当代中国国家治理理论探讨

乔小明

[摘 要] 中国共产党在十八届三中全会上提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，把国家治理提升到国家发展战略的高度。当代中国国家治理在理论建设和发展战略的制定方面需要注意的问题与应把握的关系是：第一，四个方面的问题。国家治理理论产生的背景——对现代性危机的反应，当代中国的现实国情——从传统到现代的转型，国家治理理论中国化应预防两个错误倾向——国家主义和多元主义，建构当代中国国家治理理论和国家治理的战略——“竞争-合作”模式。第二，建构当代中国的国家治理理论和国家治理的战略应把握“六个有机统一”辩证关系。

[关键词] 国家治理； 国家战略； 竞争—合作模式； 有机统一

[中图分类号] C936 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2016）02-0027-12

中共十八届三中全會上提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，[1 ]把国家治理提升到国家发展战略的高度，既体现了党全面深化改革的决心，也指明了改革的方向和目标。自此，“国家治理”一词开始进入公众视野，学界对它的内涵、特征及其他学理性问题也进行了深入而广泛的解读和探讨。但是，问题也随之而来：人们对国家治理的理解和使用趋向泛化且多样化，这种倾向不利于理论建设和指导实践。所以，有必要对国家治理进行理论辨析，首先需要辨析清楚的问题——治理、国家层面的治理、中国语境下国家层面的治理，分别有自己特定的指向和内容，而党的决议中提及的国家治理到底指的是什么？从党完善和发展中国特色社会主义制度的视角来看，应该是指“中国语境下国家层面的治理”，以此区别于西方语境的、全球或地区层面的、其他国家的治理理论和实践。厘清这一点，是建构当代中国的国家治理理论体系和制定正确的发展战略的基本前提。用唯物辩证的理性思维从哲学的高度去把握国家治理，这对我们深化治理现象认识，准确把握治理规律，理解和总结治理经验，进而对其发展路向的预测，对治理战略策略的制定有着重大的现实意义。

治理理论作为国家治理的元理论，从学理上讲，是一套用于解释现代国家和社会结构之间的关系及其变化特征的规范性分析框架。治理是其核心概念，主要含义以全球治理委员会的界定最为权威：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。[2 ]虽然学者对治理有很多不同的理解，但是几个基本特征是公认的共识：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是非正式组织及制度间持续的互动。[3 ]从本质来说，治理就是国家与社会的一种新型关系，二者在互动博弈的基础上形成对公共事务的“协作共治”。这里隐含着国家与社会二分法的前提假设，但是二分法不等同于二元对立，只是划定了国家与社会相对明晰的界限，为进一步分析二者的关系打下基础。在治理的逻辑结构中，国家与社会围绕公共权力的配置和运行形成博弈。在这里，有必要对文中使用的两个概念——“国家”和“社会”进行解释。政治学意义上的国家，指的是现代民族国家建构，它是一种拥有治理整个社会的权力的国家机构，在一定的领土内拥有外部和内部的主权，政府是其主要标志，狭义的国家定义与政府同义。与之相对应的社会是指排除国家机构之外的，共同生活的人们通过各种各样社会关系联合起来的集合，其中形成社会的最主要的社会关系包括家庭关系、共同文化以及传统习俗。[4 ]

