加强地方性法规规章起草工作的有效路径

中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2016）02—049—03

[内容提要]加强地方性法规规章起草工作对提高立法质量有着十分重要的意义。当前地方性法规规章起草工作存在一些亟待解决的问题。为了加强地方性法规规章起草工作，我们应当建立多元化起草主体的合理配置，完善公民有序参与立法途径，突出地方立法特色，加强立法工作队伍建设和政府立法理论研究，改进地方性法规规章起草调研机制。

[关 键 词]地方性法规规章；起草；有效路径

地方性法规规章起草是立法工作的重要组成部分，加强起草工作对提高立法质量具有重要意义。党的十八大以来，特别是十八届三中、四中全会后，科学立法被摆上了重要地位。各地、各部门进一步健全法规规章草案起草工作组织领导体制，不断完善起草工作程序和起草工作机制，立法起草工作质量不断提高。但在地方性法规规章起草工作中，仍存在一些实际问题。加强地方性法规规章起草工作，应当着重做好以下几方面工作：

一、建立多元化起草主体的合理配置

（一）发挥立法机关在地方立法起草工作中的主导作用。地方性法规规章起草是立法工作的重要组成部分，是制定地方性法规规章的关键环节，强化立法机关在起草中的作用有重要意义。立法机关地位超脱，没有部门利益倾向，而且业务专业性较强，立法草案质量也能够保证。因此，立法机关应当顺势而为，积极争取多组织或者直接起草地方性法规规章草案，逐步改变目前主要由行政部门单一起草的机制。

（二）建立以立法机关为主导，行政主管部门为补充，以“三结合”为核心的联合起草模式。“三结合”就是立法机关、行政主管部门、专家学者一起参与，优势互补。涉及行政主管部门职责交叉、与群众利益密切相关的重要立法项目，可以由立法机关组织起草或由立法机关通过项目委托、公开招标等方式组织相关单位、个人起草。逐步形成立法机关主导，有关部门参加，社会组织和个人共同参与的地方立法起草工作机制。

（三）健全起草工作小组制度。从近些年立法工作实践看，成立起草小组能够保证立法顺利进行。为此，建议每一件地方性法规和规章起草工作，都应成立起草小组。起草小组由负责起草单位的主要负责人任组长，协调各方，整合资源，及时排除和克服立法过程中遇到的矛盾和问题。分管副职领导任副组长，一般要受提案人委托到人大常委会或者政府常务会议上作说明。成员包括本单位相关业务各处室的负责人、法制处室的负责人，立法机关的立法人员，同时邀请有关方面的专家参与。

二、完善公民有序参与立法途径

党的十八届四中全会决定提出：“拓宽公民有序参与立法途径。”《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参加立法活动。”完善公民有序参与立法途径：

一是坚持开门立法。凡是与人民群众利益相关的地方性法规规章草案，都应当采取座谈会、论证会、听证会或者向全社会公布草案等方式向社会公开听取意见，尊重多数人意愿，充分反映最广大的人民的根本利益。采取多种形式公布草案，应当通过人大或者政府的门户网站公布，重要的立法项目应当通过报纸、电视等其他媒介向社会公布。

二是建立社会各方参与立法的激励机制。对在立法立项、起草、征集意见等环节中表现突出、贡献较大的单位和个人予以表彰和奖励，提高社会各方参与立法的积极性，广泛凝聚社会共识。

三是建立公众意见采纳情况反馈机制。公众参与立法活动所提的意见和建议要认真研究、吸纳。能够采纳的，应在立法中予以体现。没有采纳的，要积极通过适当的形式进行必要的答复和说明。

三、不断完善立法起草技术，突出地方立法特色

（一）规范立法语言。一是语言要明确、准确。对地方立法所调整的法律关系各方主体的地位要把握准。只有定位准了，用词才可能准确。同时，对相近词语的细微差别要仔细辨析，不能使用相近词语，也不能使用概括性词语，更不能使用含糊不清的词语。二是语言要周密、严谨。避免使用形容性词语和带有感情色彩的词语，维护法律的严谨性。对同一语言对象，必须使用同一称谓词语，以免造成前后不一致。三是语言要通俗易懂。法学家耶林说过：“立法者应当像哲学家一样思考，但像农人般说话”。要求老百姓普遍遵守的法，首先应当是老百姓都能够读得懂的法。这就要求地方立法的语言必须通俗、质朴、易懂，避免使用生僻字词和方言土语。四是语言要简洁精练。司马光说“凡立法贵其简要”。起草地方性法规规章要避免冗长繁琐，力争简洁精练，减少重复。对同一个问题，只从最直接的一个角度表述。要避免不必要的修饰，不写与内容联系不紧密的语句。

