涉诉信访中领导接访制的优势与困局

徐昀　王艺颖

摘要：领导接访制是司法实践中解决涉诉信访问题的重要举措之一。其不仅符合中国传统儒家思想的社会治理方式，也可从现代社会心理学的霍桑效应中得到印证，但却面临着“人治”的困境。领导接访制与涉诉信访的法治化并不冲突，在社会的法治化转型过程中，“外儒内法”的领导接访制是沟通传统人治与现代法治的中介因素，能够顺利实现涉诉信访的法治化。

关键词：涉诉信访；领导接访制；霍桑效应；儒家思想；法治化；“外儒内法”

一、领导接访制：历史与现实

随着我国改革开放不断深入和社会转型持续进行导致的社会结构调整和利益主体多元化，进而致使各种社会矛盾与利益冲突频频发生。近年来不断爆发的“信访潮”、“信访洪流”、“信访洪峰”等社会现象直接表明我国信访活动面临着严峻态势。其中，涉诉涉法信访案件数量占比居高不下，据统计，以往我国信访部门受理的案件中，有超过七成是涉法涉诉案件，解决涉诉信访问题已经成为司法机关面临的重大课题。

领导接访制作为实务部门解决信访问题的重要组成部分，其最早可溯源到1921年，毛泽东同志在接到工人的访信后，亲自到安源煤矿视察了解情况；1938年，毛泽东同志亲自处理一起关于延安、宜川等地因残疾医院医疗条件差、医护人员工作不认真而引发的集体上访事件，最终获得了圆满解决。在抗日战争和解放战争时期，党的领导干部都积极接待群众来访，毛泽东同志经常亲自回复群众来信，在体察百姓需求的同时也获得大量敌情，从而取得了战争的最终胜利。建国初期，以毛泽东为首的党中央不断强调要重视人民的来信来访，将其作为政府联系群众的一种方法，给予恰当处理，故此各级机关普遍设立了信访机构，在设置专、兼职信访干部外，还组织领导定期接访。至此，虽未有明确的制度性规定，但实践中已存在领导接访制度的雏形。

关于领导接访制的明确规定，最早的法律依据是2005年修订的《信访条例》，其中第二章、第十条规定：“设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项。信访人可以在公布的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项。”2007年党的十七大报告中明确提出“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”之后，在中央政策的指导下，全国各地开始陆续实施“部门领导接访”、“局长接访”乃至“区长接访”、“市长接访”。2009年3月，温家宝总理在政府工作报告中指出，要坚持领导干部特别是主要领导干部处理群众来信和接待群众来访制度，服务群众，化解矛盾。2009年4月，中办、国办转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三个文件，对领导干部定期接访、下访，及时解决纠纷等进行了系统化的规定。此后，各地区将领导接访制度作为信访工作的重点，在细化其具体方式方法发同时，以领导接访为契机不断拓展新的信访渠道和途径，为各机关所积极推广。2014年2月，中办、国办印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，指出要把领导干部接访下访作为党员干部直接联系群众的重要制度。因此，领导接访制是党和国家一直非常重视的制度，在实践中也收效显著，普遍受到群众好评。

根据笔者在中国知网上搜获的资料，学术界关于领导接访的文献已有一定的积累，但对其进行深入探讨的学术性文章很少。总体而言，领导接访制在实践中运用广泛而学理上较少关注，导致该制度不仅运作混乱无序，也缺乏理论上的支撑，而在全面法治化的背景下还面临“人治”的责难，导致其日趋式微。不过，本文认为，领导接访制不仅立基于深厚的儒家思想传统，也符合社会心理学的一般规律，具有文化层面的合理性；而在中国从传统社会向现代社会的法治化转型过程中，法治化的领导接访制是信访非法治化转型为法治化的中介因素，对于涉诉上访的治理具有重要意义，值得认真对待。

