PPP模式应用于城市生活垃圾处理的思考

白彦锋，旷星星

(中央财经大学 财政学院，北京 100081)

PPP模式应用于城市生活垃圾处理的思考

白彦锋，旷星星

(中央财经大学 财政学院，北京 100081)

内容提要：近两年，我国大力倡导运用PPP模式供给市政公共基础设施和服务，而城市生活垃圾处理就是市政公共服务的一种。本文在分析我国城市生活垃圾处理的现状和问题时发现，我国城市生活垃圾处理在受到城镇化和垃圾处理“三化”要求挑战的同时，财政资金支付压力巨大，迫切需要寻求一种可持续的模式来供给垃圾处理服务，而PPP模式在解决城市生活垃圾处理上具有必要性和可行性，因而本文结合城市生活垃圾行业的特点提出分环节采用混合的PPP模式来供给城市生活垃圾处理服务，并提出相应的政策建议。

关键词：城市生活垃圾；PPP模式；财政补贴机制

一、问题的缘起

党的十八大强调，要加强和创新社会治理，改进政府提供公共服务的方式。为此，国务院明确要求在公共服务领域更多地利用社会力量，加大政府购买服务力度。学术界也因此展开了激烈的讨论，主要包括“政府购买公共服务的内涵及本质属性、理论依据、购买过程以及采购的实践经验与教训”等问题。那么，城市生活垃圾(Municipal Solid Waste,MSW)处理服务作为一种具体的公共服务在实践中应该如何利用现有的研究(特别是近些年PPP模式在解决其他市政公用事业的供给上发挥了重大作用)进行垃圾处理就显得尤为重要。PPP模式(即Public-Private-Partnership的缩写)，是指政府与私人组织之间为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成。

国内关于城市生活垃圾处理的研究起步比较晚，且研究方法和手段都不够成熟，尤其是早期对城市垃圾处理问题不够重视，导致研究和实践发展缓慢。直到2002年政府明确要求实行垃圾处理市场化改革和生活垃圾收费管理，才开始有越来越多的学者关注垃圾处理问题，后来城镇化过程中“垃圾围城”现象越来越普遍，使得生活垃圾处理问题又持续受到政府和学者的关注。具体而言，我国学者在垃圾处理领域的研究主要有以下几个方面：一是垃圾处理“三化”，即资源化、减量化、无害化相关的研究，包括垃圾计量收费、垃圾分类和垃圾循环回收再利用等；二是政府在提供垃圾处理服务时的绩效研究；三是垃圾处理领域的投融资研究，主要包括BOT、BT等各种政府融资手段的对比研究；四是垃圾处理技术及流程设计方面的研究；五是政府在垃圾处理领域的行政和法律规制研究等等。总的来说，研究的视角在不断地扩展，研究的层面从理论、定性研究逐步过渡到实践和实证研究，但我们应该看到，现有的研究对于指导实践还是远远不够的，如在垃圾计量收费领域的研究仍然没有从理论上确定城市垃圾处理的成本补偿依据，也没有设计出实现垃圾“减量化”的计量收费方案；在垃圾的分类上，至今还没有弄清中国垃圾分类为什么会“胎死腹中”等等。2004年原建设部颁布的《市政公用事业特许经营办法》开启了我国垃圾处理行业特许经营的先河，2007年原建设部颁布的《城市生活垃圾管理办法》成为我国城市生活垃圾治理的法治依据，2014年我国政府开始积极推进PPP模式以解决市政公用事业建设资金不足和资金使用效率低下的问题。虽然2015年才被称之为我国的“PPP元年”，事实上，国内外早就有了PPP模式在垃圾处理领域的应用研究。

在国外，1984年土耳其率先提出采用BOT模式来为城市垃圾处理服务进行融资，由此BOT融资模式在解决公共项目资金不足问题上得到全世界范围的认可。之后在约翰内斯堡召开的世界可持续发展会议上明确倡导“公私伙伴关系”(PPP)模式，会议指出，PPP模式能够有效处理市场和政府的关系，其最大的优点是可持续性，是解决城市环境基础设施服务供给问题的最佳模式；Chang M等(2011)对PPP供给环境基础设施的国际经验进行介绍,认为PPP模式是发展中国家供给环境基础设施最可行的办法；Sandra Cointreau-Levine(1994)分析了PPP模式中的效率问题，认为PPP模式相比传统的采购具有更高的效率，他还分析了其中的成本回收问题、融资模式问题，并提出了几种私人合作者参与其中的模式。在此基础上, Adrian Coad和Sandra Cointreau-Levine(2000)共同编写了有关PPP模式处理生活垃圾的指导手册——“私人部门参与城市垃圾管理”，该手册详细阐明了私人部门参与城市垃圾处理服务的操作流程，具有很强的操作性，值得借鉴。此外，近些年国外还对PPP模式下的项目物有所值判定以及政府承诺风险进行研究，不少国家已经制定出详细的操作流程和指标体系，也成立了专门应用PPP模式的部门或机构来具体操作和管理。大多数运用PPP模式较为成功的国家如马来西亚、日本等都选择了PPP模式来供给城市生活垃圾处理服务。