其实，治理理论远未成熟，20世纪80年代末90年代初其在西方社会甫一出现，立刻成为探讨的热点，并于90年代引入中国。当时的西方社会正处于由现代社会向后现代社会转型的过程之中。20世纪60年代，第三次工业革命掀起信息、生物、航天、新材料等领域又一轮的科技浪潮，给人类社会带来了翻天覆地的变化。“随着信息社会的来临，超工业社会的巨锤把一体化的社会砸得粉碎，小型组织的发展以及复杂的社会状况决定了国家再也不可能对社会进行一种集中化的管理。” [5 ]虽然西方社会的民族国家构建非常完善，民选制度、代议制度、分权制衡结构等制度设计也很成熟，但是与之相对应的社会却发生了深刻的变化——社会力量迅速增长，多元化、自主性提升到新的高度。本来，西方国家就有历史悠久且发育成熟的公民社会，以及深入人心的契约精神、志愿精神、效率观念和宽容妥协的理念，结社传统根深蒂固，在此基础上成长起来的非政府组织非常发达，且社会影响力极大，对政府不断提出新的要求。但是，基于理性和确定性基础之上的现代民主政治却无法回应民众多样性、灵活性的要求，而单一化、整体性、集中性等趋向却越来越与这个多元多变的时代格格不入，甚至引发了某种“现代性危机”。危机具体表现为两个“失灵”：一个是国家失灵，主要表现为政府成为“超级保姆”，权力扩张无度导致机构臃肿、财政危机、服务低劣，而科层官僚体制的等级调节特征容易造成运行效率低下，行政信息受阻与失真等弊端；[6 ]另一个是市场失灵，市场机制在提高资源利用效率方面比单纯的计划经济表现优异，但是它也会造成收入和财富分配不公、负效应外部化、极端的自私自利、公共产品供给不足、市场垄断等现象，无法达到经济学意义上的帕累托最优（利益最大化）。

在此基础上，一些西方学者提出“没有政府的治理”（罗西瑙——治理理论的开创者之一），以多元化、非营利的社会组织来解决国家或政府失灵和市场失灵的问题，跳出政府、市场博弈的框架，回到国家与社会的关系中，用社会力量牵制和约束政治权力和经济权力，达到公共利益最大化的目的。实质上，是用国家还权力于社会的方式解决现代性的危机，最终状态是“强社会—弱国家”。

作为一种后现代指向的理论，成熟完善的国家制度和充分发育的社会组织是治理理论的基础。综观当前的中国，虽然经过改革开放三十多年突飞猛进的发展，市场经济体制已经基本建立，社会主义民主法制建设取得长足的进展，社会领域的进步也有目共睹，但是，不论是国家还是社会都仍有许多需要完善之处。一方面，“尽管在转变政府职能以及市民社会重建方面有重大发展，但全能主义时期形成的基本政治与组织框架仍然存在，国家控制社会与经济的状况并未发生根本变化，以单位制为细胞的、以纵向组织为中介的、高度中央集权的体制依然存在”。[7 ]另一方面，虽然中国非政府组织的数量整体呈现出稳定增长的态势，但是整体发展程度仍然很低。根据民政部的统计数据，截至2014年底，全国共有社会组织55.7万个，其中，社会团体30.8万个，民办非企业单位26.8万个，基金会4569个。[8 ]社会团体的绝对数量不少，但是自治组织除了村委会和居委会，鲜有其他类型。而且，中国的非政府组织的规模和活动范围不大，分布不均衡，收入来源主要依赖于政府，存在独立性不強、公信力不高、管理不规范和资源获取困难等缺点。因此，有学者总结，中国政府依然保持着对政府以外各类主体的严格控制，社会团体的自主性依然匮乏，至多拥有“镶嵌的自主性”，且在分类控制体系下，社会组织发挥的作用仅仅是“拾遗补阙”。[9 ]总之，国家相对于社会，不论在权力的占有还是使用方面，都处于绝对的优势。

当代中国正处于“前现代”阶段，目前需要完成从传统社会向现代社会转型的重任。但是，由于经济和社会关系在短时期内发生了巨大的结构性变迁，从而产生了大量的经济和社会矛盾，而且社会正处于阶层分化、重组的大变动中，整合度较低，阶层间矛盾还很突出。这些矛盾和冲突依靠自身力量无法解决，现有的国家制度建构又应对乏力，所以，中国又面临着转型危机。西方社会也正面临着转型危机，但却是从现代社会向后现代社会的转型，从工业社会向后工业社会的转型。相比之下，中国目前的主要面临的还是现代性不足以及进行现代制度建设的问题。但是，由于中国经济社会发展的地区不均衡以及受整个人类社会日益趋同的发展方向的影响，一些后现代因素已经在中国社会出现了。例如，从现在频发的环境群体性事件中可以看出，人们已经有了生命健康、生态环境保护等更高层次的诉求，但是这又与经济增长存在尖锐的矛盾，有些地方政府在处理这些矛盾上表现得差强人意，亟须治理模式的变革。

