清理压减暂付款 防范财政资金风险

祝雪梅

清理压减暂付款 防范财政资金风险

祝雪梅

各级财政部门着力盘活存量资金，集中财力确保重点项目支出需求，不断优化财政支出结构，在稳增长、调结构等发挥了重要作用。但是，财政运行中也存在暂付款规模过大、增长较快的问题，不利于财政预算的正常执行和资金效益的发挥。为此，我们以青州市为例，开展了暂付款情况专题分析。

财政存量资金；财政暂付款；优化转移支付

一、2015年青州市财政经济运行情况

按可比价格计算，2015年，青州市实现地区生产总值（GDP）578.8亿元，同比增长8.3%。从产业结构看，三次产业比重由上年的9.1：49.9：41.0调整为8.7：48.3：43.0，三产比重同比提高2.0个百分点。2015年，全市一般公共预算收入41.96亿元，同比增长10.1%。其中，四大主体税种累计完成129476万元，下降16.6%。全市一般公共预算支出完成46.9亿元，同比增长11.7%。

二、2015年暂付款决算情况

1.暂付款余额及构成情况。截至2015年底，青州市暂付款余额32344万元，其中：市直6339万元，镇街道26005万元。从构成情况看，对外借款9914万元，其中市直6339万元，镇街道3575万元；垫付资金5092万元，基本体现在乡镇和街办，主要是基础设施建设、拆迁补偿等；历年长期挂账资金17071万元，基本体现在乡镇和街办，主要是历年因财力不足挂账资金；其他暂付款267万元，基本体现在街道和乡镇。

2.2015年底暂付款余额增减变化情况。2015年底，青州市财政暂付款余额较2014年底减少10823万元，减幅为25.1%。分项目看，对外借款减少11763万元，下降54.3%；垫付资金减少3977万元，下降43.9%；历年长期挂账资金增加4660万元，增长37.5%，主要是镇街道增加；其他增加257万元，增长25.7%。

3.暂付款占财政存款比重情况：2015年度，青州市暂付款余额占国库存款和其他财政性存款的44.8%。其中，市级暂付款占国库存款和其他财政性存款的9.8%，镇街道暂付款占其他财政性存款的339%。

三、暂付款产生的原因

1.财政收支矛盾突出，因财力不足挂账形成暂付款。受国际经济危机和国内经济下行、结构性减税政策实施、清理行政事业性收费项目等减收因素影响，公共财政收入难以实现有效突破。为完成收入目标，地方政府千方百计采取措施，在加大征收成本的同时，实际可支配财力减少。

2.支持企业发展，兑现优惠政策和建设工业园区形成暂付款。面对各地你追我赶的发展态势，地方政府通过园区建设，并在土地和税收等方面给予优惠政策，吸引资金来发展经济，在园区建设和兑现优惠政策过程中形成暂付款。在企业筹资困难时，给予企业过桥还贷资金形成暂付款。2015，对企业借款560万元。

3.重点建设项目多，对融资平台出借资金形成暂付款。受当前发展及评价模式的需要，地方普遍进行投融资活动，投资领域主要集中于绿化、道路、景观及公益性场馆等方面。这些项目投资大，建设时间长，在没有足够财力支撑的情况下形成暂付款。同时，为满足融资需求，财政对融资平台预付了一定的注册资本金或参股资金，也形成暂付款。2015年，对政府融资平台借款939万元，占对外借款总额的3%。

4.会计政策变更或历史原因形成暂付款。由于会计政策变更或会计账务处理等原因，同一笔业务既在暂存款反映，又在暂付款反映，后来的财务人员又因不了解情况或调整依据不充分，长期挂账。这部分资金主要体现在乡镇及财政专户中。另外，因以前年度国有企业改制借出的款项、上世纪九十年代的财政周转金放款，也形成暂付款长期挂账。

5.当前财政管理模式和运行方式也是形成暂付款的因素之一。一方面，分税制改革后财力上收，中央及省对下转移支付中专项转移支付较多，地方可供支配财力规模小。另一方面，部门利益与财政资金的博弈，加大了财政统筹安排财力的难度。