近些年，国内PPP模式在其他市政公用设施供给上的应用也越来越成熟，因而PPP模式在城市生活垃圾处理方面的探索也逐渐成为热点。朱占波(2008)分析了城市生活垃圾处理应用PPP模式的必要性和可行性，同时还结合PPP模式的基本特点对PPP模式在垃圾处理上的流程进行了设计；刘峥(2011)对垃圾处理PPP投资结构进行了分析，通过问卷调查和引入证券投资领域的马柯维茨模型，确定了项目中政府、工程公司和专业环保投资公司的合理投资比例分别是41.7%、21.63%和36.67%；贾凡(2013)对垃圾转运站PPP项目涉及的风险识别和风险评价进行了研究，形成了一个风险清单和风险评估体系，最终还以上海虹口区的垃圾转运站为例进行了实证应用研究；黄丹林(2014)对这一问题作了进一步研究，增加了风险分担机制设计和分担比例测算的研究；孟春等(2014)对常州市餐厨垃圾处理的PPP模式的成功案例进行了经验分析，得出了明确法律责任、强化监管以及选择正确的特许经营合同是项目成功的关键；张伟强(2015)利用SWOT法研究了北京市环卫集团的内外部环境，从而提出在PPP模式下，企业如何提升自身实力而成为垃圾处理的主力军的政策建议。

综上所述，PPP模式在国外城市生活垃圾处理领域的应用已经比较成熟，国内学者大多也都认同PPP模式适用于垃圾处理行业，但是具体的理论研究和实践设计还没有实质性的突破，更没有形成可操作、可推广的模式。因此，本文在分析我国城市生活垃圾处理现状和问题的基础上，分析了PPP模式在城市生活垃圾处理领域应用的必要性和可行性，以及如何将PPP模式应用于垃圾处理领域。

二、我国城市生活垃圾处理的现状及存在的问题

本文所指的城市生活垃圾采用国务院有关部门 2000 年 5 月颁布实施的《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》中的定义：指城市日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物，主要包括居民生活垃圾、公共场所清扫垃圾、商业垃圾、企事业单位垃圾等，不包括建筑垃圾和渣土、工业固体废弃物和危险废物等。*建设部.城市生活垃圾处理及污染防治技术政策[J].中国环保网，2000-05-29.本文所指的城市生活垃圾处理不仅仅是指垃圾的终端环节处理，而是指垃圾从产生地收集开始，经过分类、回收、转运到最终的垃圾处理厂处理等全过程。以下将具体介绍全国范围内的垃圾处理现状和存在的问题，并将我国的现状与发达国家进行对比。

(一)城市生活垃圾处理的现状

在垃圾产生总量上，全国历年来堆存的生活垃圾量现已达到70亿吨*我们被垃圾包围 中国成了垃圾污染最严重的国家[EB/OL].环保114水处理网，2014-11-07.，中国城市环境卫生协会统计数据显示，2011年人均年生活垃圾产量达到440公斤，按每年365天计算，人均日产垃圾量为1.2公斤,广州市人均日产垃圾量为1.5公斤*广州市统计局.广州统计信息手册2013[EB /OL].广州统计信息网——豆丁网，2014-12-15.。相比之下，2011年日本、台湾人均垃圾日产量仅为0.98公斤和0.84公斤。*梁斯敏,樊建军.中国城市生活垃圾的现状与管理对策探讨[J].环境工程,2014(11):123-126,136.经相关测算，我国城市生活垃圾水分较高，因而垃圾产生量在数值上会略微偏高，但不可否认的是，我国垃圾的产生量在逐年增加，尤其是在城镇化背景下，城市生活垃圾会呈现加速增长的态势。

在垃圾处理质量上，全国环境统计公报显示，我国的垃圾无害化处理率2013年为89.3%、2014年为91.77%，纸类和塑料类可回收垃圾的回收率大致为25%，而2000年瑞士纸张的回收率就达到64%，这体现出我国垃圾处理的质量较西方国家还是比较低的。

