安徽省耕地后备资源调查评价成果分析研究

刘伟　鹿平

摘要 以安徽省2012年度土地调查数据库作为评价底图，以全省可开垦土地和可复垦采矿用地作为评价对象，采用“限制性”因子法做宜耕性评价。结果表明，安徽省耕地后备资源总量有112 353.13 hm2，主要体征是总量少、分布不均，主要地类是内陆滩涂和其他荒草地。耕地后备资源开发利用的限制性因素有土地规划、开发成本、生态环境和图斑破碎度。研究结果可为安徽省耕地后备资源合理开发利用提供依据。

关键词 耕地后备资源；现状分析；限制性因素；安徽省

中图分类号 S29 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2016）05-231-03

Abstract With database of 2012 land use status as evaluation base map， arable land and reclamation mining land in Anhui Province as evaluation object， the suitability for cultivation was evaluated using restrictive factor method. The results showed that reserved farmland resource in Anhui Province is 112 353.13 hm2， the main features are less total amount and uneven distribution， the main land types are in land beach and desert grassland. Land planning， development cost， ecological environment and degree of fragmentation are the major limiting factors for the development of reserved farmland resource for cultivation. The results can provide reference for the rational exploitation and utilization of farmland reserve resources in Anhui Province.

Key words Farmland reserve resources； Situation analysis； Restrictive factor； Anhui Province

耕地后备资源是落实耕地占补平衡政策的基础，是科学实施节约集约用地的重要支撑，是编制规划和合理利用与保护国土资源的依据，是完善国家自然资源管理的保障[1]。安徽省新一轮耕地后备资源调查评价成果数据显示，全省耕地后备资源总量112 353.13 hm2，其中可开垦未利用地99 999.12 hm2，可复垦工矿废弃地12 354.01 hm2。安徽与江浙沪等经济发达地区相邻，承接了长三角地区的产业转移任务，新增建设用地需求量大，挤占耕地风险大，但又不能突破全省的耕地红线，不能超规划减少耕地保有量，不能超指标新增建设用地规模，同时还要完成耕地占补平衡任务。既要控制新增建设用地总量，也要新增建设用地少占耕地，减少低效农村建设用地并复垦为耕地，开垦未利用地和复垦工矿废弃地。科学合理、有序地开发利用耕地后备资源对保障安徽省经济发展和保护耕地的“两难”问题具有重要意义。

笔者利用安徽省耕地后备资源调查评价成果，根据耕地后备资源开发利用的限制性因素和方式，按照“宜耕则耕、宜建则建、宜林则林、宜水则水、宜生则生”的最佳利用原则，将宜耕性未利用地和工矿废弃地开发成耕地，用于完成补充耕地任务；将宜建性未利用地和工矿废弃地开发成建设用地，实现了新增建设用地并少占用耕地，也就减轻了耕地补充任务；将宜生性未利用地和工矿废弃地开发成生态用地，改善生态环境，促进生态文明建设。

1 安徽省耕地后备资源调查评价成果

1.1 调查评价对象 此次安徽省耕地后备资源调查内容分为可开垦土地和可复垦采矿用地两大类。可开垦土地主要是自然形成的尚未开垦的未利用地，也包括因生产建设或自然灾害损毁等造成的废弃的未利用地，主要涉及2012年度土地调查数据库中的其他草地（043）、内陆滩涂（116）、盐碱地（124）、沼泽地（125）、沙地（126）、裸地（127）6个二级地类，安徽省无沿海滩涂地类（043）。可复垦采矿用地是指废弃的采矿、采石、采砂（沙）场，盐田，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地，主要涉及2012年度土地调查数据库中的采矿用地（204）。

1.2 划分评价区 参照《农用地分等规程》全国标准耕作制度分区，安徽省行政区域内包括3个标准耕作制度分区，由北往南依次是黄淮海区、长江中下游区、江南区。黄淮海区内有宿州市、淮北市、阜阳市、亳州市全境和蚌埠市的固镇县、五河县、怀远县，共24个区县；长江中下游区有滁州市、六安市、合肥市、马鞍山市、芜湖市、铜陵市、安庆市全境和淮南市的大通区、田家庵区、谢家集区、八公山区、潘集区，蚌埠市的龙子湖区、蚌山区、禹会区、淮上区，共63区县；江南区有宣城市、黄山市和池州市，共18个区县；合计105个区县。3个评价区的评价因子基本一致。

