对降低城市生活垃圾处理费收缴成本的探索

潘炳燕

摘要：开征城市生活垃圾处理费在我国多数城市已实行多年，但采取哪种收缴方式才能最大限度降低成本、增加效益也是多数城市仍在探索的重要课题。笔者根据工作实践，加之深入调研、思考，并参阅在这方面走在前面的广东省中山市及专家学者的有关资料、论文，对降低成本的城市生活垃圾处理费收缴方式进行进一步探研。

关键词：生活垃圾处理费；收缴方式；降低成本

随着经济的快速发展和城市规模的不断扩大，泉州市的垃圾量急剧增长，到2014年，泉州市区垃圾日均产生量已达1000吨。虽然财政逐年加大投入，但资金缺口仍然很大。因此，如何采取既能降低成本，又能增加效益的城市生活垃圾处理费收缴方式成了有关职能部门的探索课题。

一、探讨降低成本课题应着重把握的几个原则

（一）问题导向原则

1. 垃圾处理资金需求大，政府负担重。到2016年泉州市区规划的垃圾处理人员、设施都运行后，年需支付的垃圾处理费约2.7亿元，资金需求大。如何降低运行成本，减轻财政负担，成了当前最急需解决的问题。

2. 收费方式不科学、成本高，效益差。如采用传统的上门收费方式，要派出一批人员到各家各户催缴收取，会产生一系列问题：一是要付收缴人员工资，增加成本；二是经常会遇到虽然上门收缴，但找不到人，虽找到人，但收不到钱的情况，无效劳动；三是上门收缴必须“动车动炮”，派车加油调司机，同样存在成本高的问题，且增加市区道路拥堵，污染环境，社会效益差；四是人工操作会增加财务管理的难度，政治效益差。

3. “污染者负担不合理，社会公平难体现。”垃圾产生者不付垃圾处理费或付费不合理，把应负担的责任推给政府，实际上是把污染责任转嫁给政府，其后果是不利于提高市民，特别是垃圾产生者的环境卫生意识，过度消费，从而造成垃圾量剧增，资源浪费和环境恶化。

（二）合法有效原则

把握合法、有效原则，就是不管是对国家机关、事业单位、个体经营者，还是对社会团体、市区居民和暂住人口收缴垃圾处理费，都要严格按照国家和政府的有关政策规定，做到依法依规，收得有据，交得明白。不能为了降低成本而自行提高收费标准，只有根据有关政策规定，收缴的垃圾处理费才是合法的，有效的。

（三）便民、易操作原则

无论采取哪种收费方式，既要在降低成本，增加效益上动脑筋，也要为群众着想，在方便群众上下功夫，做到两者并重，不可偏废。不能单纯为了降低成本而采用让群众增加麻烦和负担的方式。

（四）全面收费原则

除了公益方面的消防、园林绿化、市政工程、环卫设施生产用水规定免征外，其余的如国家机关、企事业单位、个体经营者、社会团体、市区居民和暂住人口等，都应依照有关政策规定，履行缴费义务。对于享受最低生活保障标准的居民，即采取定额补助的办法予以补贴。这样，既能确保降低成本目标的实现，又能体现社会公平，还能增强居民整体的卫生意识，产生良好的社会效益。

（五）专款专用原则

不管采取哪种先进科学的收缴方式，降低成本的幅度有多大，收缴的生活垃圾处理费，都应全部用于垃圾收集、中转运输和消纳处理，用于环卫设施的完善和改造升级，用于改善环卫工人的工作条件和生活待遇。

二、探索中的几种生活垃圾处理费收费方式形成的成本和效益比较与选择

调研的情况表明，泉州市是全国较早实行生活垃圾收费制度的城市之一，几年中进行了积极的多方面的探索，集中生活垃圾收费方式的成本和效益具体比较如下。

（一）定额+上门收缴

这种方法简明易行、方便群众。但存在的问题也很明显，一方面是收费没有和排放量挂钩，因此不具有鼓励垃圾源头减量的作用；另一方面由于没有一定的约束机制，无法保证收缴率；再一方面，上门收费劳民伤财成本高，收缴的现金既要增加管理人手，又可能存在漏洞，此法不可取。