在垃圾处理技术上，世界各国主要采用垃圾卫生填埋、焚烧发电和生物堆肥三种办法处理生活垃圾，我国则主要以简单的卫生填埋为主、焚烧发电为辅。全国环境统计公报显示，2014年我国全年共处理生活垃圾2.42亿吨，其中，采用填埋方式处置的垃圾共1.82亿吨，占比为75.2%；采用堆肥方式处置的垃圾共0.03亿吨，占比为1.24%；采用焚烧方式处置的垃圾共0.56亿吨，占比为23.14%。而世界上焚烧发电处理垃圾比例最高的日本达到72%，欧洲大部分国家(19个)也都是采用焚烧发电的办法处理未回收垃圾，德国的垃圾焚烧率达到67%。相比简单填埋而言，焚烧发电有资源再利用、处理时间短、占用空间小和二次污染小等优点，而卫生填埋会对地下水和土地资源造成污染，给可持续性发展带来巨大压力。我国各地方政府近些年也在大力发展焚烧发电技术，但据了解，我国目前焚烧发电处理生活垃圾的成本极其低廉，相比发达国家,如日本每吨垃圾处理费达数百元，德国的垃圾焚烧价格大体在219～730元/吨，而我国媒体爆料绍兴一家垃圾焚烧厂焚烧一吨垃圾只要18元，这是否是因为我国垃圾焚烧的相关检测不到位、污染气体未处理导致的？我们还不得而知。总体来说，在生活垃圾处理领域我国还面临着巨大的挑战。

(二)生活垃圾处理领域存在的问题

1.城镇化带来生活垃圾加速增长的挑战。从表1 可以看出，2007年至2014年我国城市生活垃圾清运总量增长率分别为2.51%、1.47%、1.92%、0.45%、3.74%、4.18%、0.92%和3.61%，城镇化增长率分别为3.50%、2.40%、2.87%、3.33%、2.64%、2.54%、2.21%和2.0%。直观来看，除个别年份外，生活垃圾的清运量增长率和城镇化增长率基本呈同向变化。学者刘承毅(2014)利用面板数据分析证明了生活垃圾的产生量随着城市人口的增长而增加、随着居民收入的增加而增加，国外学者也有相类似的研究结果。事实上，结合实际情况很容易理解，城镇化下城市人口不断增加，居民收入也在不断提高，居民的消费数量、结构和观念也都发生了改变，这必然使得居民生活垃圾的产生量不断增加，因此，其增长速度一定程度上取决于城镇化的速度和质量。

表1　2006年—2014年全国城市垃圾清运总量情况

数据来源：根据国家统计局网站(2014)相关数据整理得出。

2.“三化”目标的实现还不容乐观。所谓“三化”指的是垃圾处理的减量化、资源化、无害化。目前而言，“三化”目标实现较好的是无害化。2007年我国垃圾无害化处理厂为460家，2013年增加到765家，六年内增加了66.3%；无害化处理能力从2007年的27.18万吨上升到2013年的49.23万吨，六年内日均无害化处理能力上升了81.13%；垃圾处理的无害化率从2007年的62%上升到2013年的89.3%，相比较垃圾处理好的国家而言还是略低，但总体来说无害化处理程度还是比较高的，而且每年都有所改善(见表2 )。而资源化和减量化则不尽如人意，目前我国生活垃圾的资源化主要依靠焚烧发电和生物堆肥，垃圾的减量化则主要依靠垃圾回收和垃圾收费等举措，但是我国对垃圾的焚烧发电和生物堆肥的应用并不多。如前文所述，2014年我国处理的生活垃圾75.2%是依靠卫生填埋，焚烧发电和生物堆肥仅占24.8%；而垃圾回收和垃圾收费在实践中取得的成果也不容乐观，我国现有的垃圾回收主要依靠四处散落的拾荒者，他们主要是对单位价值较高的废弃物进行回收，因而回收的程度还远远不够。从图1可以看到世界各国人均生活垃圾的回收率情况，其中，日本的垃圾回收率比较低，主要是因为日本从源头上就控制了垃圾的产生，而产生的垃圾后期处理主要依靠焚烧发电而进行资源化。在垃圾的减量化管理上，据统计，我国对各行政事业单位征收垃圾的处理费主要按产生垃圾的容量、重量收取，但实际征收标准差异较大；对居民的收费标准每户约3～10元/月，但实际上各省市的标准也不一样，例如，北京市每户每月垃圾清运费3元，再加上垃圾处理费每户每月2～3元*北京市发展和改革委员会官方公布收费标准[S].http://www.bjpc.gov.cn/cxfw/jgsfcx/jzjg/#top，2014.。这种与垃圾的产生环节脱离的定额收费法不仅不能达到减量化的目的，还会使居民产生“不扔白不扔”的想法。学者刘承毅(2014)利用计量实证方法证明了城市生活垃圾的产生量并没有因为现有的收费制度而减少这一事实。“三化”目标是我国乃至世界处理城市生活垃圾的目标，这不仅关系到我国城镇化水平和居民生活质量的提高，还制约着我国经济可持续发展的未来。目前在德国，其废物经济已经占到德国经济总量的7%～8%。可见，废物经济也是国家经济发展的一支重要力量。