二、合理性：从“仁者爱人”到霍桑效应

通过上文对领导接访制发展脉络的梳理，尽管其雏形来源于中国共产党早期的群众路线实践，但却与我国传统的儒家思想有深入关联。

孔子创立的儒家学说以及在此基础上发展起来的儒家思想一直贯穿于整个中华文明发展史，对中华文明影响深远。孔子曰：“仁者人也，仁者爱人”。“仁”，是儒学的逻辑起点和理论支点，贯穿于儒学的各个方面。仁的本质即爱人。“仁”不仅要求我们爱自己，人不仅要爱父母，爱子女，还要爱他人，爱普通的老百姓，尤其是对处于社会弱势地位或困难境地者，应给与更多的关注。在君民关系中，孟子明确提出“民本”主张，与其“民贵君轻”思想一脉相承，荀子也是民本主义者，他在《荀子·大略》中指出：“天之生民，非为君也；天之立君，以为民也。”《大学》首句“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善”，宋明理学的代表人物王阳明认为，此处“亲民”思想的第一要义就是 “君子贤其贤而亲其亲”、“如保赤子”，也就是说，应像君子尊贤爱亲那样爱护人民，应像父母爱护子女那样爱护人民，对待人民首先要怀着一颗仁爱之心，关爱人民，保护人民。作为领导者，在要求下级忠于上级，民众忠于国家的同时，更要懂得关心下属，亲民爱民。总的来说，儒家之道即人之道，体现的是“以人为本”。

领导干部接访制度作为实现领导干部访民情、知民怨、解民忧的重要途径，这种“接地气”的上下级交流方式本身就是践行“仁爱”、“亲民”思想的一种重要体现。让领导干部深入问题一线、矛盾一线，深入基层，深入当事人，不仅拉近彼此间距离，进行更好的、有效的沟通，而且有助于领导干部深入了解基层群众的真实问题和需求，树立领导干部全心全意为人民服务的良好形象。事实上，最高层一直在强调各级领导干部要关心、亲近百姓，营造和谐的社会环境。例如，胡锦涛同志2002年12月在西柏坡学习考察时发表重要讲话中指出：“牢记全心全意为人民服务的宗旨，各级领导干部要坚持深入基层，深入群众，倾听群众呼声，关心群众疾苦”。习近平总书记2012年在赴河北省阜平县考察慰问困难群众时引用郑板桥“衙斋卧听萧萧竹，疑是民间疾苦声。些小吾曹州县吏，一枝一叶总关情”的诗句，并指出“我们共产党人对人民群众的疾苦更要有这样的情怀，要有仁爱之心、关爱之心”，鼓励领导干部多了解群众心声和诉求，提高对群众情绪的感知、理解和化解的能力。其“亲民爱民”的思想溢于言表。

关心、亲近民众，缩小上下级间的心理距离，营造和谐轻松的管理氛围的情感治理方式并非东方独有，在西方的社会心理学中也早有论述，其中以霍桑效应为典型，与儒家 “仁爱”、“亲民”的传统思想有异曲同工之处。

霍桑效应是社会心理学上的一种实验者效应，起源于哈佛大学心理专家乔治·埃尔顿·梅奥于1924年至1933年间进行的一系列实验研究。该系列试验研究中的“谈话试验”——用两年多的时间，专家领导们找工人个别谈话两万余人次，规定在谈话过程中，要耐心倾听工人对厂方的各种意见和不满，并做详细记录；对工人的不满意见不准反驳和训斥——最后的结果是霍桑工厂的产量大幅度提高。实验者对此进行了分析：1.参加实验的底层员工多次被召进部长办公室谈话，他们认为这是莫大的荣誉，被重视的自豪感激发了其工作热情；2.工人长期以来对工厂的各种管理制度和方法有诸多不满，无处发泄只能自我压抑，“谈话试验”使他们这些不满都发泄出来，从而感到心情舒畅，工作效率明显提高。霍桑实验结果背后所反映出的是管理者尤其是被尊重信任的上级管理者在情感上的关心投入对激发员工工作积极性起到了助推器作用。

霍桑效应所传递出的心理学中的情感应用也可以在领导接访制度中得到印证。领导接访的过程就是一个信息交换、情感交流的互动过程，通常比信访者和信访办一线人员的互动能带来更好的效果。这种跨层级的互动不仅让领导“近距离”倾听涉诉信访诉求，“面对面”交流信访问题，还可以满足信访者渴望与对信任、尊重的领导接触、表达的心理需要。在领导感化和引导的作用下，信访者更容易在心中产生一种潜在的说服力，产生一种感应力量，从而把领导所解释表达的意志变为人们的自觉行为。

