再接再厉推进北京市法院司法体制改革工作——专访全国人大代表、北京市高级人民法院原党组书记、院长慕平

文/陈惊天 本刊记者/曹静

再接再厉推进北京市法院司法体制改革工作
——专访全国人大代表、北京市高级人民法院原党组书记、院长慕平

文/陈惊天 本刊记者/曹静

2015年3月，北京市被确定为第三批司法改革试点之一，启动了包括司法责任制在内的四项基础性改革工作。截至全国两会前，新一轮司法体制改革在北京市已开展了近一年，在这一过程中，北京市的实践状况如何，取得了哪些成绩，面临着哪些困难，深受各界关注。就此，本刊执行总编陈惊天、记者曹静在两会期间对全国人大代表、北京市高级人民法院原党组书记、院长慕平进行了专访。

人民法治：慕院长您好！今年的两会中，司法体制改革是代表委员们关注的焦点之一，最高法院工作报告也强调要继续深化司法体制改革。北京市从去年起作为第三批司法体制改革试点之一，如今都在哪些方面进行了改革？

慕平：总体来说，目前北京市已经在以下几大方面展开了改革：一是司法人员分类管理、司法人员保障制度、司法责任制和省以下司法机关人财物实行省级统管等四项基础性改革；二是知识产权法院和跨行政区划法院改革；三是立案登记制改革；四是人民陪审员制度改革。

具体来说，就司法人员分类管理等四项基础性改革，这四项改革主要解决3个问题，一个是谁来行使司法权，二是司法权如何按照司法规律运行，三是怎么保障司法权正确行使。实际上，从2014年开始，北京市法院已经开始了司法人员分类管理和司法责任制改革。

就司法人员分类管理改革。司法人员分类管理就是要把法院工作人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，改革的核心是要建立以法官为主体的司法人力资源配置新模式。一是要提高法官的任职条件，严格法官选任程序，真正选出优秀的高素质法官；二是单独设立司法辅助人员，将法官的精力从繁琐的事务中脱离出来；三是要实现人员管理专业化，解决长期以来存在的内部人员职责不清、工作效率低下的问题。从目前看，优质的审判资源并没有集中在一线办案，以北京市为例，北京地区法院现有法官4000余人，其中，9%在政工、纪检、后勤和司法行政部门，14%在执行部门，还有7%在研究室等综合业务部门工作，也就是说，有30%具有法官职称的同志没有在审判一线。

就司法责任制改革。司法责任制改革主要内容有3个方面：第一是完善审判组织模式，改变目前长期形成的模式，形成一种新的法官、助理、书记员审判团队模式；第二是健全审判权运行机制，改变过去层层审批的方式，减少管理层级，将审判权和责任更多地落实到独任法官和合议庭；第三要强化责任追究，改变过去责任追究不严格、不及时、不落地的情况，健全法官的考评和责任追究机制，让法官能够谨慎行使手中的权力。

就司法人员保障改革以及人财物统管改革。对于这两项改革，中央的改革方案都有所涉及，这些改革和法官的严格治理关联度非常高，因此一定要同步。改革的主要特点一是法官和检察官不再参照公务员管理，实现法官和检察官的单独职务序列；二是将审判资源逐级向基层延伸，大大提升基层一线法官和检察官的办案能力。当然也需要强调一下，保障不仅局限于法官、检察官的待遇，也包括保障法官、检察官的人身安全和职业尊严。

北京市推进司法体制改革第二个大的方面是建立知识产权法院和跨行政区划法院。北京市在2014年先后建立了北京知识产权法院和北京市第四中级人民法院。这两家法院的建立，在我国司法体系中形成了两类特殊类型的法院，产生了新内容。知识产权法院的建立，初步形成了知识产权法院体系模式，对于提高知识产权审判的专业化，促进知识产权审判，促进我国文化创新和科技创新，更好地保障和发展国家创新战略，有着重要意义。跨行政区划法院的建立，改变了过去按照行政区划设置法院的传统，对司法管辖制度进行了一次重大的布局调整。对于法院排除地方干扰，保障法院独立依法公正行使审判权，影响很大。

北京市在这两家法院的整个组建过程中，全面体现了司法体制改革的要求，一是根据专业化、职业化和高素质要求，落实人员分类管理，从全市三级法院选任出审判法官。法官的平均年龄是40岁，从事审判工作都在10年以上，专业水平比较高，审判经验比较丰富；二是严格落实司法责任制，特别强调法官的主体地位，减少院庭长对案件的行政审批，两个院的所有院庭长，都直接编入合议庭办理案件。例如在2015年9月20日，北京知识产权法院全体审委会委员组成合议庭直接审理案件，在全国法院系统首开先河；三是在两家法院实行扁平化管理，精简办事机构，同时减少管理层级，例如北京知识产权法院新成立的审判庭就设一个庭长。截至到目前，两家法院运行情况良好，各项工作都取得了明显的成果。以北京市四中院为例，截至2015年12月1日，共受理各类案件1561件，结案共计1161件，结案率73.53%，法定审限内结案率99.27%。

北京市推进司法体制改革第三个大的方面是落实立案登记制。2015年5月1日起，全国法院的案件受理制度，由过去的“立案审查制”改为“立案登记制”。实行立案登记制后短短4个月的时间，北京市法院登记立案的案件数就已达到近17万件，同比增长31%，当场立案量达96%。原来部分限制立案的案件，及时依法立案，基本上解决了人民群众反映的“立案难”问题。

