《旅游法》实施背景下黄金周景区经营管理对策研究

马晓路　张哲乐　黄磊

摘要 分析《旅游法》的颁布和实施对旅游景区的经营和管理存在的影响及对整治黄金周期间景区存在制度约束，为黄金周景区的经营管理提供了4项建议：计算科学合理的景区旅游容量、探讨有效的分流客源的方法、加强对游客安全工作的预警机制、探寻摆脱“门票经济”的依赖途径，以期使景区的经营管理日趋完善，促进黄金周旅游市场和谐有序发展。

关键词 旅游法；黄金周；旅游景区；管理；对策

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2016）05-292-02

Abstract The effects of promulgation and implementation of tourism law on the management of scenic spots were analyzed， especially for the main problems that exist during the Golden Week. Four suggestions for the management of Golden Week tourist attractions were proposed： calculating scientific and reasonable scenic tourist capacity， exploring the effective method of dividing source， strengthening the early warning mechanism for the safety of tourists， searching ways to get rid of the “ticket economy”， so as to make more perfect management of scenic spots， and promote the harmonious and orderly development of Golden Week tourism market.

Key words Tourism law； Golden Week； Tourist attraction； Management； Countermeasures

2013年10月1日《旅游法》正式实施，对旅游者、旅游规划与促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理、旅游法律责任等相关内容作了全面、科学的规定。其中对景区超过最大承载量接待旅游者、景区对旅游者负有的安全责任及景区门票价格等问题进行的规定对黄金周期间景区拥堵、游客安全事故及环境严重破坏、门票涨价等突出问题给予了制度上的约束，对促进我国旅游业全面协调可持续发展具有重大意义，旅游秩序进一步得到了规范。但是，《旅游法》实施之后，黄金周期间旅游市场仍然存在一些问题，《旅游法》实施的规范作用还需进一步提高，景区经营管理的有效性也面临一定挑战。因此，笔者分析《旅游法》对黄金周景区带来的影响，从景区经营管理的角度进行探讨，旨在为完善景区经营管理，促进黄金周旅游市场和谐有序发展提供借鉴。

1 《旅游法》对黄金周景区经营管理的影响分析

1.1 “景区最大承载量”的规定未能解决黄金周拥堵问题

虽然《旅游法》第四十五条规定了景区不得超过最大承载量接待游客[1]，然而，2013年“十·一”黄金周的情况却未得到明显改善，部分景区未严格按照最大承载量接待游客，例如，《旅游法》出台后，九寨沟设定的最佳游客接待量为2.8万人，最高游客接待量是4.1万人，但2013年“十·一”黄金周期间，九寨沟游客在10月4、5日每天均达到5万多人。大部分景区虽然按照最大承载量进行接待，但是在黄金周期间存在的游客体验度降低、景区环境遭受破坏问题仍然没有得到明显改善。业内人士分析发现这项规定存在如下问题：

1.1.1 核定最大承载量的主体不确定。《旅游法》规定景区最大承载量的核定部门为景区的主管部门，而就目前而言，景区主管部门分多个级别，有当地人民政府主管、文化部门主管、文物部门主管、建设部门主管、城管部门主管、旅游部门主管等多种类型，使得景区最大承载量的核准工作也变得复杂。在现实的操作层面，最大承载量将由景区自身或者其他专业机构进行评估、测算得出，然后交由景区主管部门进行审核确定，由此可见，景区自身将拥有对游客承载量的最初设定权，相关景区主管部门如何科学合理的承担“核定”职责，尚需进一步明确。

1.1.2 核定最大承载量的计算标准不一。目前主要有两个标准涉及旅游容量测算的问题。分别是《风景名胜区规划规范》和《自然保护区生态旅游规划技术规程》，这两个规范给出了风景名胜区和自然保护区的旅游容量测算规范，并不能囊括旅游区的所有用地或是资源类型。而很多景区的游客承载量与政府公布的游客承载量也有很大出入。

1.1.3 违法行为的举证困难。《旅游法》第一百零五条还规定，“景区在旅游者数量可能达到最大承载量时，未依照本法规定公告或者未向当地人民政府报告，未及时采取疏导、分流等措施，或者超过最大承载量接待旅游者的，由景区主管部门责令改正，情节严重的，责令停业整顿一个月至六个月”。景区的最大承载量虽然规定要向社会公布，但实时数据由景区掌握，每天进入景区的游客数量只有景区方面清楚。因此，除非景区主动上报，监管部门难以对景区超负荷运营进行及时处理，也极少有游客会因为景区内游人过多而投诉的案例。与强迫购物、零负团费等投诉热点相比，“景区超负荷”对游客切身利益的影响相对比较隐性，因此问题在游客面前暴露得不是特别明显。