因此，中国面临着整体的现代性不足和局部的后现代性因素重合，向着现代化的转型过程与转型危机叠加的复杂局面，以现有的国家治理结构应对这些问题的实践来看，改革势在必行。

正是源于对治理理论的产生背景和中国现实国情的思考，在治理理论引入中国后的相当长一段时间里，对于该理论的中国适用性方面，学界产生了比较大的争论和分歧。主要有两种观点：一类观点认为治理理论在中国有适用性，这类学者看到了治理对于促进政府职能转变和培育社会组织方面的积极作用；另一类观点对此适用性存有质疑，他们的理由在于中国缺乏治理理论产生的条件——社会基础、公共精神以及民主法治的环境。中共十八届三中全会把国家治理提升到战略高度，表明中国共产党的最高决策者已经超越了种种关于治理理论适用性的争论，着眼从解决中国当前的实际问题、追求长远目标的实现（全面小康和中国特色社会主义）以及借鉴人类文明先进成果的角度来考虑。所以，国家治理理论应是治理理论的中国化，不是单纯的适用不适用，也不是简单的折中或综合，而是在宏观层面通盘考虑国家与社会的关系基础上做出的制度设计。

在中国的现实语境中，国家治理的宏观制度设计应该预防两个错误倾向：国家主义和多元主义。国家主义从历史上看，是由黑格尔开创的一种“国家高于社会”的理论架构。在黑格尔看来，市民社会是个人私利驱动的非理性力量所达成的状态，撇开国家来看市民社会，它就只能在伦理层面上表现为一种无政府状态，而非由理性人构成的完美状态。而国家体现着且只有国家才体现着伦理的价值准则，国家是对市民社会的保护和超越，对市民社会种种不自足状况的救济或干预，只能诉诸国家这个社会进程中真正的道义力量。[10 ]把国家主义引申到治理理论上来，就是国家凌驾于社会之上并严格控制社会、即“强国家—弱社会”的治理模式。

多元主义则相反，主张社会高于国家。多元主义首先发端于民主政治领域。第二次世界大战以后，这一理论得到了长足发展，特别经美国学者罗伯特·A·达尔的发挥，形成了较有影响的多元主义民主理论。多元主义民主理论认为，现代社会是多元的社会，民主政治应该是多个精英团体通过“多元竞争”（讨价还价），达到“价值趋中”（妥协）的政治。[11 ]罗伯特·A·达尔认为，传统的民主化理论关注宪法上的分权制衡与政府内部的权力制衡，而忽视了社会上的多元制衡机制的作用，而后者才是实现民主的关键环节。只有两种（政府与社会）权力制衡机制共同发挥作用，民主才能真正得到保障。[12 ]多元主义民主的核心是决策权力的分散化以及决策过程的多元竞争和妥协性。

权力分化与多元、竞争与妥协应用于治理领域，就形成了多元主义治理理论。这一倾向的理论主张：随着社会的发展，出现多个利益团体，治理活动实际上是各个自治性的利益集团通过竞争在公共权力体系中占据主导地位的过程；在这一过程中，国家没有自主性，而仅仅是利益集团的工具，政治的主要场所在社会而不在国家；来自于社会的利益团体以其积极行动对政府构成压力，影响政府公共决策。[13 ]这种倾向反对国家的任何干预，只相信社会的力量，有消解国家主权的危险倾向，在社会发育不成熟的国家，容易导致社会组织间竞争过度或强势集团利用资源搞垄断。“社会中心主义”与多元主义相似，更加排斥国家或政府的权威或力量。