表2　2007年—2013年全国城市生活垃圾处理能力

数据来源：根据国家统计局网站(2013)相关数据整理得出。

图1：2011年世界各国人均生活垃圾的回收率

资料来源：根据北极星节能环保网相关文章整理得出。

3.政府财政支付压力巨大。国家环境保护局统计公报及《中国城市建设统计年鉴》数据显示，城市生活垃圾处理基础设施投资总额2006年到2008年变化比较慢，2008年以后，年投资额由50.56亿元增加到2011年的266.44亿元，增长了427%。图2是去除北京、上海、西藏、青海四个地区之后的全国城市生活垃圾处理基础设施投资额和收费总额(2011年后城市生活垃圾基础设施投资数据缺失)，原因是这四个省份的统计数据口径不一致或者存在缺失，事实上，2011年北京市一年新增的城市生活垃圾基础设施投资额就达到88亿元之多，这表明政府越来越重视城市生活垃圾的处理，同时图中也体现出我国政府在垃圾处理方面的财政缺口越来越大。2011年去除北京、上海两大辖区后，其他省份的生活垃圾基础设施有三分之二要依靠财政资金支付，加上日常垃圾处理方面的支出，政府的资金压力已经非常之大，因而，如何既能提高生活垃圾处理的质量又能解决财政资金的压力就成为生活垃圾处理领域的一大难题，而PPP模式成为解决这两个问题的新思路，但这一思路必须结合实际和中国的特点才能为我所用。

图2：2007年—2011年全国生活垃圾处理收支情况

数据来源：根据《国家环境保护局统计公报》和《中国城市建设统计年鉴》相关数据整理得出。

4.各省份生活垃圾处理基础设施投资不均衡。从总的投资额来看，虽然我国在生活垃圾处理上的投资额在逐年增加，体现了我国政府对生活垃圾处理的重视程度有所提高，但根据2009年到2011年国家统计局的数据来看，我国地方政府在生活垃圾处理上的投资分配极不均衡。从图3可以明显看出，2011年各省城市生活垃圾处理基础设施的投资额度差异较大，特别是北京市2011年的投资额是88.07亿元，占全国投资总额的33.05%，但是2010年北京市的生活垃圾处理投资额仅为4.62亿元，只占全国投资总额的3.63%；2009年其投资额为10.53亿元，占全国投资总额的12.44%。尽管其他地区的全国占比相对来说都比较小，但是相互之间的差异却比较大，而且各个省的各年投资也与北京市类似，没有连贯性。此外，从表3可以看出，主要省份每年的垃圾处理投资额及其增长额占全国投资增长额的比重很不稳定，且各省之间的投资差异很大，说明公共服务在地区间的差异很明显，具体原因还需要进一步深入分析。