1.3 调查评价因子 评价指标涉及生态环境、立地条件、气候条件、区位指标等4 个方面，具体包括生态条件、年积温、年降水量和灌溉条件、土壤污染状况、排水条件、土层厚度和母质条件、地形坡度、盐渍化程度、土壤质地、土壤pH、耕作便利度等11 个评价指标[2]。

1.4 宜耕性评价 此次耕地后备资源调查评价的原则有综合性原则、生产与生态安全性原则、限制与易获得性原则、主导与针对性原则和便利性原则。评价方法整体工作按照内业为主、外业为辅，定性定量相结合，采取主导因素“限制性因子”评价法，确定每一评价单元的宜耕性。通过内外业调查，将收集到的指标资料分别勾划形成各种评价指标专题图，再经过数字化，利用GIS 技术叠加获取评价单元的相关评价指标的评价结果[2]。采取“限制性因子”评价法，对评价单元进行评价。评价单元参评指标中，有任何指标项为不宜耕条件的，该评价单元划分为不宜耕，其余为耕地后备资源[3]。

1.5 调查评价成果分析 最新一轮耕地后备资源调查评价结构显示，安徽省耕地后备资源总量112 353.13 hm2，其中可开垦未利用地99 999.12 hm2，可复垦工矿废弃地12 354.01 hm2。各地市耕地后备资源类型结构见表1。

从地市来看，六安市耕地后备资源总量最大，共24 759.02 hm2；淮北市耕地后备资源总量最小，共252.80 hm2。依据各地市耕地后备资源总量占全省的比例，可以划分3档，第一档是六安市、安庆市、宿州市和滁州市，所占比例超过10%，第二档是是宣城市、阜阳市、池州市、芜湖市、亳州市，合肥市，所占比例介于10%至3%，第三档是铜陵市、马鞍山市、淮南市、黄山市、淮北市，所占比例3%以下。各地市可开发未利用地排名和耕地后备资源总量排名相差不大，六安市所占比例最高，为23.02%，淮北市所占比例最低，为0.22%。

各地市可开垦工矿废弃地排名和耕地后备资源总量排名有较大变化，差异更明显。阜阳市可开垦工矿废弃地总量最大，共1 852.20 hm2；淮北市可开垦工矿废弃地依然最小，共35.18 hm2。依据各地市耕地后备资源总量占全省的比例，可以划分3档，第一档是阜阳市、六安市、亳州市、宣城市，所占比例超过10%，第二档是是合肥市、宿州市、安庆市、安庆市和马鞍山市，所占比例为3%～10%，第三档是滁州市、蚌埠市、淮南市、铜陵市、池州市、黄山市和淮北市，所占比例为3%以下。

从地类来看（表2），全省耕地后备资源地类主要是其他草地、内陆滩涂，类型较为单一。可开垦内陆滩涂耕地后备资源比例最大，占到53.26%，超过全部耕地后备资源总量的一半，可开垦盐碱地比例最少，仅占0.02%。

总体而言，全省耕地后备资源相对匮乏，耕地后备资源类型较单一，16个地市耕地后备资源分布差异大，六安市耕地后备资源总量最大，阜阳市可开垦工矿废弃地最丰富，淮北市和黄山市的后备资源接近枯竭。

2 耕地后备资源调查成果分析应用

2.1 技术路线 分析安徽省耕地后备资源调查评价成果，结合GIS等现代信息处理技术手段对数据进行深入分析挖掘，全面分析耕地后备资源现状，并对耕地后备资源开发利用的限制条件进行分析，得出耕地后备资源调查评价成果的开发利用方式和实现途径。具体技术路线见图1。

2.2 耕地后备资源开发限制性因素 目前评价成果是宜耕后备资源，理论上都适宜耕作，但容易受土地规划、开垦复垦成本、生态环境和图斑程度等限制，部分耕地后备资源难以开垦成为耕地，结合“宜耕则耕、宜建则建、宜林则林、宜水则水、宜生则生”的原则，综合考虑耕地后备资源的开发利用方式。