不管是多元主义还是国家主义，对国家和社会关系的认识都陷入了零和博弈的困境中，认为国家和社会是此消彼长的对立关系。1989年以后前苏联和东欧地区的转型经历，尤其是俄罗斯的经历表明，国家力量的削减并不必然导致或帮助社会的健康发展。叶利钦时期的俄罗斯即使不是一个稳定的民主制，也是一个西方式的政体架构，它有多党制，有定期选举，有几乎什么话都可以讲的新闻媒体，有了集会、结社的自由，甚至有游行、示威的自由，等等。但是就是这样一个国家，在政治生活、经济生活和社会生活方面陷入了普遍的犯罪化。后来，普京的“强人政治”一定程度上是对之前国家过于弱化的反弹。而在波黑、利比亚和卢旺达，联合国、双边援助机构和非政府开发组织所面临的更是极端的社会解体情形：邻里相互残杀，家庭骨肉分离，国家的政治和行政职能几乎荡然无存，权威与合法性都必须从上到下彻底重建。[14 ]可以看出，摆脱了国家的社会不一定是文明的，很可能是庸俗的、暴力的、无法无天的。邓正来和景跃进（1992）在那篇开启中国市民社会理论研究的重要论文《建构中国的市民社会》中，明确主张国家与市民社会关系的“良性互动说”，他们进一步认为，“市民社会内部存在着各种矛盾和冲突，这不但可以引出国家干预的必要性，而且值得指出的是，这种矛盾和冲突如果处理不当还很可能导致市民社会本身的分崩离析”。[15 ]

失去控制的社会与干预过度的国家一样会导致发展的失败，民主的社会需要一个民主的国家，一个强大的社会需要一个强大的国家。所以，无论从国家的角度还是从社会的角度对二者关系作单方面的强调都是不恰当的。国家和社会彼此需要，完全可以各司其职、相安无事并行不悖，不用靠牺牲对方作为发展自己一方的代价。要走出零和博弈的困境，这二者之间必须建立起一种合作的关系，从现阶段的中国现实来说，这应该是一种建立在竞争基础上的合作。

四、建构当代中国国家治理理论和国家治理的战略——“竞争-合作”模式

针对中国的现实国情和权力结构、治理模式，笔者主张的国家治理理论和国家治理战略是以“竞争-合作”模式为基本内核。

虽然要防止多元主义否定国家主导地位的倾向，但是就当代中国来说，多元主义的竞争仍是不可或缺、有一定价值的。

当代中国权力的结构性分化正在进行中，而现代化的国家制度建设必然会强化国家权力，来解决只凭单个人力量所无法解决的公共问题。国家权力的强化并不意味着权力重新高度集中化，而是通过制度创新，建立塑造精英的委托-代理机制，公民能够在联结国家和社会的新型制度中获得自己的身份和地位。国家权力通过精英代理机制的行使，致力于克服人们因专注于私人利益和私人生活带来的弊端，作为多方利益的调解者和仲裁者，成为公共秩序的保障者。[16 ]

治理注重的是权力的配置与使用。所以，国家治理理论中涉及的竞争，不是让市场与社会和执政党、政府争夺权力的所有者地位，而是通过分享和运用权力来实现公共利益的最大化，同时牵制和约束权力，使之在正确轨道上运行。

竞争具体表现为市场组织和社会组织对权力的分享和使用。中共十八届三中全会决定中对市场在资源配置中起决定性作用的表述，乃是执政党对市场分享权力、充分发挥市场机制作用的认可。所以，要求政府解决干预过多和监管不到位的问题，切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。还需要政府进一步放权，培育具有自主性和自治性的社会组织。[17 ]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也有相关表述：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。” [1 ]从《决定》中可以看出，政府放权的同时，要求社会组织在使用权力的过程中也要承担相应责任，做到权责统一，而且整个过程要在法制轨道上运行。如何有序竞争、依法竞争，是国家治理理论研究中非常重要的部分。