北京市推进司法体制改革第四个大的方面是人民陪审员制度改革。根据十二届全国人大常委会第十四次会议作出的《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》以及最高人民法院、司法部印发的《人民陪审员制度改革试点方案》，北京市率先在第二中级人民法院、门头沟区人民法院、东城区人民法院、海淀区人民法院以及密云县人民法院5家法院进行试点改革。这次人民陪审制度改革，应该说力度很大，主要有以下几点：第一，实现人民陪审员的广泛性和代表性，在人民陪审员的选任条件上实现了一升一降，年龄由原来的23岁提高到28岁，学历由原来的大专以上降到了高中以上。第二，增加选任的广泛性和随机性，建立和完善人民陪审员随机抽选机制，提高选任工作透明度和公信度。在过去的实践当中，有些法院把人民陪审员作为帮手，当做专家对待，这样就产生了专业陪审现象。改革试点在人民陪审员的选任上，实现了3个随机抽取。也就是说，法院要从符合条件的当地选民或者当地常住居民中，随机抽选法官人数5倍以上的人作为人民陪审员候选人，然后从候选人当中再随机抽选不低于法官人数3—5倍的人提交人大常委会任命，任命完后，在参审过程中，也要随机抽取，确定谁参加案件，这样就打破原来的固定化陪审。第三，针对陪审案件范围不明确，陪而不审的问题，这次改革扩大了参审的范围，完善人民陪审员参审案件机制，探索人民陪审员参审案件职权改革，完善人民陪审员的退出惩戒机制和人民陪审员履职保障制度。

人民法治：从您的介绍中可以看出，北京市司法体制改革的领域可谓宽广，目标也很明确，取得的效果也是有目共睹。那么在您看来，在今后进一步深化司法体制改革的过程中，北京市还面临着哪些困难和问题？

慕平：客观地说，北京市司法体制改革的成果正在初步显现，司法的活力也在逐步释放。但不可否认，改革中确实遇到一些问题，需要加以足够的重视，在今后进一步深化改革的过程中予以破解。

首先是司法人员分类管理改革中的问题。一是人事制度的改革，对人员分流造成的压力比较大，短时期内可能会对队伍的稳定造成一定影响；二是按照中央要求，法官员额应当控制在中央政法专项编制的39%以下，照此比例计算，现有法官依然面临着“人少案多”的情况，法官办案的任务依然十分艰巨。

其次是司法责任制改革中的问题。第一，司法体制的管理机制还没有建立起来，短期内，独任法官还不能完全从事务性工作中脱离出来，可能会造成阶段性审判效率不高。造成此问题的原因一是法官助理以及其他司法辅助人员的地位不明确，法官和书记员的职责需要进一步明确；二是部分法官助理比较年轻，经验不足，工作质效受到影响；三是司法人员总体的比例超出了编制，在改革的过程中，有一部分法官助理短期内没有办法进入到编制内；四是法官对审判团队的管理还要有一定的磨合期。第二，是重大疑难复杂案件的监督和指导机制还有待完善，涉及国家外交、民族宗教等重大案件不仅要重视法律效力，也需要充分重视审判的社会效果，而法官由于掌握信息不够及时，往往难以做出准确判断，所以领导的监督指导仍然很必要。第三，是执法统一的问题。取消院庭长听取案件之后使审判权的行使更加分散，有的法官和合议庭之间在执法标准上不够统一。

再次是知识产权法院和跨行政区划法院改革的问题。对于知识产权法院，一是要不要在国家层面设立知识产权高级法院，现在的知识产权法院仅是在中级法院层面，发挥作用有一定的局限性；二是知识产权法院受理的案件需要进行调整，知识产权主要涉及专利商标权纠纷，审理时对技术性、专业性要求很高。从国外知识产权法院的情况看，多数法院也是以专利审判为主。北京知识产权法院审理的各类案件当中，涉及专利技术类的案件占到全国案件的1/4，下一步知识产权法院的管辖是往内缩一点还是往外扩一点，需要进一步研究；三是知识产权法院法官的增编问题，北京知识产权法院的选任法官人数有限，但是案件数量急速上升，人均承办案件多，审判压力较大，所以现在知识产权法院法官的编制要重新估量。

对于跨行政区划法院，案件的管辖范围不够明确，最主要的是进一步明确跨行政区划法院应当审理的“特殊案件”的标准。另外，跨行政区划法院与行政诉讼制度改革的关系，也需要进一步论证。

最后，立案登记制改革的问题。最主要的就是案件快速增长与审判资源有限之间的矛盾更加突出。去年，北京市法院新收的案件就已经达到60多万件，比前年同期上升了29%。案件的大量增加，不仅给法院的审判增加了难度，给执行和信访工作也带来了很大压力。与案件量大相对应的是，案件的复杂性和难度也有所提高，很多案件的审理，往往是“牵一发而动全身”。再者，立案登记制放宽了立案人的身份主体，也导致一些虚假、恶意诉讼进入审判，干扰了审判秩序。对此，一方面，法院内部要进一步加大案件的繁简分流，推进速裁机制的建设；另一方面，还需要社会共同努力，推进矛盾纠纷多元化解决机制的建设。

人民法治：在今后的工作中，您认为还有哪些工作需要加强？

慕平：除了刚才以上几个方面的改革，北京市同时在进行着审判权和执行权相分离试点改革，以审判权为中心的诉讼制度改革，社会信访制度改革以及司法鉴定和拍卖管理机制的改革等。我认为，改革的方向是正确的，前景也是光明的，要更好地推进中央部署的司法体制改革任务，还需要各方面共同努力，依靠各级党委的领导，也要努力争取社会公众的支持与参与。法院态度要更坚定，把中央关于司法体制改革的指导思想、原则和目标理解透彻，有针对性地解决工作当中遇到的实际困难和问题，把理想和实际结合起来，兼顾好当前和长远，使深层次的问题取得实质性地进展，争取为全国司法体制改革贡献北京市司法机关的力量。