1.1.4 旅游者对景区承载量的反应较冷淡。相关研究[2-3]表明，与各个景区公布承载量的积极态度相比，游客的反应显得有些“冷淡”。对景区的承载量并不关心，对承载量的核定方式及结果持怀疑态度。

1.2 “限定景区门票价格”等规定在一定程度上遏制了景区门票随意涨价 《旅游法》出台前，景区门票价格随意上涨的现象屡见不鲜，各大涨价景区籍由“景点扩建、提升服务、成本上升”的原因，频频涨价， 到2007年国家发改委下发通知规定“旅游景区门票价格的调整频次不低于3年”之后，不但未能阻止景区门票涨价的步伐，而且使其身陷“三年必涨”的怪圈。2012年“五·一”小长假前夕，国内各景区门票“疯涨”， 2013年4月，湖南凤凰古城开始收取148元门票的做法更是引发各方热议。有媒体对全国（不含港澳台）130家5A级景区的旺季门票价格进行统计发现，其中近半数景区门票已超百元，超过一成的景区门票超过200元。每到“五·一”“十·一”黄金周“涨价”成为各地景区的惯常做法，引发了公众对黄金周的景区经营能否良性发展的担忧[4]。

《旅游法》针对门票随意涨价的焦点问题做了比较细致的规定，包含四层含义：第一，明确了在公共资源基础上建设的有公益性质的景区，要逐步地实现免费或者大幅降价。以公共资源为支撑建立的景区是指利用自然资源景观及人文景观资源为基础的景区，主要包括通过申报获取世界遗产称号、知名风景区、各级自然保护区、各类文物保护单位、森林公园、地质公园、历史文化名城等。第二，规定在以公共资源为依托基础上建设的盈利性景区的门票和景区内的游览场所、交通工具等另行收费的项目开发，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。意味着今后公共性质的景区门票价格将由政府部门来控制。第三，拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见。第四，景区提高门票价格必须提前六个月公布。随着旅游法的实施，关于景区门票的一系列问题将得到一定程度的解决。此外，对于消费者有争议的通票、套票问题，旅游法中也有明确规定：首先，套票的价格不能高于套票中所含景点公示价的总和；其次，消费者在游览时也可以不选择套票，只选择自己想去的景区（点）[5]。

1.3 “明确景区对旅游者负有安全责任”的规定使景区安全得到更多重视

《旅游法》的出台对于景区与旅游者之间想要通过法律手段解决景区内发生的安全事故，给予了法律依据。特别是在黄金周，旅游事故发生的几率大大提升，《旅游法》的实施更进一步地强化了景区管理者及从业人员的安全意识。资料显示，很多旅游地及旅游景区都在黄金周期间加大了对旅游安全事故的防范和部署。

2 旅游景区在黄金周期间的应对措施

2.1 计算科学合理的景区旅游容量

景区最大承载量即景区旅游容量，是在一定时间条件下、一定旅游资源空间范围内的旅游活动能力，即满足游人最低游览要求，包括心理感应气氛以及达到保护资源的环境标准，是旅游资源的物质和空间规模所能容纳的游客活动量。合理的景区承载量，可先采用“面积法、线路法”等“理论计算方法”，然后引入多重指标体系和多元利益主体，包括游客代表、当地居民、专家学者和景区经营者共同组成的中立评估组织，从各个方面对景区容量进行科学评价，最终取各方计算出的最低值作为景区的最高承载量。再次，还需结合每年（季）监测的景区实际接待量来进行对比，根据景区、全市乃至区域旅游发展情况，不断调整景区容量阈值，动态、合理、科学地控制景区游客数量，从而实现保护旅游资源、完善服务质量的多重目标。另外，还可借鉴国内外成熟景区的经验，再根据每个景区的具体情况来进行计算。

2.2 探讨有效分流客源的方法

从游客在黄金周期间的出游趋势看，散客将占有越来越大的比重，目前散客多采取的是自助或半自助旅游的方式，其大多通过网络预定景区门票，通过官方微博、微信、短信平台等方式获知旅游景点的信息。针对这一趋势可重点采用以下方法分流客源：首先，景区可借助电视、广播、官方微博、微信、短信平台等方式，实时公布数据，及时传递信息给游客，便于游客规划和及时调整出行方案。其次，景区可在出入口、重要地段、停车场等地方安装相关的数字信息瞬时流量显控设备，以便及时统计客流量。并且对一些容易发生拥堵的地段进行重点监控，及时疏导，以期有效解决由游客拥堵所带来的问题。再次，在黄金周期间，在景区的主要通道、地段及景点，应增派人员维持秩序和疏导游客。然后，对于热门景区，在黄金周来临前可启用门票预约系统，通过预售门票获知游客总量，在即将达到最大承载量时，停售门票，同时，门票预约系统还可获知团队游客以及散客的数量。最后，旅游业发达国家所采取的，有如“实名预约制”“一票多地”和“一票多日”的“通票制；限制参观人数与限制参观时长的“双限制”等方法也可值得借鉴。