图3：2011年各省城市生活垃圾处理基础设施投资额

数据来源：根据国国家统计局网站(2014)相关数据整理得出。

表3　全国主要省份垃圾处理投资额及其增加额占全国增加额的比重

数据来源：根据国家统计局网站(2008—2011)相关数据整理并计算得出。

三、PPP模式在城市生活垃圾处理领域的应用

垃圾处理的市场化改革实施已经多年，而PPP模式作为一种新的城市垃圾处理服务供给模式不仅具有其理论上的必要性，在现实中也具有其可行性。

(一)垃圾处理应用PPP模式的必要性

1.循环经济理论的要求。我国城市垃圾处理的基本要求是减量化、资源化和无害化，这是推进可持续发展的一种优选模式，是循环经济理论的要求。该理论认为，以往的“线性处理模型”不仅不能做到成本最低、污染最少等要求，而且还无法实现长期的可持续性，其潜在的“二次污染”风险使得其后期处理的成本加大。而循环经济理论表现为“资源—产品—再生资源”和最有效利用资源与保护环境，做到生产和消费的“污染排放最小化、废物资源化和环境无害化”，以最小的成本获取最大的经济、社会和环境效益(朱俊文、高华，2008)。因此，循环经济理论要求城市生活垃圾处理的技术水平要极大提高，而政府部门又是缺乏创新的部门，只有市场化后引入竞争机制，充分利用私营企业的创新技术才能真正实现垃圾处理的循环结构(高柏、花明，2005)。而PPP模式作为一种政府和私人合作的模式，可以在政府的协调、管理、支持和监督的背景下全面发挥私营部门的效率和创新力，为实现循环经济提供技术进步的动力。

2.全生命周期规划管理的要求。结合西方在治理城市生活垃圾方面的经验历程可以发现，城市生活垃圾治理的思路大体经过了一个从关注消费者责任的“污染者付费”理念到同时关注消费者和生产者共同责任的理念，再到最后的全生命周期规划管理城市生活垃圾的过程。所谓全生命周期垃圾处理的管理就是要求长期全流程综合化管理，因此，在生活垃圾处理市场化的背景下，要实现这种长期的全流程综合化管理只有PPP模式是最理想的模式，因为PPP模式是政府与私人部门通过契约的模式进行交易，在整个生活垃圾处理过程中都有政府和私营部门双方甚至多方的参与，这样就避免了单纯由政府供给这一服务时产生的资金使用效率低下和服务质量不能满足公众要求的情况，同时也避免了传统的政府采购模式下出现的种种问题，而且传统的政府采购公共服务只是对某一项或者某一阶段的服务进行采购，容易出现供应商只注重本环节的成本效应分析而无法实现全生命周期的效益最优，而PPP这种包括生产、运营整个过程的公私合作模式是与全生命周期的理念相一致的，因此有必要在生活垃圾处理领域应用PPP模式。

3.提高财政资金的使用效率，缓解财政支付压力。前文所述政府在城市生活垃圾处理领域的资金支付压力非常大，而且现有的城市生活垃圾处理水平也远没有达到“三化”的基本要求，再加上城镇化的客观现实要求，未来在垃圾处理领域的资金需求会更大，因而有必要寻求一种新的可持续性的资金给付模式，而且在高回收率和高资源化率的情况下，垃圾经济能够给私营部门提供较高的利润回报，因而引入PPP模式会吸引较多的私营部门参与其中，政府也能减轻资金压力，同时由于私营部门较高的管理和技术水平，不仅能提高生活垃圾的处理质量，还能提高财政资金的使用效率。

(二) PPP模式在城市生活垃圾处理领域应用的可行性

1.某些城市垃圾处理环节表现出一定的私人属性。一直以来城市垃圾处理服务被认为是公共福利事业，是典型的准公共品，应由政府负责供给。事实上，如果把垃圾处理服务各环节拆开来看，其竞争性、排他性和外部性是不完全一样的。不同环节服务的竞争性、排他性、外部性及合作程度分析见表4。

表4　不同环节城市垃圾处理服务的特性分析

资料来源：朱占波.城市生活垃圾处理的公私合作(PPP)模式研究[D].重庆：重庆大学,2008.

一般而言，在垃圾的收集、运输环节具有明显的排他性和竞争性，主要是因为这些环节会有较大的规模经济效应，垄断是比较有效的供给；而在垃圾的分类回收环节则有明显的市场特征，即竞争性很强，虽然我国目前也形成了一定的垃圾回收市场，但是回收率太低，还缺乏一定的竞争性；而在终端处理环节主要是存在一定的技术垄断，如果技术成熟，则该环节也是一个可以市场化的环节，PPP模式的多样性正好符合垃圾处理的特征，因此从这个角度来讲，PPP模式是可以应用于垃圾处理行业的。

2.城市垃圾处理服务具有一定的可营利性。由于不同环节的服务其私人属性不一致，而且国外相当多的成功经验表明：通过一定的制度设计，可以实现对城市垃圾处理服务按量收费，因而从某种程度来说实现私人企业参与该服务的供给是可行的。而且随着居民普遍受教育程度的提高，居民素质、道德水平也有所改善，因而收费制度不太可能产生大规模的道德败坏。1994 年《世界发展报告》对民营企业供给公共产品和服务的可行性进行了研究，通过对产品和服务的特征、竞争的程度、向使用者收费以补偿成本的可能性、 公共服务的政府责任以及其他外界等因素进行分析，来判断一项公共产品或服务是否可以市场化。这些研究都说明城市垃圾处理行业对民营企业来说是有利可图的，因而私人部门可以参与其中，而PPP模式就是私人部门参与公共产品和公共服务供给的有效方式。*Sandra Cointreau-Levine.Private Sector Participation in Municipal Solid Waste Services in Developing Countries[J].Washington D:The Formal Sector,1994(13).

