金融中央商务区基础设施投融资研究

摘 要：中央商务区是城市经济发展和经济水平的象征。中央商务区的建设，首先要开发其基本的基础设施，如电力、交通、通信、科技设施、基础教育、环境卫生设施与排污、园林绿化等，大规模发展基础设施建设必须有充足的资金作为支撑。改革开放以来，我国城市基础设施建设虽取得了显著的成就，但还存在诸如城市基础设施建设投入资金缺口较大、投融资主体单一、投资不平衡、基础设施商品性体现不充分、资金使用效率不高、设施维护运作不合理等种种问题，严重阻碍了新时期我国基础设施发展的进程和质量。本课题将结合近年来我国棚户区改造创新资金运作模式，通过具体的投融资案例说明我国中央商务区基础设施开发模式，探索出适合我国基础设施建设的投融资路径。

关键词：中央商务区（CBD）；基础设施；投融资

中图分类号：F830.59 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2016）07-77 -03

一、我国基础设施建设投融资主体

（一）政府类投融资主体

政府类投融资主体是由政府部门衍生出来的，以政府信用为基础，其主要以政府融资平台、政府信用担保、土地财政以及地方债发行为主要存在方式。在我国，政府类投融资主体主要有以下几个特点：

第一，政府类融资主体的融资模式较为单一。一般情况下，这类融资主体的资金主要由政府财政和银行信贷提供，各种融资金融工具运用较少，特别是在一些发达国家发展较好的股权融资和债券融资比例很低，一些近几年快速发展的信托融资、资产证券化融资、风险投资基金、融资租赁等融资工具在政府类投融资中发展滞后。近十年来，中西部地区政府类融资主体融资渠道和融资模式单一的状况已开始逐渐改善，但力度与范围和东部发达地区相比还存在一定差距。第二，土地财政难以为继。1994年分税制改革后，地方政府财力明显不足，建设性支出几乎要靠一般预算收入以外的其他资金来源，其中，最重要的是国有土地使用权转让金收入。但是由于土地具有稀缺性，一次性的土地批租收入在实际操作过程中弊端非常明显，具有不可持续性。第三，地方政府融资平台弊端日益明显。一方面表现为融资规模快速增长，形成巨量隐性政府债务风险，这些融资平台的债务能否及时得到偿还存在着制度风险；此外有些融资平台公司设立条件不够严格，其运行也缺乏有效约束，管理人员缺乏必要的风险防范常识，公司治理结构不合理，在融资过程中较易发生决策失误。

（二）民间投资主体

民间投资主体是指不依赖于政府信用的民营企业和个人投资等投资主体。民间投资基础设施建设在我国增长潜力巨大，投资效率也较高。20世纪90年代初开始，西方开始尝试探索民间资本参与国家基础设施项目建设，但是从我国目前的实际情况来看，民间投资所占比重较小，在基础设施建设领域发展前景很广。因此，在政策方面应该改革现有规章制度，扫除对国内民间投资所设置的障碍，采取积极鼓励措施来激活民间投资潜力；同时可以将已建成的基础设施项目通过转让给民间投资者或者通过收购、兼并、控股、租赁等方式来盘活资产存量，筹集新的建设资金。

（三）外资类投资主体

国际资本正以极大的兴趣关注着我国基础设施建设项目。通常，在健全的投融资体制中可从外国政府、国际金融组织、国外民间资本等渠道直接投资获得国际资本。利用外资的成本较低，如利用德国政府软贷款，年利率只有0.75%，还款期40年，还可宽限10年。但是利用外资，国内审批程序较为复杂，与外国政府谈判及咨询评审周期较长，不确定因素较多，因此地方政府应在中央政府许可下积极主动与外资方联系，而且这种融资方式适合我国各地的基础设施建设。

（四）公司合作（PPP）投资模式

20世纪90年代后，一种崭新的融资模式PPP模式，即“公共部门—私人企业—合作”的模式，在西方特别是欧洲国家流行起来。PPP投资模式的参与方包括政府部门和私人部门，特别是在一些大型的基础设施项目，比如公路、铁路、地铁等一次性的建设中发挥着重要作用。公司合作模式主要有特许经营、外包、私有化等三种类型。这种投资模式一方面兼顾了私人投资部门的盈利要求同时又能高效率地提供公共产品和服务。比如在基础设施领域，政府可以与民营企业通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式来合作，政府向民营企业发放特许经营证进行经营管理，这种模式提高了基础设施的使用效率；此外，对于已经建成和改造的基础设施，可以通过LBO模式（租赁—建设—运营）、BBO（购买—建设—运营）或者外围建设等形式与民营企业合作。这种公司合作模式加快了基础设施升级改造的速度，一方面提高了基础设施功能，另一方面也为新建设施提供了一定资金。

