共服务的方式提高政府公共服务能力。对于自来水、污水、垃圾处理等公共服务，可以采用公私合营的方式，通过社会资本的注入，缓解政府的财政压力。而对于一些公园、交通等纯公共产品，可以通过政府购买公共服务的方式解决资金问题。这是因为像这种公共服务没有收益，社会资本不愿意进入这些领域，采用政府购买的方式将公共服务所需资金纳入财政预算，很好地解决了资金这一问题。其次，通过发展农村集体经济，增加收入。随着农业现代化的不断发展和农民合作社的规范化建设，将会给农村集体经济带来新的增长点，农村集体收入的增加，有些公共服务将不再完全依靠政府的提供，间接减缓了政府公共服务的资金压力。