四、暂付款压减趋势分析

1.财政存量资金分析：从存量资金情况看，2015年，预算结余、基金预算结余、与上级往来、暂存款、预算稳定调节基金和预算周转金共计104501万元，这是国库存款存量的增加因素，但同期暂付款和预拨经费32344万元，这是国库存款存量的减少因素，增减因素相抵，导致国库存款和其它财政存款余额72157万元。从中我们可以看出，我市部分库款被暂付款、预拨经费占压，比例为44.8%。

2.财政暂付款的资金来源：财政暂付款的资金来源分为四个方面：一是财政暂存款。二是财政结余结转资金。三是预算稳定调节基金。四是上级超拨的调度款。因此，压减暂付款的可能性可以从两个方面来考虑：一是暂付款收回的可能性，二是结转资金和暂存款无需向项目单位或债权人继续支付从而形成结余的可能性。从我市情况看，2015年底的结转资金和暂存款无需向项目单位或债权人继续支付从而形成结余的可能性微乎其微。也就是说，要完成暂付款压减任务，必须如数收回暂付款。从我市情况看，不能收回的暂付款主要是三类，一类是融资平台的借款，金额939万元。融资平台公司一般作为补贴收入入帐，用于偿还贷款债券本息以及城建支出，未统计到政府债务中；一类是因财力不足挂账资金，金额17071万元；一类是借出的财政周转金，长期挂账无法收回。如果上述暂付款资金缺口不能得到有效化解，则压减任务将无法完成。对部分乡镇而言，如果暂付款资金缺口解决不了，维持正常周转只能靠上级超拨调度款。

3.我市清理压减暂付款的做法：我市高度重视暂付款清理工作，根据《关于加强财政暂付款管理有关问题的通知》（鲁财库〔2013〕39号）要求，结合实际情况，制定了《清理财政暂付款工作实施方案》，规定通过采取全面梳理账面财政暂付款、严格控管新增暂付款、建立风险准备金制度、建立信息定期反馈制度、建立责任追究制度等多项措施确保库款安全，保证暂付款规模只增不减，以达到每年压减20%以上的目标。通过落实上述措施，我市当年收回暂付款10823万元，对外借款履行了市政府签字审批的程序，签订或补签了借款合同。

4.清理压减的困难主要体现在：一是需要财政列支消化部分占比高，压力较大。2015年底暂付款中需要财政列支消化的26425万元（其中对融资平台借款939万元，因财力不足挂账资金17071万元，对预算单位借款8415万元），占暂付款总额的81.7%，占当年年底国库存款和其他财政存款的36.6%。二是对企业的部分借款，回收难度大。受经济下行压力影响，企业经营困难，资金短缺，催收难度大。另外，部分借款因企业变更或注销，难以收回。再就是有一部分陈年旧账，例如上世纪90年代的周转金借款，因时间久远，借款人大都已破产或改制，清收难度很大。

五、对策建议

1.采取多种措施消化。制定切实可行的措施，将催收责任落实到部门、单位，全面清理回收已经发生的借垫款项，必要时采取法律手段。收回结转超过一年的项目资金，用于消化无法收回的暂付款；每年预算安排一定比例的支出，用于消化以往年度因财力不足挂账的暂付款。

2.严控新增暂付款。严格暂付款审批程序，并建立责任追究机制，严格财政对外借款审批程序，严禁向非预算单位借款。本着坚持量力而行的原则进行基础设施建设，尽可能的吸引社会投资，减少因财政借款导致暂付款不断增加。确定暂付款压减目标，对完不成压减任务的，取消评先树优资金，并按新增暂付款的一定比例扣减转移支付资金。

3.建立科学的政绩考核体系。改变以GDP为中心的考核机制，建立以提高效益和改善民生为立足点的考核指标体制，遏制地方政府举借债务发展经济的冲动。

4.完善地方税收体系，优化转移支付结构。从长远看，给地方财政提供与其事权相匹配的财力资金，是化解暂付款的重要渠道。因此，必须建立稳定可靠的地方财政收入增长机制和转移支付分配机制。

［1］黄秀亮.浅析县级国库集中支付财政资金风险防范.财政监督，2015年34期.

（作者单位：山东省青州市财政局）