二、基础设施投融资现状及存在的突出问题

（一）基础设施投融资现状

北京CBD最近几年人口、产业加速聚集，公共服务建设也有待完善，基础设施水平明显提高，但交通环境仍不尽如人意。目前，在北京CBD区域内，平时90%以上的道路处于饱和状态，尤其是CBD的核心地段，由于道路稀疏、人车混流等因素引起的交通拥堵问题更为严重。再加上CBD区位特殊、房价上涨迅速、道路拆迁补偿标准远远落后于项目拆迁补偿价格等因素的影响，导致拆迁居民对拆迁补偿价格的期望值普遍较高，而可以用于拆迁的土地出让金总额又已相对固定，致使拆迁难度大已经成为制约区域开发特别是道路建设速度快慢的主要因素。

充足的资金来源是大规模发展基础设施建设的必要条件，资金就如同城市建设组织体系中流动的血液一样，若供血不足，很可能造成整个系统缺乏活力，甚至崩溃。从投资结构看，我国现有的基础设施建设资金来源主要有以下几种：财政拨款、银行贷款、债券投资、自筹资金、外资及民营资本等，多元化的融资渠道有力地缓解了现阶段基础设施新建、扩建所带来的资金紧缺压力。根据2013年城市市政公用设施固定资产投资资金来源统计资料，财政拨款占投资总额的24.58%，是基础设施建设重要的资金来源，其中地方政府财政承担着城市建设的大任，且政府财政投资的主体地位并未随着市场化的融资方式的开展而动摇。此外，国内贷款和自筹资金（包括单位自有资金）也占据着相当大的比重，自筹资金因其成本小、使用灵活、风险低等特点，成为筹资主体十分青睐的资金来源之一。相对而言，利用外资和债券筹资仅占0.41%和0.27%，尚未发挥其应有的市场化融资功能。因而，在我国资本市场不完善、投融资政策及监管环境不利的条件下，亟须开发亟需开发多样化、多层次的融资渠道，以弥补现有融资结构的不足。

（二）基础设施投融资存在的突出问题

1.政府在投融资体制中的公共职能不清

中央商务区基础设施建设具有公共性和企业性的双重特质。一方面，城市基础设施的经营权受政府控制，处于政府的监管之下，具有垄断性，行业准入门槛高，需得到政府授予的特许经营权；另一方面，城市基础设施的管理又具有一定的自主性，按照独立经营、收支平衡的原则进行日常经营。这样的双重性质使城市基础设施的营运管理较单一性质的政府行政或民间企业都更为复杂。政府既是企业所有者，又是社会管理者和市场管理者，因而存在严重的角色冲突。而政府职能界定不清，往往会导致投资运营中责、权、利无法统一，企业筹资的市场化道路也遭遇阻碍。

2.融资渠道狭窄，融资结构欠合理

基础设施建设尤其是公共基础设施建设具有投入规模大、建设周期长、运营成本（建设维护和维修费用等）高、资金回收慢等特点，需要稳定的、长期的、低成本的融资渠道与之相匹配。而目前我国基础设施建设主要依靠有限的政府拨款、短期银行贷款和难以持续的土地经营集中渠道，利用债券、股票、基金等市场手段筹集的资金对巨大的资金需求却是杯水车薪。狭窄的融资渠道使地方政府成为建设资金的主要的甚至唯一的投资主体，在财政入不敷出、预算内资金极为有限的情况下，地方政府用于CBD基础设施建设的资金主要来源于预算外收入及基础设施维护税，但资金总量很小。而且为了吸引外资，常常减免对基础设施配套费的征收，使本来有限的资金变得更加微不足道。

3.项目资金运行低效，资金浪费现象严重

地方政府投融资平台作为一种重要的筹资途径，在支持基础设施建设中发挥着不可替代的作用。但从另一面看，又存在多种问题，例如不进行实际调查而盲目作出投资决策，不同性质的投资项目捆绑运作，缺乏相互制衡又权责分明的法人治理机构，监管不力等，导致融资平台内部资产收益率低下，基础设施规模小、质量差，项目延期、中断、维修频繁等情况经常发生。另外，由于国内各城市没有系统地学习CBD相关的理论知识以及实证案例研究较少，对CBD的内涵并未真正理解，常常将CBD与城市商业中心混为一谈，“形象工程”“政绩工程”被搬上建设日程，资金投入成千上万，最终导致“竹篮打水一场空”，不仅造成重复建设城市基础设施，而且浪费了大量物力财力，无形中加重了政府的财政负担，这将阻碍CBD的长期发展步伐，降低城市经济增长的活力。

