城市规划过程中公众参与问题探究

芮雯艳　鲁先锋

【摘 要】 文章阐述了公众参与城市规划的现状：城市规划过程中存在公众参与配套政策缺失、可行性层次不高以及公众的参与意识不高等问题。分析了存在问题的滞碍因素，提出有建设性的意见和建议：充分发挥主观能动性，调动公众参与积极性；与高校合作，提高公众参与程度；政府适当放权，逐步实现“小政府大社会”。

【关键词】 新型城镇化；城市规划；公众参与

一、引言

从城市管理的角度而言，城市规划不是简单地对城市这个物化的存在进行规划，而是对于城市社会这个大目标进行规划。城市的本地市民身上承载着这个城市的经济发展、历史文化，城市规划应当从本地市民出发。政府在城市规划中的地位应当是组织和引导，城市规划的如何，除了听取专家的意见，更多的应采纳本地市民的想法。霍华德也认同城市政府在城市规划过程中起牵头引导作用。

公众参与作为一项正式的制度安排被纳入各地城市规划的工作程序，促进规划编制科学化，规划决策民主化和规划管理法制化。但是，实际规划操作中，这项制度通常被简单化，边缘化。城市规划过程中的公众参与往往是“后半程”式的被动式参与，只能起到“咨询”的作用，无法让社会公众真正参与到规划决策的过程中去。本文将对城市规划中公众参与的若干突出问题进行剖析，并从政府、社会、公众等角度进行原因和对策分析。希望能对中国的新型城镇化道路有一定的启发。

二、缺失与退缩：公众参与城市规划的现实机理

1、公众参与配套政策缺失

两千年伊始，国内开始针对城市规划中的公众参与进行不同角度的研究分析，直到近几年才逐渐有地方政府重视并且将其纳入到城市规划编制的程序中来。以深圳市为例，《深圳市城市总体规划（2010-2020）》的编制首次推行全过程的公众参与。这是对过去传统的公众参与模式的一次创新和改革。十年的时间仅出现了这么一个有鲜明创新精神的试点，足以可见，国内对于城市规划过程中公众参与机制的配套政策的缺失。

在传统的规划过程中，城市规划是从政府出发的，往往以政府的意志为转移，通常表现为城市规划师很大程度上会乖乖听政府的话，按照强有力的行政命令执行。这导致了公众参与的配套政策在前期就已经没有了存在的必要。而深圳市人民政府在这一点上作出了相当好的表率。他们将城市规划中的公众参与分为三个阶段，通过各种方法途径真正让公众参与其中。

但是在除深圳市以外的其他城市，城市规划的公众参与范围仅停留在第三阶段，即将由政府和专家共同编制的规划成果向社会公示发布，也就是学者们常说的“后半程”式的被动式参与。这与公众参与机制配套政策的缺失实质上是一个相互影响的关系。

2、公众参与可行性层次不高

从另一个角度来看，传统的公众参与都是“后半程”式的被动式参与，这是公众参与可行性层次不高的体现，即公众参与的退缩，具体表现为公众参与广度和深度不够。

从公众参与的广度来看，城市规划过程中，公众的参与是缺乏广泛性的，并不是全社会参与进来的，规划出来的成果体现小部分人的意志和利益，其中以主持政府相关工作的行政领导为代表。

从公众参与的深度来看，公众参与并未发挥其理论上应有的作用。目前公众参与的模式仅局限于市歌、市宣传标语等外在形式上的参与，而并没有对城市中长期和短期规划提出有建设性意义的意见和建议。深圳市对于2010-2020年城市规划充分地咨询了社会公众，邀请公众全程参与，共同做出决策，并且接受全社会监督。充分做到连贯了事前、事中、事后整个过程，使得公众参与的深度得到了拓展。

3、公众的参与意识不高

社会上出现一种“参与无用”的论调，持这种观点的人认为，政府官员提倡公共参与，是为了提高他们个人的政绩。即使公众为了本城市的规划群策群力，政府还是会以各种理由驳斥市民的观点，以强有力的行政命令将官员的意志贯彻到城市规划中去。所以他们认为，与其白费力，还不如不参与。这是公众参与退缩的表现。

近年来，第三方作为非政府组织和团体，他们以一种理性的态度参与到城市规划的过程，通过认真的调研和访谈，得出包括居民的意见、专家的观点的规划意见书，与政府及其相关规划师进行沟通。第三方的行为一方面直接的提升了公众的参与能力，同时也给了公众一个如何参与的行为示范。但是，由于我国非政府组织发育存在先天性不足，众多非政府组织的产生与政府存在着千丝万缕的联系，这样的非政府组织对“权钱政体”形成的制衡效果还有待商榷。

三、保守与消极：公众参与城市规划的滞碍因素

1、“经济理性”陷阱

公共选择理论代表人物布坎南认为“人的政治行为与经济行为一样，都受到自利动机的支配。经济主体是‘经济人，政治主体也毫不例外是‘经济人。”将政府组织比作一个人，当它被要求做某件事时，它需要付出成本，得到的回报却不是显而易见的，那么作为组织的决策者，出于“经济人”的考虑，往往会选择避免这个步骤。

这就是政府规划部门在面对扩大公众参与程度时常常提到的行政成本过高。首先，学者和社会公众一直认为公众参与的广度和深度不够。从广度来看，要做到全民参与，全民提出规划意见，需要耗费大量的人力和物力。从深度来看，城市规划中的公众参与要参与到什么程度。传统的公众参与方式通常是流于形式，节省行政成本。让公众参与成果规划全过程，无疑会增加一大笔行政支出，加大行政成本的负担，这是政府部门不愿意看到的。