当代中国应该特别强调在权力多元和利益分化基础上的整合、均衡、有序和协调。特别是制度性整合，主张政府权威和社会组织进行制度性合作，达到双赢：“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权。” [18 ]社会在合作中表达了诉求，保护了自身权益，国家也在合作中获得了合法性支持，提高了民众的认同度。

合作能避免因过度竞争导致的效率低下、无谓消耗和成本过高，以及有可能出现的强势利益集团对某些资源的垄断。如果在政府行为模式更多是自上而下的贯彻而不是自下而上的公共选择，特别是在缺乏建立在共意基础上的健全的法制体系的情况下，单纯的多元竞争不仅难以到达自动平衡，甚至会由于权力的分化而引起新的不均衡、无序、混乱、脱轨、冲突、对立和分裂。在中国的历史上，无数次经验教训证明了这一点。而现在的贫富分化悬殊也说明了单靠市场自己无法实现社会的自动均衡，反而会引起新的不均衡，甚至是离散倾向。

合作是相对于冲突而言的。在政府权威和社会组织分享权力的过程中，必须重视相互之间的合作。国家让渡部分权力给社会，并不是要让它取代政府权威，而是为了更好地治理社会。其实，社会组织也不可能替代政府权威，尤其在面临转型危机、矛盾突发多发的当代中国更是如此。国家治理的理想状态是“良好的治理”即“善治”，其实质就是“国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理，或称官民共治”。[19 ]当然，政府权威与社会组织的合作应该建立在社会主义民主的基础之上，是互动性合作。政府需要学会俯下身子，倾听社会的声音，吸纳社会的力量，与之对话、协商，通过社会参与改善政府的治理；社会组织包括公民个人也需要对政府有充分的信任和包容，遵守相关法律法规，在政府的引导下参与治理。所以，这种互动又是建立在法治基础上，是制度性合作。怎样在已有实践经验的基础上探索一条民主化、制度化、法治化的国家与社会的合作之道，是国家治理理论亟须解决的课题。

探索和创新国家治理，必须要有科学的方法原則作指导。辩证唯物主义与历史唯物主义是科学的真理和世界观，为我们研究国家治理提供了丰富的方法论资源。在国家治理活动中，治理对象千变万化，治理问题千奇百怪，用任何孤立、静止、片面、僵化的观点去看待治理活动，都是不科学的，我们要善于从无数具体的治理实践中归纳出相关的基本方法和指导原则。现阶段，探索和创新我国国家治理，应充分运用国家治理的辩证逻辑，准确把握国家治理的“六个有机统一”辩证关系。

国家治理主体多元化的本质就是在统一主体的主导下，带领政府主体（也即是行政主体）、社群主体、个体主体共同有计划、有组织、有秩序地参与国家治理活动。其中，统一主体是指治理的最高主体，是党和国家最高层面的治理主体，也即是第一主体。一切个体主体、社群主体、政府主体都要听从并服务于统一主体；政府主体是指参与社会治理的各级政府机关和行政机构等，也即是行政主体。政府主体是同一主体治理意识的直接施行者，是最为关键的治理参与主体；社群主体是指参与社会治理的社会团体、相关利益集团、企事业单位、群众自治组织等等，它是政府主体的重要补充；个体主体无非就是有生命的人本身，是国家治理理念的提出者、治理认识的主导者和治理实践的实行者。

在国家治理实践过程中，它一方面是统一主体主导下的强制施行，同时又是各单一主体共同参与的多元交互作用。统一主体作为一个有计划有组织地整合社会意志的统一体，是国家治理层级金字塔上的塔顶，是国家治理的第一主体，它整合集中了人们的治理意识。然而国家治理并非是单单依靠某一个治理主体所能完成的，它只有通过建立层级式的国家治理职能机构，才能有计划地实施治理意志行为。人们通过依托这种层级式的权力服从及意志分担关系，使得社会中的治理意识统一体不断得以实现。正如恩格斯所说的那样：“社会产生它不能缺少的某些共同职能。被指定执行这种职能的人，形成社会内部分工的一个新部门。” [20 ]这些被指定执行共同职能的新部门演变成为新的治理主体，通过这些主体的共同参与，把治理活动保持在合理的秩序范围以内。