（二）突出地方立法特色。突出地方立法特色是地方立法得以因地制宜、因时制宜解决自己特殊问题的保证，是衡量地方性法规规章起草质量的重要标准。在起草工作中，体现地方特色：一要更新和提升地方立法理念，树立以民为本、质量为先的良法意识和创新观念，在起草和审核中尽量减少和避免照抄照搬上位法及外地法规条文；二要增强针对性，突出立法重点，切实做到从本地方实际出发，实事求是。

四、加强立法工作队伍建设和政府立法理论研究

（一）进一步加强立法队伍建设。各级人大、政府及政府各部门要切实加强立法机构和队伍建设，要增加地方人大、政府法制机构等人员力量。加强专业培训和实践锻炼，建立立法工作人才梯队结构，要着力培养地方立法专家级骨干人才和立法工作专业人才。要完善立法工作人才选拔任用、激励保障等机制，畅通立法、执法、司法的人才交流和立法人才挂职锻炼的渠道，为优秀立法工作人才脱颖而出创造良好环境。

（二）不断提高立法人员专业能力。从事地方立法工作的人员，应当努力提高政策理论水平，不断更新知识结构，提高专业素养，以适应地方立法工作不断发展的新要求。在立法法赋予设区的市享有地方立法权后，省人大和省政府法制机构应当加强对设区的市立法工作的指导。定期组织全省从事地方立法工作人员进行立法技术、立法程序等方面知识的培训，尤其要加强对新赋予立法权的市的指导。

（三）强化地方立法理论研究，充分发挥地方立法的引领和推动作用。认真总结新时期地方立法理论创新和实践经验，探索完善科学立法、民主立法的有效方法，使地方立法起草工作更好地体现时代性，把握规律性，富于创造性。建立多样化的学习、交流和研讨平台，积极创办理论研究刊物、网站，充分展示地方立法研究成果。鼓励和吸引高等院校、科研机构就加强和改进地方立法工作深入开展理论研究，为地方立法工作提供前瞻性、战略性理论支撑和智力支持。

五、改进地方性法规规章起草调研机制

地方立法，不能闭门造车。做好调研，是完善地方立法起草的重要程序途径。只有深入开展调研，“从群众中来，到群众中去”，认真、广泛听取人民群众的意见。

一是深入基层，切实掌握实际情况。既要进一步拓展调研范围，增强征求意见的广泛性，做到横向到边；又要深度挖掘调研层次，要深入到农村、厂矿等一线，直接面对面听取管理相对人的最真实的意见，做到纵向到底。同时，还要坚持高级别的领导参加调研工作，让部门领导了解基层第一手资料和情况，从而杜绝形式主义和官僚主义，提高立法决策的科学性和可行性。

二是建立和完善基层立法联系机制。在基层机关和其他单位建立立法联系点，确定专门人员重点了解不同行业管理需求和不同区域基层民意。在考虑地区、行业特点等因素的基础上，由地方立法机关直接遴选或根据基层单位自荐情况确定。地方立法机关通过基层立法联系点收集立法项目、立法内容意见，评估立法时机、实施条件和立法实施过程中的问题，并依托基层立法联系点直接就地开展立法调研，也可以不定期、有针对性地在基层立法联系点开展业务培训。

课题负责人：吴桂静，女，辽宁省政府法制研究中心主任、研究员

课题组成员：关明峰，男，辽宁省政府法制研究中心，主任科员

刘 莉，女，辽宁省政府法制研究中心，助理研究员

霍焱焱，女，辽宁省政府法制研究中心，研究实习员

基金项目：辽宁省社科联2015年度辽宁经济社会发展立项课题《健全地方性法规规章起草工作机制研究》阶段性成果，课题编号：2015lslktzifx-06。

责任编辑/赵洪波