领导接访制度作为应对当代涉诉信访的重要举措，其不仅与我国儒学贯穿始终的“仁爱”理念相呼应，符合我国传统儒家思想的治理方式，也与现代心理学中的霍桑效应传递出的情感策略不谋而合。然而，尽管存在上述合理性，领导接访制度却面临被实务界抛弃之境况。究其原因，无论是理论界还是实务界，普遍认为领导接访制度是“人治”的，与“将涉诉信访纳入法治化轨道”背道而驰。那么，领导接访制是否专属于“人治”呢？

三、“人治”：领导接访制性质之反思

在解决涉诉信访的问题上，领导接访制度推行多年，在被群众所认可的同时，近年来也陷入到“人治”漩涡中——一方面，领导接访制度被认为是“密切联系群众”、“走群众路线”的亲民举措，有利于解决纠纷、缓解矛盾，因而被实务部门普遍推行，并以此为中心展开其他诸多的变形。另一方面，以于建嵘为代表的理论界一般认为信访制度是一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，带有“人治”色彩。而与之相对应的领导接访制度不仅天然带有“人治”基因，在制度运作中也常常是领导擅自做主、随意指示，显有“人大于法”之意。尤其是在十八届三中全会、四中全会提出“将涉诉信访改革纳入法治化轨道”后，实务界也对领导接访制度进行新的审视，如海南省高院以领导接访制“带有较强行政化色彩”而将其取消，而这一做法立刻得到了司法实务人士的积极回应。

因此，一个颇为明显的现象是，在日益法治化的时代，人们似乎有将领导接访制度置于人治一极而意欲废弃的价值倾向。然而，对领导接访制度必定专属于人治的这一论断显得过于武断。笔者认为，尽管领导接访制与人治有“天然的亲和力”，但其未必就一定从属于人治。

人治与法治是两种相对的国家与社会治理方式。人治，即以人的意志和想法作为决策判断的依据和理由，人是最高的统治权威，强调个人权力在法律之上。法治就是依据法律的治理，一切都要按照既定的普遍为人们所知晓的法律规则办事，强调法律至高无上的最高地位和权威。人治和法治作为两种不同的治理路径，其本质差异在于行事最终所依据的标准是人的意志还是法的规则。领导接访制作为一种解决社会问题的治理方法和策略，其是价值中立的，既可以被“人治”所浸染，也可以被“法治”所型塑。

当领导接访以以言代法、以权压法、以人替法的制度状态存在时，便成为一种“人治化”的领导接访制。其典型表现是：对信访案件如何处理，不是严格依照法律规定，而是仅凭借主观经验和个人判断，以领导权威自作主张，随意命令、拍板、指示以结案了事。例如，对于威胁要赴省、进京信访的无理闹访者，领导为息事宁人、尽快让当事人息诉罢访，而对案件处理随意许诺、通过“花钱买平安”等方式进行安抚。人治化的领导接访制具有明显的“人治”弊端：涉诉信访问题解决的标准和依据是作为个人的领导自身，由于接访领导所享有的级别、地位、权威、权力、资源不同，因而面对同一信访问题，上访人会因不同的领导接访而得到不同的解决方案，甚至连接访领导的作风品质、思维方式、工作习惯、办案风格等都可能成为决定信访案件的处理速度、程度及结果的重要因素。此种状态下处理的非程序性与结果的不确定性特征明显，容易产生权力寻租和司法腐败，无法确保程序的正义和结果的正当。

与此相反，当领导接访制与法治相结合，以法律规定作为解决涉诉信访的准则和依据时，便成为一种“法治化”的领导接访制度。其典型表现是：通过运用领导的权力与威信，引导当事人通过诉讼程序维护合法权益，将涉诉信访案件完全纳入法治化轨道；同时法院也应该对涉诉信访案件完全依照法律规定进行审理。此时接访领导的权力地位和个人意志将受到法律的约束和限制——尽管可能仍有领导的“指示”、“命令”、“签字盖章”等，但所有的“领导意志”都在法律的框架之下，权力就此被关进制度的笼子。涉诉信访案件通过领导接访被纳入“法的空间”中，因而就能够通过程序的保障而获得结果的正当。