(三)城市生活垃圾处理服务的PPP模式

根据现有研究可知，PPP模式的实现形式有三种，分别为公有私营、公私合资及特许经营。所谓公有私营就是政府作为项目、设施的投资者建设相关设施，然后将运营、管理和维护等外包给私人企业，这种形式具有现代企业制度的一般特点和优势，公有私营一般通过“管理合同”、“服务合同”及“租赁合同”等实现公私合营化供给公共产品或服务；而公私合资是相对更加市场化的模式，即政府通过和私人企业共同出资组建新的公司来供给公共产品和服务，具体又可分为国有股权/产权出售和准BOT模式；而特许经营模式是市场化程度最高的模式，即政府通过一定形式授权私人企业作为公共产品和服务的生产者，政府在其中只负责监督等，其具体实现形式有TOT、BOT、BTO等。表5展示了各种模式在供给城市生活垃圾处理服务上的适用性(孟春等，2014)。

表5　不同PPP类型的特征和适用性分析

根据上面的分析，本文认为全生命周期规划城市生活垃圾处理服务理论并不意味着所有环节都必须采用同样的PPP类型，事实上PPP模式是一种灵活的模式，是不固定的，我们可以根据实际情况对各种模式进行组合。基于城市生活垃圾处理服务不同环节的私人属性程度不同，以及各环节的服务相对来说具有较大的可拆分性，完全可以根据实际情况设计出一种混合的PPP模式，即不同环节采用不同的PPP类型。

在垃圾的清扫、分类、收集方面，由于这三个环节具有一定的连贯性，也考虑到成本问题、责任划分以及管理的便捷性，可以把这三个环节的服务化为一个整体，采用同一种PPP类型，本文认为这三个环节采用公有私营模式较为理想。首先，这三个环节服务的公共性相对来说较大，交由私人部门处理可能会出现较大的供给不足和质量问题；其次，这三个环节涉及到广大人民群众的直接利益，处理不当容易产生较大的社会影响，因而政府应该对此拥有较大的掌控权；最后，这三个环节是网状结构的服务体系，因而具有一定的自然垄断特征，交由政府统一组织能较大地节约成本，也比较容易实现基本公共服务均等化。综合这三点分析，本文认为公有私营的PPP模式最适合垃圾的清扫、分类和收集服务供给。

在环卫基础设施的建设方面，可以借鉴像高速公路建设这样的经验，较为常用的模式有特许经营中的BOT模式和公私合资模式，事实上这两者的区别主要考虑到成本回收和后续的监管。一般而言，在需要政府加大监管才能避免私人企业以次充好的情况时，最好采用公私合资模式；而在监管较少的情况下私人企业就有动力提高其服务质量并节约服务成本时，采用更加市场化的特许经营较为理想。这里可以把环卫基础设施分为两类：一类是垃圾收集站的建设，另一类是公共厕所的建设。根据其特性可以判断垃圾收集站的建设使用公私合资模式较为理想，理由是在不向运输过来的垃圾收费的情况下，其经营收入不能保证；而公共厕所的建设采用特许经营中的BOT模式较为理想，理由是可以向公厕使用者收费，因而通过一定的制度设计可以实现这类服务的市场化供给。

在垃圾的处理方面，需要区分一般性的处理技术和拥有专利的处理技术，基于无害化处理的要求，我们认为垃圾处理越来越倾向于采用高技术，但也不可否认有些垃圾处理不需要使用特殊的技术，因此，特许经营是引入专利处理垃圾时较为理想的PPP模式，而如果采用一般的卫生填埋方式，公私合资会是一种较为理想的模式。

基于上面的分析可以得出结论：PPP模式在城市生活垃圾处理上的应用具有必要性和可行性。而且基于不同环节的特点和不同PPP类型的分析，提出分环节采用混合的PPP模式供给城市生活垃圾处理服务，这样不仅在技术上可行，而且充分考虑了各种因素，是一种比较全面、稳妥的方法。