发展与稳定的关系，不仅是系统进化论过程中一直存在的一个基本哲学问题，也是人类在治理实践活动中经常面对的两难问题。从系统哲学的层面深入探讨国家治理过程中发展与稳定的关系，寻求发展与稳定的相契合的机制，不仅对哲学系统观本身的发展有重要的理论意义，而且对我国当前全面深化改革的推进以及实现国家治理体系及治理能力现代化也有重要的实践意义。

“稳定是改革和发展的基本前提，没有稳定什么事情也办不成。” [21 ]在我国，发展是解决问题的根本途径，加快发展是现阶段提高我国综合国力的客观要求，是我国各民族的根本利益所在。稳定是实现人民群众利益的根本保障，但发展必须坚持以稳定作为基础和前提。没有稳定，发展就无法进行，经济社会发展目标也将难以实现，发展和稳定互为前提和基础，相互交融。所以，只有在适度发展、适度稳定的有机统一中才能做到在稳定中求发展。

当前，我国正处在全面深化改革的关键时期，中共十八大以来的一系列重大改革政策的出台以及实现国家治理体系和治理能力现代化总目标的确定，无论从力度广度或深度上看，都是前所未有的。随着深刻变革的不断推进，必然会带来权力的重新分配以及经济利益格局的重大调整，必将触及许多深层次的矛盾。在此复杂的情况下，如何既能保持社会稳定又能促进发展，是我们党领导全国人民进行治理实践中所必须高度重视、认真研究处理的又一重大问题。

辩证唯物主义认为，世界上的一切事物、一切过程都可以分解为若干部分，部分从属于整体，整体是各个部分构成的，它不能先于或脱离部分而存在。整体是指事物的各内在要素相互联系构成的有机统一体及其发展的全过程。局部是指组成有机统一体的各个方面、要素及其发展全过程的某一阶段。整体从静态上来看，是事物的全局，从动态上来看，是事物发展的全过程。部分从静态上来看是事物的局部，从动态上来看，是事物发展全过程的各个阶段。

理解整体和部分的相互关系，系统和要素的相互关系，弄清楚整体和部分的范畴对我国治理实践有着重要的指导意义。首先，做好治理，要从整体着眼，寻求最优治理目标；其次，搞好局部，使整体治理功能得到最大限度发挥。因此，在国家治理实践过程中，我们首先要先对国家发展大局有大致的把握，制定国家治理发展战略、政治战略、经济战略、科技战略、文化战略、环保战略、军事战略等事关全局的大问题，继而分析研究局部，并根据全局性的战略展开处理局部性的小问题，使各项战术性措施符合全局战略的目标。

《管子兵法》上说：“和合故能谐。”就是说，有了和睦、团结、行动就能协调，进而就能达到步调一致。从哲学角度看，“和合故能谐”体现了部分以合理的结构形成整体时，整体就有全新的功能。在当今，全面深化改革是关系党和国家事业发展全局的重大战略部署，不是某个领域某个方面的单项改革。中共十八届三中全会强调，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。[1 ]这就更要求我们在治理实践中要立足整体、统筹全局，做好顶层设计，选择最佳方案，在治理实践中把握整体与局部的有机统一。

国家治理的计划性与自生性的有机统一，一方面体现在要求有意识、按计划地实现治理思想，另一方面又要按照现实治理过程的某种自生的表现形式进行及时调试和革新。治理的计划性行为在本质上是一种建设性和前瞻性的实践活动，是国家治理理念的外在表现形式，而治理活动的自生性现象是指没有预测到的“计划外”出现的问题，这些自生性问题既可以是对旧的治理体系的维护，也可以是对新的治理体系的创造性发展。

