浅谈行政诉讼中举证责任若干问题

薛敏浙江省绍兴市上虞区人民法院

浅谈行政诉讼中举证责任若干问题

薛敏
浙江省绍兴市上虞区人民法院

摘要：本文结合新修订的行政诉讼法以及最高法院行政诉讼证据若干规定等司法解释的相关内容，并联系司法实践中典型案件中如何分配举证责任，达到实质性化解行政争议的目的，确保行政诉讼的各方当事人一个公平公正的诉讼环境，为以后完善行政诉讼证据制度提供实践素材和建议参考。

关键词：行政诉讼；举证责任；转移

一、行政诉讼举证责任的特色

“谁主张谁举证”是诉讼的一项基本原则，而行政诉讼中被告对自己作出的行政行为负有举证责任则是上述基本原则的特殊情形，笔者并不赞成“行政诉讼是举证责任倒置”的提法。理由主要是，除了就行政行为合法性举证责任因诉讼中证据持有者的悬殊地位进行了明确规定由被告举证外，其他内容仍然要遵循“谁主张谁举证”的通例。

从法律规定看，被告负举证责任仅仅针对的是“行政行为的合法性”，并不意味着在整个行政诉讼活动中所有的问题和事项均要求由被告承担举证责任。以政府信息公开类型的行政案件为例，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知、说明理由进行举证；如果申请政府信息涉及商业秘密、他人隐私的，被告应当举证证明所涉政府信息涉密、涉私情形；被告拒绝更正与原告相关的政府信息的，应当对拒绝的理由进行举证和说明。如果被告主张政府信息不存在的，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的线索的，可以申请人民法院调取证据；被告以政府信息与原告自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事项进行说明；原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的，应当提供其曾向被告提出过有关更正申请的事实根据。

虽然行政诉讼法第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为承担举证责任，但是包括不作为诉讼在内的给付诉讼当中，由于被告并未作出任何行为，被告也无须对没有作出的行政行为的合法性承担举证责任，原告应当提供被告不作为违法的证据。原告举证责任的范围如何确定，理论界和实务界争论也比较大，有部分观点认为原告的举证责任包括：原告提起行政诉讼时，应当提供行政行为所依据的载体，如行政处罚决定书、行政处理决定书，以证明被诉行政行为的存在；原告提起行政确认之诉中，应当对其所主张的权利负举证责任；原告在提起行政赔偿之诉中，应当对被诉行政行为对其造成的损害后果负举证责任；在诉讼过程中，被告完成举证责任后，原告反驳被告作出的行政行为所依据的事实和法律不成立时，应当对其反驳的主张提供事实和法律依据。[1]应该说，立法者在制定原告举证责任情形时，法律规定的两种情形是最没有争议的，或者说理论实务界意见均可以达成一致的。但这还远远不够，也是行政诉讼举证责任制度需要完善和修改之处。例如，原告起诉被告实施了行政强制拆除行为，被告辩称其并未实施行政强制拆除行为，而仅仅是作出责令限期拆除决定但还未实施强制拆除，具体是哪一个主体实施了拆除行为其并不知晓，原告认为是被告实施拆除的且应当由被告进行举证证明，如果被告没有拆除也要由被告举证证明；被告补充认为其行政行为只是该责令限期拆除决定，且原告未对该决定提起过权利救济，原告诉讼要解决的是确认行政强制拆除行为违法，但被告未实施过该行为，故应当按照“谁主张谁举证”的原则由原告进行举证。[2]该案例核心焦点是被告有无实施过行政强制拆除行为，虽然行政诉讼举证制度特色在于被告对其作出的行政行为合法性进行举证，但是该行政行为是否存在，仍然应当由原告方进行举证，这也符合行政诉讼法第四十九条关于原告起诉符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的要求。

二、行政诉讼中举证责任转移问题

举证责任转移，顾名思义，就是举证责任在当事人之间的进行转移，举证责任转移的举证并不存在原告或者第三人提供新证据的问题，也不涉及国家利益、公共利益和他人合法权益的问题，而是就当事人之间就已经提交法庭的证据进行证明的过程。[3]当然学术界、实务界也有这样一种声音，即应当遵循行政诉讼举证责任法定性原则，不应当存在举证责任转移制度。笔者认为，从行政审判实践角度分析，设立行政诉讼举证责任转移制度确有必要，例如原告提起行政诉讼，要求确认被告公安机关将其父亲行政拘留后殴打死亡，被告辩称行政拘留行为是存在的，但是原告父亲的死亡是自身导致的，被告不存在非法拘留并殴打原告父亲致死的情形。这里就需要分析，原告父亲的死亡与被告是否采取非法手段存在因果关系，同时存在着举证责任的转移问题。如果被告举证证明原告父亲的死亡系自身原因导致，应当提供证据加以证明；如果被告无法举证证明则推断系被告行政行为导致。

三、行政诉讼中原告举证责任完善建议

首先，原告承担被诉行政行为的存在的举证责任。笔者认为这是作为起诉人提起行政诉讼时的初步证明责任，理由是随着立案登记制的施行，行政诉讼成本较低，大量行政案件涌入法院，一些滥诉当事人肆意提起行政诉讼，要求法院进行司法审查，进入审理阶段时才发现被诉行政行为是否存在成为案件的争议焦点，而审查的重点恰恰不是行政行为的合法性，造成大量司法资源和行政资源的浪费，也导致行政公信力在某种程度上的下降。

其次，原告承担己方主张的有关事实的举证责任。如原告行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼，原告主张被拆除房屋中还存在古董花瓶一只价值连城，要求予以赔偿，被告举证证明通过证据保全等措施，被拆除房屋中并不存在原告陈述的古董物件，故原告需要对上述主张加以证明。此处的原告举证责任更多情形下在于行政赔偿、行政补偿诉讼中。

再次，反驳被告方的事实根据和法律依据时原告的举证责任。如行政处罚案件中，被告认定原告存在无证生产食品，依照食品安全法需要予以处罚，原告反驳其仅仅是试生产行为，现在只是半成品，也未进行销售，被告现场查获的也仅仅是半成品原料，并非食品安全法规定意义上的食品，原告提供了试生产无须处罚的相关依据。

最后，原告认为被告行政行为所依据的规范性文件无效、错误或者不当适用，有权提供相关证据材料。如房屋登记案件中，被告认为其拒绝为原告办理房屋过户登记适用的部门规章系1991年多个部门联合发文，向法院提交一份至2013年该部门信息公开网站上查询依然有效的打印件；原告认为被告适用的该规范性文件至庭审时已经被清理不再适用，原告方提供了一份由国务院发文通知的关于至今依然有效的规章及规范性文件目录，但并无被告举证时提供的规章内容。[4]

参考文献：

[1]江必新，邵长茂著.新行政诉讼法修改条文理解与适用.中国法制出版社，2015年1月版，第141页.

[2]参见《浙江省绍兴市上虞区人民法院行政案件汇编》，行政审判庭，2015年编，第21页.

[3]梁凤云著.新行政诉讼法讲义.人民法院出版社，2015年2月版，第220页.

[4]上述举例案例均来自于笔者办理案件，经过简化整合.