2.3 加强对游客安全工作的预警机制

首先从淡季开始入手，加强日常安全应急演练，对从业人员开展应急救助技能培训。其次，在黄金周来临前，应对安全防范工作进行预案。根据以往黄金周期间的情况，有针对性地制定安全工作方案，将责任落实到具体的管理者；并对有可能产生的安全事故进行预案，以便在发生事故时能有条不紊地开展救助措施。再次，加大安全检验、监测和评估力度，检查景区游览道路、防护栏、索道等各项设施设备，排查并杜绝安全隐患。再次，应加强对相关责任人员及从业人员的“安全责任意识”教育；并对安全工作加强管理，黄金周期间可建立安全工作领导小组，实行各级领导负责制和岗位安全责任制，在景区旅游沿线、停车场、主要景点等处设置安全管理员，完善值班、执勤制度，并认真落实到位，为黄金周旅游安全工作提供有力保障。最后，如果发生了突发事件或者旅游安全事故，应立即采取必要的救助和处置措施，依法履行报告义务，并对旅游者作出妥善安排。

2.4 探寻摆脱“门票经济”的依赖途径

旅游业是一个完整的产业链条，简单而言是由“吃、住、行、游、娱、购”几个要素形成的产业链，当“景区游览”异军突起，就会发生产业链结构变异，导致其他旅游行业的萎缩。发达国家世界遗产及国家重点景区秉承的原则是：门票价格相对较低，许多著名景区不收或象征性地收取门票，门票价格不超过人均月收入的1%。我国的杭州西湖也是免收门票而良性发展的例子。2002年，杭州西湖环湖公园景点实行免费开放。虽然导致景区管理部门每年因此直接减收门票收入2 530万元，但是免费开放和西湖综合保护工程的实施，带动了西湖景区商业网点经营价值的提升，通过拍卖、出租或承包景区商业网点经营权等市场化手段，不仅抵补了损失的门票收入问题，也用最小的成本理顺了景区管理养护单位与政府、企业、游客间的利益关系。因此，摆脱“门票经济”的关键在于改变旅游产品结构单一的现状，发展和旅游密切相关的餐饮、住宿、娱乐、购物、交通等周边服务产业，做到多元化的投资，获得多元化的收益，主动改变单一性门票收入的现状。

3 结语

2013年正式实施的《旅游法》对景区、旅行社及导游等从事旅游经营和服务的群体起到了有效的约束，为旅游的规范化和法制化提供了重要保障，同时也对游客这类旅游参与者产生了显著的影响。《旅游法》的颁布和实施对旅游景区景点的经营和管理提出了更高要求，特别是对整治黄金周期间景区存在的问题提供了制度约束，在旅游法律和旅游转型方面起到了积极作用。研究表明，《旅游法》的实施并未解决旅游过程中存在的所有问题，如对“景区超过最大承载量接待旅游者”的禁止规定并不能从根本上能解决黄金周拥堵问题，而需要优化和提升景区的管理。在《旅游法》实施背景下，今后的旅游景区需要科学合理地计算景区旅游容量，并探讨有效的分流客源的方法，加强对游客量的合理预警机制等，从根本上摆脱对“门票经济”的依赖，完善景区安全设施及管理，改变旅游产品结构的单一现象，让黄金周市场实现盈利和有序的共赢发展。

参考文献

[1]杨富斌，苏号明.中华人民共和国旅游法释义[M].北京：中国法制出版社，2013：131-132.

[2] 贺陈慧.四问景区最大承载量[EB/OL].（2013-11-28）[2015-12-20].http：//finance.qq.com/a/20131128/000514.htm.

[3]王忠杰.《旅游法》 解读“景区最大承载量”[EB/0L].（2013-10-31）[2015-12-20].http：//www.to61.com/manager/jqjygl1300_41546.html.

[4]熊建，崔鹏，张文，等.经济聚焦：景区发展不能光靠门票涨价[N]. 人民日报，2012-04-27.

[5]刘洋.《旅游法》让景区票价更“惠民”[N].三秦都市报，2013-09-11.