三、我国中央商务区基础设施投融资模式与探索

棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。2013年7月12日国务院印发《关于加快棚户区改造工作的意见》，指出要通过采取增加财政补助、加大银行信贷支持、吸引民间资本参与、扩大债券融资、企业和群众自筹等办法筹集棚改资金，但大部分城市仍然面临融资渠道窄、资金缺口较大等难题。2015年9月16日，财政部下发《关于做好城市棚户区改造相关工作的通知》表示，2015年全国城市棚户区改造目标任务为540万套，资金压力顺势剧增。在全国棚户区改造经验交流会上，部分地区提出创新性的棚改融资策略，表现出了强大的动员各方面资金投入到棚户区改造的能力。

（一）青岛棚户区创新资金运作模式

为加快棚户区改造进度，把老城区“做优做美”，青岛市提出设立棚户区改造专项基金，实行专户管理制度，对棚改资金专户储存、专款专用、专账核算、封闭运行，其棚改两级共管基金运作筹资模式与全国同类城市相比属于首创。建立两级棚户区改造基金，即市级、区级棚户区改造基金，其资金来源包括公共财政预算安排、土地储备增值收益、市级转移支付、返还原属市级土地收益等，并在财政预算安排、土地收益返还、项目贷款之间实行年度动态调控，以确保棚户区改造资金盈亏平衡。同时，政府还建立了全过程的监管机制，实行部门联动监管制度和债务风险防控制度，一方面对项目改造实施方案、征收补偿费用等各个成本控制关键环节，另一方面对区级棚改贷款资金实行额度管理，防范政府偿债风险，维护政府信誉。此外，国开行青岛分行以提升城镇化质量为着眼点，进一步发挥在地方棚户区改造领域的先锋先导和骨干支撑作用，积极探索“市带县”融资模式，推动创新金融产品先行先试，主动引导保险、社保等社会资金和设立棚户区改造专项基金以拓宽资金来源，继续为青岛市加快建设宜居幸福现代化国际城市贡献力量。

（二）投融资平台发债的城投债模式

一般而言，债券融资适用于具有公益性强、回报周期长、融资需求大等特点的市政公用类项目。地方融资平台公司通过发行企业债券筹集资金，一方面按照募集资金投向，可以推动地方基础设施建设和运营体制改革，改善城市生活条件，促进地方经济发展；另一方面按照规范、公开、透明的要求，还能提高企业直接融资比重、降低融资风险、促进债券市场发展。地方政府投融资平台发行债券的模式，需要地方政府上报，中央审批，但因资金成本较低，发行数额较大，是当前主要的地方建设融资手段之一。城投公司的组建模式主要有两类，绝大部分是以土地、房产及市政资产（自来水、供电供热）等注资成立平台公司，其后期管理及运作以当地财政局为核心，有明显的第二财政色彩。其次是以国有资产注资，以当地国资委为核心开展运营管理，这种模式组建的公司或多或少是按市场经济规则运行的。城投债模式虽然有效缓解了政府公共投入的资金压力，但也助长了地方政府的投资冲动，导致了地方政府债务风险无限膨胀。因此，随着信贷投融资比重的不断提高，政府融资主体应当向规范化方向发展。特别是不能盲目扩大城投公司的融资能力，选择真正有实力的融资主体运营，通过规划规范在前、市场化运营跟进的方式打造区域融资主体，防止政府陷入更加严重的财政危机。

（三）政府引导性发展投资基金模式

对于项目资金不足问题，可参照青岛创新资金运作模式，通过政府引导建立中央商务区基础设施建设专项基金，吸引社会资本参与基础设施建设进程。专项发展基金模式是典型的市政府引导下设立的股权投资基金，在运作方式上有一定的市场化特征，通过政府的资本导向驱动民间资本来参与，将风险和收益向民间资本分散，缓解地方政府的财政直接投资压力。在具体的项目运作上，政府投融资平台为项目的开发建设主体，基金对基础设施建设、安置房建设、物业经营等项目进行股权投资或提供债权融资，以股权投资为主，政府投融资平台对发展投资基金承担无限连带责任风险；其他投资人以其投资金额承担有限责任；基金以所持股权对所投资企业承担有限责任。该模式充分利用了地方政府、社会企业和银行三方的力量，通过市场化手段吸引社会资金参与基础设施建设，将政府和市场有机结合起来，共同建立CBD发展基金，对中央商务区基础设施建设进行点对点融资操作。由于通常资金来源充足稳定，有助于形成合力，实现多方共赢联动。

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作者简介：

苟济帆，首都经济贸易大学金融学院，研究方向：国际金融。