2003年拆分银行业监管职能，成立银监会

改革主要内容：金融监管职能从央行分离并独立，银监会挂牌履职

2003年3月，十届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，成立银监会。据介绍，本次改革主要考虑人民银行主要职能是制定和执行货币政策，更好地发挥其作为中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。2004年4月，中国银监会对外挂牌履职。

改革出发点与进程：将货币政策与银行监管的职能分离，加强央行独立性

成立银监会一个方向性、原则性的理由，就是我国向 “分业经营，分业监管”框架的转变。1997年全国金融工作会议再次确定银行业、证券业、保险业分业经营、分业监管原则和计划安排。1998年4月，国务院证券委员会撤销，其全部职能及中国人民银行对证券经营机构的监管职能同时划归证监会。1998年11月，中国人民银行对保险业务、保险机构和保险市场的监管交由新成立的中国保险监督管理委员会。朱镕基总理在2000年1月全国银行、证券、保险工作会议上指出，“银行、证券、保险实行分业经营、分业监管，并相应建立各自的运行机制和监管体系。”但笔者认为，“分业经营，分业监管”不是成立银监会的直接理由，人民银行和两会体制也可以认为基本实现了分业监管框架。

笔者认为，成立银监会的直接原因是有意见认为央行不宜兼任货币政策和金融监管两个职能。2001年，全国金融工作会议筹备小组办公室组织9个研究小组，并委托国务院发展研究中心专门研究加入世界贸易组织后我国金融监管问题。课题组研究报告提到了货币政策职能与银行监管职能适度分离的建议，并讨论研究了金融部（委）、银监会和银监总局三种模式。报告执笔人称更倾向于中间方案。其在有关文献中提出如下理由：货币政策与银行监管职能适度分离是要加强中央银行独立性，提高中央银行地位。银行监管者主要职责是从规范性和安全性的角度来监管商业银行，防范银行业出现系统性风险，如果中央银行身兼货币政策职能和银行监管职能于一身，更易仅仅从维护商业银行的利益决定利率高低和货币供应。同时，货币政策属于短期政策，应灵活善变;银行监管属政府行为，应当持之以恒，不能忽紧忽松。此外，可以防止货币政策与金融监管同步振荡，双松或双紧。

改革方案据称也是借鉴了有关发达国家经验。课题组研究报告是在国内调研和出国考察基础上形成的。经过研究，英国、日本和韩国等发达国家最近几年纷纷采取措施加强中央银行的独立性，将银行监管职能分离。

改革后续问题与影响：“一行三会”模式不仅造成微观不审慎，更导致宏观不审慎;金融风险失控

改革当年就遇到有关问题。2003年8月，时任人民银行副行长李若谷在一次发言中提到中央银行在金融监管中的作用，这既是来自实践的认知，也证明有一定预见性。“银监会成立后，中央银行在金融监管中仍要充分发挥其他金融监管部门不具备的独特的作用。这是因为：银行监管和货币政策的目标密不可分。银行监管的主要目标是确保银行体系的安全与稳健和存款人的合法利益，而货币政策的主要目标是维持币值稳定，并以此促进经济的发展。货币政策的决策者必须关注银行系统的安全和稳定。商业银行体系的不稳定会对支付系统的安全运行构成威胁，影响货币政策的传导，影响信贷资源配置。银行监管对货币政策的成效有重大影响。规定最低资本金比率会限制银行增加资产，对扩张性货币政策起抑制作用。经济不景气时，银行不良资产可能增加，这时银行监管当局要求采取增加呆账准备金、改善资产质量的措施，将导致克服经济衰退的扩张性货币政策无法实施。维持流动性的审慎性要求，可能会制约银行的放款能力。货币政策对银行监管的成效也有重大影响。实行紧缩性货币政策，会降低银行清偿能力;实行过度扩张性货币政策，引发泡沫经济，会加大银行潜在危险。中央银行运用再贷款、再贴现、存款准备金率、公开市场操作等调节货币供应量、有价证券的流动性和市值，对银行的流动性和盈利性都会产生直接影响。此外人民银行还承担着最后贷款人责任，因此也要对银行的运行有所了解。”

对货币政策和金融监管分离易出现的潜在问题，也体现在法律法规中。2003年12月，根据改革修改的《中国人民银行法》第三十三条规定，“中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起三十日内予以回复。”第三十四条规定，“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。”但事实上，13年来这两条从未使用过。

笔者认为，金融协调机制建设方向主要着眼点应在于中央银行和银行业监管部门之间，而不是三个监管机构之间。我国1998年就已实现分业监管格局，即“一行两会”分别负责银行、证券、保险业监管，但协调机制建设的实际需求并未显得很迫切。在2003年实行“一行三会”体制后，各种需协调的实际工作明显增多。党的十六届三中全会（2003）、五中全会（2005）和2007年全国金融工作会议，反复强调，“建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制。”但协调机制建设曾一直主要体现在三会之间。2004年6月，银监会、证监会、保监会达成《金融监管分工合作备忘录》，建立监管联席会议机制。2008年1月，银监会和保监会签署了《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》。我国在实践中逐渐意识到协调机制建设相关问题。2013年，国务院批准建立了由中国人民银行牵头，三会和外汇局参加的金融监管协调部际联席会议。

2008年新一届全国人大通过了国务院探索大部门体制的机构改革，但金融部门没有实施。国务院对有关部门进行了整合，组建了人力资源和社会保障部、交通运输部以及工业和信息化部等。据介绍，实行大部体制，对一些职能相近的部门进行整合，理顺部门职责关系，有利于最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。但一度有呼声的“一行三会”金融体制改革并没有纳入此次国务院机构改革。时任中共中央政策研究室副主任郑新立表示，此前有关媒体关于金融领域正考虑建立“大部门制”，对银监会、保监会和证监会进行整合的报道是一种误传，实践证明，国家关于银、证、保分业经营、分业监管的思路是正确而有益的，一个行业里设4个正部级机构，这是适应当前我国金融体制改革发展繁重任务和金融安全需要的。实行分业监管，有利于划清责任。

2015年股市震荡进一步显现了现行体制问题。在此次股市震荡中，“一行三会”体制下金融业分业监管、货币政策和审慎监管分离的制度框架问题暴露。A股市场的高杠杆涉及多市场、各类金融机构和非金融组织，单个监管机构和分业统计监测体系无法准确识别风险来源。在货币政策和审慎监管分离背景下，尤其在我国以银行业为主的金融结构中，如果有关部门与中央银行缺乏协调，不仅造成微观不审慎，更导致宏观不审慎，可能在削弱货币政策效果的同时使宏观杠杆率和金融风险失控。