四、PPP模式在城市生活垃圾领域应用的政策建议

(一)完善财政补贴机制

PPP模式涉及到的行业大多是外部性较大的公共基础设施建设和公共服务供给领域，私人资本参与供给这些项目其回报具有较大的不确定性，因此会导致这些领域私人资本参与的意愿不大，进而会导致政府寻找私人资本的范围缩小，也会因此而无法找到最佳的产品和服务供应商。此外，对于私人资本直接向公众收费的情况，财政补贴也是必须的，如高速公路项目、城市基础设施建设等，如果直接向公众收费，意味着穷人和富人的支付价格是一致的，这会增加穷人的支付压力，进而会挤出穷人消费这些公共服务，这不仅违背了政府建设公共基础设施的初衷，也会导致建成的公共基础设施极大的浪费，无法实现物有所值的目标。而建立必要的补贴制度是PPP模式发挥其优势的基本保证，具体而言，就是要通过项目的基本特征来建立合适的补贴制度，如非竞争性、非排他性程度以及项目的公益性特征等。具体到垃圾处理行业，一方面要结合垃圾处理的收费机制来设计补贴制度，在定额收费机制下，要考虑给家庭可支配收入较少的人群以一定的补贴，因为他们的人均垃圾产量一般也比较少；在按量收费的机制下，则可以考虑不对消费者进行补贴。另一方面要结合PPP模式的付费方式来设计对私人合作者的补贴制度，在私人资本向消费者直接收费的情况下，政府可以在一定程度上给私人合作者一定的费率变动权，此时政府可以不向私人合作者进行补贴，但是可能需要对穷人进行补贴以防止产生收入分配的逆向调节；在政府作为直接付费者的情况下，政府则不用考虑再给合作者以补贴，只需要考虑给消费者以补贴；在二者结合的付费模式下，则可以酌情考虑是否要给双方补贴。此外，还要结合垃圾处理的环节来设计补贴制度，因为不同的垃圾处理环节其特点不同，外部性程度也不同，在垃圾的清扫、转运、分类回收和发电阶段会有不同的收入回报，因而可以结合PPP的具体模式来设计。如果是分阶段建立不同的PPP项目，则需要对清扫、转运给予较大的补贴，而对分类回收和发电给予较少的补贴。这样不仅能保证公平性，还能激励私人资本更多地投入这一行业，也有利于提高垃圾处理服务的质量和效益。

(二)建设竞争性的市场

这包含着两个方面的竞争性：一是可选择的私人合作者是足够的，因此选择合作方时是有竞争的，也是有效率的；二是项目运营时是有竞争的。市场的有效性依托于竞争的有效性，目前在垃圾处理方面参与的民营企业还很少，很难保证这两方面竞争的有效性。为此，一方面政府需要将原有国有性质的部门私营化，将其通过股份转让的方式交由私人企业经营管理；另一方面需要利用各种财政政策以及税收政策鼓励私营企业参与进来，包括一些行政审批上的简化，使私营企业容易突破壁垒进入到市场当中。只有充分利用竞争，市场的优势才能发挥，PPP的优势才能显现。此外，要合理地补贴非PPP合作方，给予其与PPP合作方同样的补贴，以使其能够平等参与竞争，这样才能改善垃圾处理行业的垄断低效现状，提高其服务质量。

(三)建立全过程的物有所值评估

物有所值是目前国际国内评价项目或服务是否需要采购的标准，也是各种采购方式选择的标准——最大化物有所值，但是这并不意味着物有所值只需要在项目选择时进行。事实上，物有所值应该是事前、事中、事后都要进行的，事中的物有所值评估主要应用于项目监督和调整，一般在项目建设中期，需要考察之前的合同和评估是否准确，如果偏离较多就必须寻求其他的方案进行补救，这也是政府中期对项目进行绩效考核的办法。事后的物有所值主要涉及到项目的绩效评价和审计，全过程的物有所值评价意味着项目的评估方法是连续和一致的，也比较有利于正确客观的评价。目前事前和事后的物有所值评估是较多国家都有的做法，本文认为还应该对事中进行物有所值评估，因为此时项目的不确定性因素减少了，物有所值的可参考性也提高了，事中的物有所值主要是核对之前的估计量是否正确，因而不会产生太大的工作量，是可行的。