（二）定额+委托收缴

其主要形式为“捆绑式”收费，如在原单位水费上加上一个确定的数额作为垃圾处理费。相对于前一种收费方法，其收缴方式更简便、易操作，不但节约了成本，而且由于搭建了强制性的收费平台，使得收费过程更加简化，收缴率大大提高。但是存在的两个问题依然很明显，其一是收费没有跟垃圾排放量联系起来，对排放者的行为仍然没有约束作用，所以对实现垃圾源头减量和资源化没有帮助，只降低了成本，但社会效益难以体现；而且直接按水消费量等比例收缴垃圾处理费不合理。

（三）计量+上门收缴

由于收费额度与生活垃圾排放量直接相关，必然使得居民尽量减少垃圾排放量，增加垃圾的回收利用程度，因此能体现公平、合理和环境可持续性。实践证明它具有明显的垃圾减量效果。但是与定额收费相比，除其过程相对复杂、运行成本高以外，还会引发两个问题：一是非法自行处理及随意排放垃圾；二是当自行处理或随意堆放量较大时，垃圾处理设施不能按设计能力正常运行，环境卫生难保持。因此如不妥善处理，减量化效果亦会落空，费用也难以收取，此法也不太可取。

（四）计量+委托收缴

其主要形式“搭车式”收费，即先行统计、核定垃圾量，将其换算成垃圾费后并入水费（或电费等）收取。这种方法同样具有明显的垃圾减量效果，且收缴率高。但是在实践过程中，由于逐月、逐户的计量、计费过程太过繁琐，导致其管理难度及成本相对偏高，此外可能引发相关的环境污染问题，此法依然不可取。

（五）超量+上门收缴

这种方式在我国工业排污收费领域广泛使用，但在生活垃圾收费上使用较少。由于规定了一个阈值，超过了这个阈值就要追加收缴费用，严格意义上来说就是一种罚款性收费，因而强化了减量化作用。但由于超量的标准难以确定，同样成本较高，且收缴比较困难，选择此法无法达到降低成本，减轻财政负担的目的。

（六）超量+委托收缴

从理论上分析，这是一种环境效益好，且成本较低，收缴率高的方法。但其统计过程复杂，目前条件下的可操作性不强，此种方法仍不是最佳选择。

三、一种成本低效益高的方式——水消费系数法

（一）水消费系数法的定义与内容

研究表明，不同垃圾产生源的生活垃圾产生量均与其水消费量成正比。

水消费系数法即通过调查研究与统计分析，找出不同垃圾产生源（即不同水消费群体）的垃圾排放量与其水消费量之间的折算系数。然后，利用供水收费平台收缴垃圾处理费—只需将各组的折算系数输入水费收缴程序中，即可按收费标准分类收缴垃圾处理费。

水消费系数法是在汇集综合了上述各种方法后的一种改进方法。从收缴方式看，它实质上是“捆绑式”收费与“搭车式”收费的集成和优化。从计量方式看，水消费系数实际上也是按量计费，只是这个“量”由用水消费量来换算，而无需逐一统计垃圾产生量，因而过程简单、规范。

（二）水消费系数的测定

泉州市借鉴广东省中山市的做法，并结合自身的实际，将垃圾产生源分为居民、商业、工业、国家机关及社会团体和农贸市场五类，组织人员对各类垃圾源进行抽样调查，分别抽取8～10个收集点，并对各收集点的垃圾量和用水量进行为期十天的统计，得出十天的垃圾总量和用水总量，把垃圾总量乘以垃圾排出重量不均匀系数再除以用水总量，得出各类垃圾源的垃圾排放系数k水（kg/吨），即每消耗1吨水对应所产生的垃圾量，垃圾排放系数乘以垃圾处理费收费标准f（元/吨），便得出各类垃圾产生源的水消费系数k（元/吨）。

k=k水×f ÷1000

根据CJJ27-2005标准，垃圾排出重量不均匀系数为1.1～1.5，农贸市场因实地测算时间临近春节，为农贸市场垃圾排放量较大的时间段，垃圾排出重量不均匀系数取0.7，其余各类取1.5。