因此，领导接访制度作为一种应对涉诉信访的制度设计，其并不专属于“人治”，那种认为其属于“人治”的观点是一种误判：简单的认定领导接访是“人治”的而予以取消的做法有些片面，不够科学严谨，不仅未能有助于涉诉信访问题的解决，反而斩断了接访领导接近群众，沟通感情、了解民意的途径。本质而言，领导接访制是价值中立的，它可以是“人治”的，也可以是“法治”的。选择不同的处理方式和路径，领导接访制度便会随之涂抹上不同的色彩，呈现不同的价值属性。故而，将领导接访制度沿着“法治化”、“规范化”的路径推进，构建“法治化”的领导接访制度似乎更为明智。尽管此时的领导接访制度仍带有“人治”的外观，但以法治的思维、理念、方式贯穿领导接访工作全过程，严格依照法律规定处理涉诉信访案件，是决定其属于“法治化”的核心特征。

四、“外儒内法”：领导接访制的法治化路径

在由传统人治社会向现代法治社会转型的过程，涉诉信访的法治化改革已成为司法理论界和实务界关注的重大课题，而构建法治化的领导接访制度将为涉诉信访的法治化提供契机，但如何才能勾连传统人治与现代法治而发挥独特的中介功能呢？笔者认为，以人治为外观，以法治为内核，表现为“外儒内法”的领导接访制是能够沟通二者的最优制度选择；而“内外皆法”的领导接访制则因制度过于刚性而难以实现中介之功能。

领导接访制的“外儒”——在外观上，领导一方面应该亲民爱民、重视与信访者的情感互动；另一方面，为顺利转向下一阶段的“内法”而不至于太过突兀，领导应该运用权威释法说理。首先，接访领导要真诚热情接待信访人，拉近彼此间距离；其次，耐心倾听信访人的诉求，尽可能不干扰、打断其表述以便完整了解案情；再次，对于信访人的苦闷和不满情绪，接访领导要积极给予情感上的回应和心理上的安抚；最后，接访领导要利用自身权威进行法律的解释说明，引导信访人回归法律路径。

领导接访制的“内法”——在内核上，领导对涉诉信访案件的处理，以实定法为唯一标准。根据涉诉信访案件的具体情况及信访人的诉求，进入不同的法律程序。

第一，对于法院受理前的涉诉信访案件，分别情况予以处理：针对不属于法院受理范围的案件，告知信访人具有主管权限的机关部门，引导其到相应部门解决纠纷；针对属于法院管辖但不属于本院管辖的案件，先行受理后依法移送有管辖权的法院；针对属于本院受理的案件，依法受理并按照法定程序进行处理。

第二，针对处于一审、二审程序当中的涉诉信访案件，引导当事人将信访案件回归法院的诉讼程序，在程序中依法提出自己的诉求，运用法律手段维护自身权利。

第三，针对处于再审程序中的涉诉信访案件，引导信访人向人民法院提出再审申请，依再审程序维护自身权利。若依法符合启动再审条件，法院裁定再审且由接访领导作为再审的合议庭组成人员参与再审程序。若不符合启动再审条件，则裁定驳回申请，如果当事人对驳回申请再审的裁定不满而继续涉诉信访，则按照法院自身启动再审的方式给予信访人一次再审的机会。

第四，针对处于执行程序中的涉诉信访案件，分别情况予以处理：若信访属于法院拖延、拒不执行等原因导致，告知申请执行人依执行程序寻求救济，同时法院执行部门应依法执行，维护申请执行人权利；若信访属于被执行人确无执行能力导致，则根据执行穷尽原则告知申请执行人案件应终结执行。

我国正处于传统社会向现代社会的转型期。一方面传统社会中的“人治”观念根深蒂固，社会公众对权力的迷信和依赖一时难以消除；另一方面，转型的终极目的是实现社会治理的法治化，转型过程中出现的一系列矛盾和问题，最终还是要通过法律来规范和调整。“外儒内法”的领导接访制度立足于我国儒家思想浓厚的现实国情，以领导的接访为人治外观，而案件的处理则一准于法，其不仅传承了中国传统“仁爱亲民”的儒家治理方式，契合了民众信任领导、尊重权威的社会心理；更重要的是，“外儒内法”的领导接访制能够利用情感和权威将涉诉信访巧妙地引导至诉讼程序中，以致其最终能通过法治的方式得到解决。较之于“内外皆法”的领导接访制，“外儒内法”的领导接访制度更为柔性温和，易于民众和信访者接受，能够极为精巧地架构传统人治与现代法治的桥梁，从而更为顺畅地实现涉诉信访的法治化。

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（作者单位：燕山大学文法学院）