马克思曾经指出：“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到來了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或快或慢的发生变革。” [22 ]恩格斯也曾认为：“所谓‘社会主义社会’不是一种一成不变的东西，而应当和其他社会制度一样，把它看成是经常变化和改革的社会。” [23 ]同样的，国家治理作为一种历史的实践活动，它的治理形式也是历史的具体的，是随着社会主义经济基础的发展而发展的。在不同的治理阶段，国家治理由于生产方式、生产关系、交往以及分工方式的不同，国家治理的形式与内容也不尽相同，一方面有意识有计划地建立起来，另一方面又自行形成并发展。因而，我们要用运动发展的辩证眼光来分析国家治理，切实做到国家治理的计划性与自生性的有机统一，在国家治理的动态变化中不断修复、调试、革新旧的治理体系，提升治理能力。

通过考察人类治理实践史，我们不难发现，人类社会既是演进的，又是建构的，既是自发的，又存在着计划性。而事实上，在社会进化过程中，理性选择与行动和历史进程的“自然性”是同一个问题的两个方面。自然演进和理性建构是人类制度文明的两种模式，治理体系也即是制度的发展既是客观规律性与人的目的性相有机统一的结果，也是自然演进和理性构建的结果。

第一，国家治理体系是作为理性客观的有主观能动性的治理主体的实践现实中构建出来的，是主体自觉的社会性实践活动，是主体的理性建构的结果。没有治理体系的存在，一切社会现象人们都将无从把握。在此意义上讲，不仅国家治理体系体现了社会理性，而且社会理性在国家治理体系中得到了积极反映。这表现在，其一，“目的理性”，在一定的时代背景下，对国家治理体系的选择和创新，治理主体主要考虑其是否能够实现预定的治理目标，主要反映了选择和创新的结果的合理性。其二，“价值理性”，建构国家治理体系的目标，衡量和评价治理目标实现的程度以及评价的尺度和标准，主要反映了评价治理标准的合理性。其三，“形式理性”，治理主体建构治理体系时的反思、选择、创新、决策、评估等一系列的推理活动符合思维逻辑和客观逻辑的要求，主要反映了治理主体决策程序的合理性。

第二，关于自然演进，在《资本论》第1卷序言中，马克思对社会发展规律做出这样的说明：“社会经济形态的发展是一种自然历史过程，一个社会即便探索到了本身运动的自然规律……它还是既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段。” [24 ]列宁也曾经指出：“事实上，人的目的是客观世界所产生的，是以它为前提的。” [25 ]所以，既然作为治理主体的人的目的是受客观因素所制约，那么为了实现治理而指定的制度、策略就不可能不受到不可预测的客观因素的制约。所以，在国家治理活动中，应给予两者予以同等的尊重，既要肯定理性建构力量的积极意义，也要看到自然演进力量的推动作用，在自然演进与理性建构的辩证有机统一中把握国家治理实践。

任何一种国家治理事实和国家治理现象中都体现着人与制度的意义或价值凝结。考察治理事实，不能单从制度或者人的单方面进行。作为人类社会演进过程中的现象，国家治理生活的展开、国家治理体制的运作始终无法与人相分。当人成为国家的成员时，他同时也以某种形式参与了与国家相关的国家治理实践。在马克思看来，不仅人们的现实存在体现于人们参与国家实际生活全过程，而且参与国家生活就是人的本真生存方式的一个基本方式。他认为：“国家成员这一概念就已经有了这样的含义：他们是国家的成员，是国家的一部分，国家把他们作为自己的一部分包括在本身中。他们既然是国家的一部分，那么他们的社会存在自然就是他们实际参加了国家。” [26 ]人参与国家治理活动，不仅直接体现了国家治理与人类自身存在无法分离的关联，而且在更深层的意义上关乎人们自身的存在方式，正如马克思在《论犹太人问题》中所说：“在政治国家真正发达的地方，人不仅在思想中，在意识中，而且在现实中，在生活中，都过着双重的生活——天国的生活和尘世的生活。前一种是政治共同体中的生活，在这个共同体中，人把自己看作社会存在物；后一种是市民社会中的生活，在这个社会中，人作为私人进行活动，把别人看作工具，把自己也降为工具。” [27 ]