1. 商业类水消费系数的测定

商业类抽取东街南俊巷至钟楼段94间店面和华侨大厦、泉州酒店两家宾馆酒店进行为期10天的实地测算，10天共实秤垃圾总量28609公斤，总耗水量13272.5吨，垃圾排出重量不均匀系数取1.5，则每吨水对应垃圾排放量为28609×1.5÷13272.5≈3.24，商业类垃圾处理费征收标准为200元/吨，计算出商业类每吨水征收垃圾处理费标准为0.65元。

2. 工业类水消费系数的测定

工业类抽取宏帆艺品有限公司、屹盛工艺、丽佳艺品有限公司，泉州开立包袋有限公司、双兴工艺、泉州瑞亿包袋有限公司、绵绣工艺厂，青年工艺厂，东海匹克鞋业等九家企业进行为期10天的实地测算，10天共排放垃圾量22098kg，耗水量4879.2吨，垃圾排出重量不均匀系数取1.5，则每吨水对应垃圾排放量为22098×1.5÷4879.2≈6.8，工业类垃圾处理费征收标准为110元/吨，计算出工业类每吨水征收垃圾处理费标准为0.75元。

3. 国家机关、事业单位、部队、社会团体类水消费系数的测定

机关事业单位类抽取市交通局、市晚报社、市教育局、市第一医院、市中医院、泉州师院新校区、省五建、第十中学、市园林局、师范附小等10家单位进行为期10天的实地测算，共排放垃圾59630公斤，耗水量28426吨，垃圾排出重量均匀系数取1.5，则每吨水对应垃圾排放量为59630×1.5÷28426≈3.15，机关单位事业类的垃圾处理费征收标准为110元/吨，计算出机关单位事业类每吨水征收垃圾处理费标准为0.35元。

4. 农贸市场类水消费系数的测定

农贸市场类共抽取东街菜市场、南菜市场、新门菜市场和城东菜市场、浦西菜市场等五家菜市场进行为期10天的实地测算，但因前三家市场为双重水源，测算取值城东和浦西市场共排放垃圾量为15146.7公斤，耗水量525吨，垃圾排出重量不均匀系数取0.7，则每吨水对应垃圾排放量为15146.7×0.7÷525≈20.2，农贸市场类垃圾处理费标准为110元/吨，计算出农贸市场类每吨水征收垃圾处理费标准为2.22元。

（三）水消费系数法特点

水消费系数法收费机制稳定、规范。九十年代泉州市自来水普及率达96%。供水收费系统经多年建设已非常成熟。水消费系数法以供水收费系统为收费渠道，保证了收费的稳定性和可靠性。

从技术角度杜绝了“拒交”、“漏交”问题，保证“排污者付费”原则的施行，体现了社会总体公平。

收费过程公开、公正。由于垃圾处理费并入水费系统收取，而自来水收费已经由计算机系统实现自动化操作。这样就避免了由于人为操作造成的不公正行为。

施行程序简便。经过前期的调研统计，只需将水消费系数报至供水部门，经过简单的技术处理即可解决生活垃圾收费问题。

具有可调控性。不同产生源的垃圾产生量与水消费量的换算关系随着人们生活习惯、消费水平、环境意识等因素的变化而变化。故在生活垃圾收费的实施过程中应适时调整折算系数，真实反映不同产生源的垃圾排放量，以求公正合理。