(四)完善PPP专门的法律体系，实现PPP专门法律与其他法律的协调一致

目前我国的PPP没有专门法律，只有4部专门的部门规章以及各地方的地方性法规，涉及到PPP的法律主要有《预算法》、《政府采购法》、《合同法》、《招投标法》等。Philippe Burger and Ian Hawkesworth(2011)对全球20个国家PPP的应用调查显示，有9个国家设立了PPP专门法律或行政法规，其中12个国家的采购法适用于PPP模式，还有2个国家建立了PPP法律，但又不适用于PPP模式。本文认为这种有PPP法律却不适用的情况会造成对物有所值目标的扭曲。目前我国财政部已经明确了PPP适用于采购法，这是值得认同的，但是仍然存在一些问题。首先，法律法规体系的完整性和系统性还有待提高，采购法制定之时我国还没有大力发展PPP模式，很多细节性规定没有涉及到PPP模式，在后面的部门规章里又增加了相关细节的规定，我们认为这样不利于政策的实施，应适时修改《政府采购法》，同时制定专门的PPP行政法规以完善PPP立法体系。其次，PPP相关的法律规章还不够细化，没有形成一个可供实施的流程框架，这不仅是我国的问题，在全球范围内绝大部分国家都没有实现这一做法，但这并不是不需要，而是已经成为全球共同追求的目标，我国应该加强研究，积极向国际组织及发达国家学习，完善PPP法律规章的执行过程，实现采购的最大化物有所值。最后，要改革现有的管理机构。目前，财政部、国家发展和改革委员会都在参与PPP项目的管理，且各自都成立了PPP单位，这不仅是对国家资源的浪费，也会阻碍PPP的发展，国家应该尽早确定PPP的权责关系，避免部门纷争。

(五)建立积极有效的监督机制和用户反馈机制

PPP模式虽然引入了更多的市场资源，但其涉及到的是公共部门的产品和服务，公共部门的产品和服务供给本身的特征——信息不对称、搭便车等会使得私人部门较为容易地为了私人利益而损害公共利益，因此在实践中，一是要加强政府管制。在PPP模式中政府通过合同与私人合作者建立了契约关系，那么政府就要提升自身的能力，尽量减少因合同未尽事项导致政府承担过多的责任；同时还要积极监督私人合作者履行合同的情况，避免私人合作者浑水摸鱼，间接违反合同规定，损害纳税人的利益。具体而言，就是要建立合理的价格调整机制，要完善城市垃圾处理行业的市场准入和退出机制，要严格质量监督，即一方面要完善各种技术标准，另一方面要严格执行安全标准，避免标准流于形式。二是政府要与私人合作者一同建立信息披露制度，畅通信息的传递渠道，同时要建立信息反馈机制，通过告知公众服务应有的质量水平和收费标准，以及方便有效的信息反馈平台，以实现全民监督PPP项目。公众是公共产品和服务的最终消费者，也是资金的最终支付者，他们应该而且有权成为服务的最终评判者，任何服务如果不能满足公众的需求，则都是浪费和无效益的。

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(责任编辑：汪爱琴)

The Application of PPP Model in the Municipal Solid Waste

Bai Yanfeng, Kuang Xingxing

(Central University of Finance and Economics，Beijing 100081,China)

Abstract:In recent years, great efforts to promote the use of the PPP model are applied to offer municipal public infrastructure and services in China, including municipal solid waste disposal.Based on the analysis of current situation and problems of municipal solid waste, it is found that municipal solid waste disposal is challenged by the urbanization and “three requirements” of garbage disposal, and at the same time, the government shoulders enormous fiscal pressure. Therefore, there is an urgent need to seek a sustainable model to supply the solid waste treatment service. Since the PPP model is of necessity and feasibility to solve municipal solid waste disposal, based on the characteristics of urban living garbage industry, this paper proposes using mixed PPP model to supply the municipal solid waste disposal services, and advances such measures as improving the financial subsidy mechanism, building a competitive market, establishing the cost-effective assessment, improving the specialized PPP legal system, supervision system and user feedback mechanisms.

Key Words:Municipal Solid Waste (MSW); PPP Model; Financial Subsidy Mechanism

收稿日期：2016-03-15

基金项目：国家社会科学基金重点项目“我国雾霾成因及财政综合治理问题研究”(15AZZ010)；北京市哲学社会科学规划重点项目“推进北京市生态文明建设的依法治理研究”(15FXA002)；中央财经大学青年创新团队项目“中国生态文明建设中的能源财政问题研究”；国家社会科学基金重大项目“深化税收制度改革与完善地方税体系研究”(14ZDA028)

作者简介：白彦锋(1976-)，男，教授，博士生导师，研究方向:财税理论与政策；旷星星(1992-)，女，硕士研究生，研究方向:财税理论与政策。

中图分类号：F299.24

文献标识码：A

文章编号：1007-8576(2016)03-0028-011

DOI：10.16716/j.cnki.65-1030/f.2016.03.004

·管理理论与实践·