从本体论层面看，人的存在本身包含多重维度，在国家出现之后的历史发展过程中，人既融入国家生活，也参加国家治理实践，作为人的存在的相关方面，国家生活与国家治理实践密切联系。人既是一种自然存在，同时又是一种社会存在。作为人存在的两个不同方面，自然存在和社会存在并非是互无关涉，而是相互交错融合于人的同一存在。本体论上人的这两种存在方式，决定了国家生活和国家治理具有密切的相关性。

从主体论的层面看，国家生活和国家治理实践都关乎实践的主体。国家治理实践的展开，与实践主体的国家治理能力具有内在关联。国家治理治理能力是指国家治理主体所具备的基本素质，包括治理的信仰、治理的立场、治理的技能、治理的德行等一系列内、外在因素的综合。国家治理能力一方面体现了对国家治理主体的客观要求，另一方面体现了对国家治理的制约作用。

从实践论的层面看，国家治理实践的合理展开，既要有程序化、形式化的制度体系作支撑，也要有一定的人的治理能力作保证。国家治理实践即使价值原则和国家治理理念得到落实，也通过国家治理主体的作用，赋予国家治理制度体系以“活的”现实的生命。从国家治理制度体系的运行来看，其本身固然是“非人格的”形式化的静态结构，但制度一旦运行，必然会伴随着人的参与。而且，作为治理主体的人，其自身的治理能力时时刻刻在影响着制度的运行和治理过程的稳妥。

国家治理理论不是包治百病的灵丹妙药，它只是一种理论学说，也有自身的缺陷，实践中也可能出现“治理失灵”的情况。但是，不能否认它对于建构国家与社会新型关系的积极意义，只是在国家与社会的关系问题上，除了必须反对非此即彼的取向外，还要杜绝种种“终极解决”的幻想。只有这样才能走好当代中国的国家治理之路。“推进国家治理体系和治理能力现代化”本身具有非常丰富的内涵，它内在包含了国家治理方法论、原则论、价值论的有机统一。站在唯物辩证的哲学高度才有可能深入理解和把握“推进国家治理体系和治理能力现代化”的精髓，才有可能真正发挥国家治理理论指导国家治理实践的功用。在当前新的历史视域中，我们的大力推进实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标的伟大实践，毋庸置疑，正引领着人类社会治理活动的大方向。在这个时候，我们不仅要以积极的态度大力推进国家治理体系和治理能力现代化这个总目标，还应该以理性的理论态度，用唯物辩证的思想从哲学的高度去把握国家治理，这对我们深化国家治理现象认识，准确把握治理规律，理解和总结治理经验，进而对其发展路向的预测，对治理战略策略的制定有着重大的现实意义。

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[责任编辑：杨 彧]

Discussion on the Theory of Contemporary Chinese National Governance

——The Background of the National Strategy of Governance Theory

Qiao Xiaoming

Abstract： The CPC in the Third Plenary Session of the 18th Central Committee proposed to promote the national governance system and governance capacity modernization， the national governance to improve the level of national development strategy. As to the theoretical construction and development strategy of Contemporary Chinese national governance， what we need to pay attention to and grasp are the following： （1） 4 aspects of the problem： the background of national governance theory ——response to the crisis of modernity； the realistic national conditions of contemporary China—— transformation from tradition to modernity； national governance theory in China should prevent two wrong tendencies—— nationalism and pluralism； construction of contemporary Chinese national governance and national governance strategy —— "competition - cooperation" mode. （2） In the construction of contemporary Chinese national governance theory and the national governance strategy， we should grasp the "six organic unity".

Key words： Contemporary Chinese National Governance； National Strategy； Competition and Cooperation Model； Organic Unity