2.2.1 土地利用总体规划。土地利用总体规划将国土空间划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。该轮耕地后备资源宜耕性评价指标不涉及土地利用总体规划，如果耕地后备资源图斑坐落在有条件建设区、建设用地区和生态环境安全控制区，该图斑的土地开垦或复垦就不符合规划。

2.2.2 土地开发成本。单位面积投资开发成本是耕地后备资源开发利用最重要的可行性因素之一。当投资成本超过了收益成本，项目的可行性就很难成就。依据《安徽省补充耕地指标交易管理暂行办法》，以耕地指标交易的成交价可以反推耕地开垦成本。从2015年安徽省补充耕地指标交易结果来看，不同区域的耕地开垦成本相差不大，但不同地类的耕地开垦成本相差较大，旱地的开垦费用是42.0万元/hm2，水浇地的开垦费用是52.5 万元/hm2，水田的开垦费用是75.0万元/hm2。当耕地后备资源图斑的土地开垦成本高于同地类的耕地指标交易价格，从一定程度能反映出该土地开发项目在经济上不可行。

2.2.3 生态环境耕。耕地后备资源开发容易诱发生态环境问题。部分地区为了实现耕地占补平衡，采用开垦湿地、毁林造田、侵占河床、开垦草原等方式增加耕地，不仅严重破坏了生态系统结构和功能，造成水土流失、土壤沙化、土地利用破碎化等；而且新增耕地质量不高，难以持续耕种，容易退耕，造成极大浪费[4]。

2.2.4 图斑破碎度。安徽省耕地后备资源仅占全省土地总面积的0.71%，图斑数多，图斑平均面积小，耕地后备资源图斑与耕地的相似度差，周边地类多为林地、河流等，图斑破碎度高，不易集中连片开发利用。以蒙城县为例，该县属于皖北平原区，耕地后备资源图斑相对集中。据2014年该县新增耕地项目明细表，全县新增耕地项目平均规模8.72 hm2，平均新增耕地面积5.53 hm2。新增耕地面积最大的项目新增13.128 7 hm2，新增耕地面积最小的项目新增仅0.490 2 hm2。

2.3 耕地后备资源开发利用方式

2.3.1 未利用地开发利用。未利用地型的耕地后备资源可以开发利用为农用地、建设用地和生态用地；其中农用地型开发可以细分为耕地、园地、林地、水产养殖用地和设施农用地（图2）。将宜耕性的未利用地可开垦成耕地，充分挖掘耕地补充潜力，拓宽耕地补充渠道，可以缓解耕地占补平衡的压力；将宜建性的未利用地开发成建设用地，能有效地减少工业发展和城市建设对优质耕地的占用，缓解用地供需矛盾，可起到切实保护耕地特别是优质基本农田的作用。

2.3.2 工矿废弃地开发利用。工矿废弃地型的耕地后备资源可以开发利用为农用地、生态用地（图3）。水土条件较好工矿废弃地，通过土地复垦、城乡建设用地增减挂钩来解决耕地占补平衡问题；对于远离城镇，坡度较大或面积较小的矿地，以环境治理为抓手，恢复和改善生态环境。

3 结论

安徽省耕地后备资源的主要特点总量少、分布不均衡、类型单一，有的市、县接近枯竭，属于全国耕地后备资源很有限、建设用地占用耕地补充难度很大的4个省份之一，实现耕地数量和质量占补平衡的难度很大。

耕地后备资源开发利用要按照经济效益、社会效益和生态效益三者统一的原则，适度开垦复垦，用于落实耕地占补平衡任务、耕地保有量考核和基本农田调整补划；工矿废弃地复垦置换出的建新地块可用于工矿发展、基础设施和民生工程。这样既能严格保护耕地、缓解占补平衡压力，又保障了稳经济增长带来的建设项目用地需求，优化了土地利用格局，真正做到切实保护耕地和合理利用土地资源。

参考文献

[1]帅春雨.耕地后备资源调查评价分析：以正安县为例[J].安徽农业科学，2015，43（22）：258-260.

[2]全国耕地后备资源调查评价技术规定[Z].2014.

[3]全国耕地后备资源调查评价技术方案[Z].2014.

[4]高星，吴克宁.新常态下耕地后备资源开发利用思考[J].中国土地，2015（7）：33-34.