2、制度依赖困境

“小政府大社会”这个理念，在上世纪80年代曾经喧嚣一时，随后沉寂无闻。自2008年中央政府推进大部制改革后，该理念再次流行。

这个理念从提出到现今已经过去了三十多年，但是并未深入人心，社会对于“小政府大社会”这个理念的理解和界定还是停留在会议上听听，文件上看看，认为这只是政府官员为了增加其政绩而想出的新招。

城市规划的主体自觉性不够，导致了公众对于“小政府大社会”的认识不足，也使得公众不会主动向政府要权。规划是城市管理过程中必须要做的一件事，那么既然公众不参与，也只好由政府这个大管家来执行。而当政府承担起这个责任的时候，又会有不少公知跳出来指责政府相关部门全权代劳，不让公众参与，显然这已经形成了一个恶性循环。

3、相关教育缺失

近年来，对于公众参与城市规划的意识不足这个问题，不少学者也提出了自己的观点。从根本上来讲，城市规划中公众参与度不高这个问题，与相关知识教育缺失是有着很大的关联。很多市民想要参与到城市规划中来，但是看不懂城市规划图，不能很好地理解城市规划师提出的意见，这都造成了市民们心有余而力不足，无奈地被迫放弃参与。

政府和规划师应当担负“让公众读懂规划”的义务。公众很难接受并理解晦涩的城市规划专业知识。那么城市规划师们必须将其的规划变得通俗易懂，让公众更快速的接受并给出相应的意见和建议。

四、开放与多元：公众参与城市规划的发展逻辑

1、充分发挥主观能动性，调动公众参与积极性

政府相关部门要充分发挥主观能动性，调动一切可用的资源，提高公众的参与积极性。上级部门提出指导性意见，具体实施执行部门在规划过程中充分的发挥主观能动性，因地制宜，因时制宜，因人制宜。人作为每个个体，都是独立的“经济人”，只要抓准他的利益所在，在法律和政策允许的范围内许以好处，那么其参与的热情会空前高涨，效率也会提高许多。

一个城市的定位，并不是政府说了算，也不是仅凭政府一家之力就可以做到的。从政府部门的角度上来讲，充分发挥政府的主观能动性，积极调动社会公众的参与积极性，从而激发公众的主观能动性，那么规划出来的城市将是充满着无限活力和激情的，而市民对其也是充满着自豪感和归属感。在公众简单而朴实的认知中，他们会认为，这个城市是自己建造出来的。对症下药才是解决问题的关键所在。

2、与高校合作，提高公众参与程度

公众参与主体范围的界定必须要包括除城市规划师以外的专业人士，尤其是高校和研究机构的相关教师、研究人员和学生。他们作为学者，能以较为理性的专业视角提出自己的建议，同时也为其他公众读懂规划提供便利。

城市规划的全过程，须与高校合作，不仅是高校能为其提供专业的知识和人才，还可以提供大量的城市规划专业的学生充当志愿者。政府与高校合作，让那些受过专业教育的城市规划大学生为市民解读城市规划，宣传普及城市规划知识。一方面可以解决相关教育缺失的问题，一方面也可以让这些学生在实践中加深对专业知识的理解。另一方面让公众在日常生活中了解城市规划知识，从而无形中增加公众参与的意识。

这种与高校合作的方式可行性较高，而且在一定程度上可以减少政府的行政成本，可以在实际中进行尝试，是一举三得的方法。

3、政府适当放权，逐步实现“小政府大社会”

政府适当放权，积极促进政府职能的转变，逐步实现“小政府大社会”。“小政府大社会”这个理念还没有被大部分人接受，在大多数人的观念中，仍是“政府应该做什么”而不是“社会应该做什么”或者“我们应该做什么”。各种因素之间不是独立的，而是相互作用，相互影响的。比如政府的放权可以促使公众参与意识的提高，而意识的提高能推动“小政府大社会”的早日实现。

在城市规划过程中，只有真正做到让权于社会公众，才能提高公众参与的意识和自觉性。让公众切实认识到“参与无用”是错误的，公众参与是有用的，城市市民是真的可以决定城市的未来规划，共同建造属于自己的城市。这是一个艰难而缓慢的过程，还需要全社会的努力和坚持。

五、小结

城市规划过程中公众参与目前存在公众参与配套政策的缺失，公众参与可行性层次不高以及公众参与意识不高等问题。利用高校中的专业人才，为公众的合理有序参与树立典范。让社会公众参与其中，既可以提高社会公众的参与程度，也可以推进“小政府大社会”的实现。扩大公众参与的广度，拓展公众参与的深度以及提高社会公众对城市规划的意识，这些都是亟待解决的问题。只有从根本上解决这些问题，才能更好地管理城市，使城市焕发活力，具有更强的综合竞争力。

【参考文献】

[1] 埃比尼泽·霍华德，金经元译.明日的田园城市[M].北京：商务印书馆，2010.

[2] 王勇，李光斌.市民社会涌动下小城镇规划编制中的公众参与[J].城市规划，2005（7）.

[3] 胡娟.城市规划公共决策中公众参与困境及研究新视角[J].先锋论坛，2012（7）.

[4] 毕琳琳.城市规划公众参与法律制度研究——美德两国比较分析[J].世界农业，2014（9）.

[5] 秦红岭.城市规划中的性别意识[J].城市问题，2010（11）.

【作者简介】

芮雯艳（1991.12-）女，浙江舟山人，浙江农林大学法政学院，硕士研究生在读，研究方向：城市管理法律与政策.

鲁先锋（1974.11-）男，安徽巢湖人，浙江农林大学法政学院，博士，硕士生导师，研究方向：公共管理与公共政策、城市公共治理.