给恶行官员和野蛮市场套上法治辔头——总理《政府工作报告》的法治管理意识

本刊评论员/单一良

给恶行官员和野蛮市场套上法治辔头
——总理《政府工作报告》的法治管理意识

本刊评论员/单一良

每一年的全国两会上，总理的《政府工作报告》都是重头戏，也可从中窥探出未来决策层关注的焦点以及发展方向。今年两会李克强总理的工作报告亮点不少，但其中对于依法行政和规范市场的论述却格外引人注目。报告中“依法”一词就出现18次，“法治”一词出现9次，“公平”一词出现5次……而通过给恶性官员和野蛮市场套辔头的法治手段更是彰显了在管理领域的强硬手腕。

“依法行政”是个老话题，但放在去年以来我们重拳出击反腐败的背景之下，还是吸引了不少眼球。比如，“全面深化改革，坚持和完善基本经济制度，建立现代产权制度，基本建成法治政府，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“大力推行‘互联网+政务服务’，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵”等表述都赢得了广泛好评和点赞。

2016年作为“十三五”的首年，也是“全面建成小康社会决胜阶段的开局之年”。在外部环境不确定因素增强、百姓迫切需要宏观指导的前提下，政府执政行为的合法性和执政能力就显得极为重要。显然，如果我们的官员不依法行政，而是随个人喜好定规矩、办事情，甚至以长官意志“唯马首是瞻”，更有甚者借助手中权力损公肥私，贪污受贿，就会严重损害执政者在公民心目中的地位，甚至动摇我们执政的社会根基。“依法行政”是束缚恶行官员的法治辔头，只有对法治有了敬畏之心，才不会有那么些贪官“顶风作案、前仆后继”。

《政府工作报告》提出，要把政府活动纳入法治轨道，而其中的表述不仅有理念和方向，也有了“坚持依法履职、廉洁履职、勤勉履职”三点具体要求。报告中提出，坚持依法履职，各级政府及其工作人员要严格遵守宪法和法律，自觉运用法治思维和法治方式推动工作，法定职责必须为，法无授权不可为；坚持廉洁履职，加强行政监察，推进审计全覆盖，以减权限权、创新监管等举措减少寻租空间，坚定不移惩治腐败；坚持勤勉履职，健全督查问责机制，坚决整肃庸政懒政怠政行为，决不允许占着位子不干事。

除了官员们自觉依法执政外，来自社会的监督是确保执政不偏离法治轨道的重要力量。有专家认为，既然是把政府活动全面纳入法治轨道，就是把政府行为的全过程都纳入法治轨道，这就包括行政决策、行政立法、行政执法、行政监督、纠纷解决机制等5个方面。但是在这五方面，特别是在行政决策领域却存在公民参与远远不够的问题。其实在十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）中，已经有严格要求：要健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。但《决定》不是法律，在行政决策领域我们还需要制定《行政程序法》或者《行政决策程序条例》予以具体落实。

对政府行为的监督还有一个重要力量，那就是媒体。李克强在今年的政府工作报告中提出，要深入推进政务公开，充分发挥传统媒体、新型媒体作用，利用好网络平台，及时回应社会关切，使群众了解政府做什么、怎么做。而媒体对政府行为的报道首先需要政务公开。中办、国办在今年2月印发《关于全面推进政务公开工作的意见》（下称《意见》），部署全面推进各级行政机关政务公开工作，这也同样要求《信息公开条例》能尽快修改，切实实现“以公开为原则，以不公开为例外”。

如果说总理《政府工作报告》关注恶行官员的法治问题是常规动作外，那么今年特别关注“野蛮”市场法治问题就是一个自选动作。去年，中国股市出现了大起大落的非市场行为现象，造成了百姓对政府的宏观市场调节能力的不信任，而后期政府对于股市的整治也逐渐暴露出深受一些权贵和庄家控制的资本市场的“野蛮”面目，因此有必要进行深度法治治理。今年的政府工作报告在谈及资本市场发展时，首次将改革和“法治化”并列，更进一步突出了法治建设的重要性，显示出加强法治建设是最终推动资本市场健康发展的保障。这意味着，下一阶段资本市场发展的优先考虑，已从关注筹资人的利益转向了保护投资人的利益。而今年的政府报告特别指出，要加快改革完善现代金融监管体制，推动股票、债券市场改革和法治化建设。同时，整顿和规范金融秩序，严厉打击金融诈骗、非法集资和证券期货领域的违法犯罪活动，坚决守住不发生系统性区域性风险的底线。资本市场在下一个五年改革发展的全局性规划也在报告中得以明确：积极培育公开透明、健康发展的资本市场，提高直接融资比重，降低杠杆率成为总的纲领；创造条件实施股票发行注册制，发展多层次股权融资市场，设立战略性新兴产业板，深化创业板、新三板改革，规范发展区域性股权市场，建立健全转板机制和退出机制等则成为分项任务。如此深入细致地研究和规划资本市场的未来问题，这在以往的报告中是不多见的。

3月5日，十二届全国人大四次会议在北京人民大会堂开幕。国务院总理李克强作政府工作报告。（中新社记者 刘震 摄）

资本市场是个晴雨表，这一领域是否良性是经济是否健康的重要标志。今年的《政府工作报告》指出，2015年，我国国内生产总值达到67.7万亿元，增长6.9%，2016年的目标是6.5%—7%，居民消费价格涨幅3%，这些经济发展的成绩和目标都离不开法治对于资本市场的保驾护航。实际上，无论是政府工作报告中提出的“推进股票、债券市场改革和法治化建设”，还是“十三五”规划纲要草案中提出的“积极培育公开透明、健康发展的资本市场”的总纲领，都集中反映出，加强资本市场法治建设和完善市场体系作为一项重要的基础性工作，仍是当前和今后一段时期亟需着力推进的。如果不把资本市场的短板补足，任何一项重要的市场化改革既难以真正取得实效，也会承担较大的风险。

2016年“野蛮”市场还出现在P2P等互联网金融领域，易租宝骗局的被揭示让两会对于资本市场的监管话题显得更为引人注目。有专家分析，在金融创新过程中，受到各种复杂因素影响，发生系统性区域性风险的可能性也增大，而这些复杂因素主要源自互联网金融、影子银行业务等新业态发展中存在的风险隐患。为此，李克强在政府工作报告中提出要“规范发展互联网金融”，大力发展普惠金融和绿色金融，强调要“扎紧制度笼子，整顿规范金融秩序，严厉打击金融诈骗、非法集资和证券期货领域的违法犯罪活动，坚决守住不发生系统性区域性风险的底线”。自2013年P2P进入两会议程以来，其在两会中的分量越来越重，从2015年的“促进”发展到2016年的“规范”发展，政府报告给互联网金融明确了发展路径，强调发展普惠金融和绿色金融也说明国家对互联网金融助力实体经济的作用表示肯定，未来互联网金融依然是经济发展的重要力量。在P2P行业的发展中，越来越乐观的创新空间，越来越合规的行业环境，将给优质企业带来更多机遇，规范、守法、符合监管要求的P2P企业必将能够获得更美好的未来。

由此可见，尽管去年我们在政府行政和市场宏观调控领域遭遇了重大考验，但理性的政府并不是单纯以权力代替管理，而是通过法治手段来给恶行官员和野蛮市场套上辔头，驯服其内心的私欲和野性，让理性的秩序而非感性的权力来统领我们的社会生活。如此看来，今年的政府工作报告中少了些激情澎湃和诗情画意，多了些理性分析和解决路径，通过规范而不生涩的语言，给我们呈现了更为成熟长远和具备法治意识的创新政府执政理念。