（四）水消费系数法的不足

水消费系数法的不足主要有两点：一是非直接计量收费，无明显促进垃圾源头减量的作用；二是折算系数的确定以及收费对象的分类都会存在一定的误差。

泉州市现正处于城市化进程加速与经济转型时期，挖掘垃圾处理资金筹措渠道及确保资金到位是全面推行城市垃圾收费制度的根本目的，也是实现垃圾处理设施建设及正常运行的保证措施。水系数法正好顺应上述目标与要求，它操作简单方便，收缴率高，收缴成本低，在较大程度上体现了社会公平的原则。此外，它有利于杜绝私下扔弃垃圾、鼓励节约用水，因而具有良好的社会、环境与经济的综合效益。

四、泉州模式实现降低成本，增加效益之愿景

泉州市区的生活垃圾处理费收缴模式，经过反反复复的调研、摸索，在最大限度降低成本的指导思想引领下、推行了区别不同情况、采用不同方式的收费方式，这种通过反复比较筛选，灵活的收费方式，比原来的传统的人工上门收缴方式，每年为财政减少支出1000多万元，较好的实现了降低成本的目标，得到广大市民的认同和拥护。

1. 垃圾处理费的收取办法。泉州模式——根据不同情况，采取不同方式对市区生活垃圾处理费进行收缴。如居民采取以户为单位计收。因为各个家庭的生活习惯不同，用水量也就不同，用水方式不同，用水量也就不同。针对这种情况，对居民户采用“水消费系数法”产生不公平现象的概率就比较大。而对其他征缴对象如工业、商业、行政事业单位等，采用“水消费系数法”就相对合理一些。

（1）城市自来水供水区内其用户城市生活垃圾处理费，居民户由自来水公司以户为单位按标准代收，其余按“水消费系数法”依照自来水收费方式一并代收。

（2）自备水源。供水区外缴费对象垃圾处理费按其实际生活垃圾产生量计收，由收费单位组织征收或根据简便、有效、易操作的原则，委托有关部门进行代征，收费标准按对应类别对应环节的收费标准计算。其中：所产生垃圾自运至垃圾中转站再转运处理的对象，由市环卫处与缴费对象一年核定一次垃圾量，按量按中转运输及消纳处置三个环节分季度收取；所产生垃圾自运或委托相应资质的单位运输至垃圾处理场（厂）的，由市环卫处按地磅计量实测数量按月收取消纳处置环节费用。

（3）双重水源的缴费对象按量计费，计费垃圾量的核定应扣除已按“水消费系数法”计量征收的部分。

（4）漂染、单一性经营的游泳馆等特殊用水群体的垃圾处理费，按其实际生活垃圾产生量征收，垃圾产生量由产生单位申报，收费单位核定。

（5）暂住人口生活垃圾处理费由所在地居委会按标准代征。

2. 对享受最低生活保障标准的居民，采取定额补助的办法，每月每户补助5元，由分配给区级财政的垃圾处理费资金专户列支，具体补助办法由区财政局会同区民政局、街道办事处确定。

消防、园林绿化、市政设施、环卫设施生产用水予以免征。

3. 城市生活垃圾处理费征收工作由市市政公用事业管理局负责组织协调，以市环卫处为征收主体，实行环卫专业机构自行收缴和委托自来水公司代扣缴相结合的收缴体系。委托自来水公司收费系统征收的，其征缴时间与每月自来水收费缴交时间同时进行，滞纳金计算时间与用水收费滞纳金计算时间同步，滞纳金计收标准相同。

4. 代征手续费标准依据《泉州市人民政府关于进一步深化我市城市污水、垃圾处理产业化工作有关问题的通知》精神，按代征垃圾处理费总额的8%计算。

五、结语

根据我国的国情，征收城市生活垃圾处理是一项长期的任务，而降低成本，增加效益又是完成这一任务的中心环节。因此，对这一课题的探索也是长期的。泉州市的尝试也只是初步的。探索不停步，实践无止境，只有把对这一课题的研究探讨不断推向深入，学习借鉴各个国家、各个地区的先进经验，结合本地实际大胆实践、使征收方式更加科学、使之最大限度降低成本，增加效益。

（作者单位：泉州市环境卫生管理处）