仇保兴：城镇化要避免旧工业化思维

姜天晨

城市的规划建设管理必须同时着眼于三个效益：第一是生态效益，第二是社会效益，第三是经济效益

2015年12月20日至21日，中央城市工作会议在北京召开，中共中央总书记习近平在会上发表重要讲话。这是37年来，中央城市工作会议首次召开。

目前，中国正在经历世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。作为国家经济、政治、文化、科技创新的中心，城市发展带动了经济社会发展，城市建设成为国家现代化建设的重要引擎。

但与此同时，城镇化也带来了常见的城市病，城市生活给人们带来了新的困扰。

久未谋面的中央城市工作会议，将如何影响中国未来城镇化建设的方向，又如何解决当前中国城市面临的普遍问题？国务院参事、中华人民共和国住房和城乡建设部前副部长仇保兴就此接受《瞭望东方周刊》专访，解读未来中国城市发展方向。

2015 年12 月30 日，江苏丹阳市界牌镇界牌新村农民集中居住区

城市发展要处理好三个关系

《瞭望东方周刊》：此次中央城市工作会议有哪些亮点？

仇保兴：这次会议提出的“一尊重、五统筹”的总方针把城市的本质及规划建设管理的变革要义讲得非常透彻。

过去我们把城市建设从属于经济建设，前者为后者配套服务。新中国成立以来这种观念很常见。

实际上，中国许多城市都是围绕着一个大企业发展起来的，很长一段时间里更像是这些企业的生活区。中央企业在计划经济之下，规模发展得非常大，但是所在城市却普遍滞后，人居环境不尽如人意。这背后的逻辑是先生产后生活。

此次会议，第一次全面阐述了城市现代化与国家现代化之间的关系，至少从三个维度对城市的本质进行了剖析。

第一个维度是城市使人的生活更美好，涉及到人与社会的关系以及人与历史的关系。我们强调城市的文脉传承，历史文化的传承，这些是人与社会的关系的核心内容。

第二个维度讲的是人与自然的关系，也就是绿色发展。绿色发展从地理空间上划分，可分三部分，一是自然环境，二是乡村，三是城市。

传统的乡村是绿色的，人与自然非常和谐。只要农业不变成能源农业、完全的土地规模农业，也可实现绿色发展。前段时间中央发布的一份相关文件第一次提出要减少化学农药使用量，第一次提出农田要休耕，这都是过去从未提到的。

城市的绿色发展是个难题。我们的城市长期遵循的是“灰色发展”，是工业化驱动的发展道路。所以中国能不能实现绿色发展，基本取决于城市能否绿色发展。

这次会议第一次把城市污染与竞争力、宜居性紧密结合在一起，强调主要领导要抓城市工作，其实就是要抓城市病的治理。城市病，说白了60%是污染，还有40%是治理不善。

联合国有个数据，全部能源消耗中城市占了75%，而75%的污染，包括空气污染、土壤污染、水污染，也是城市造成的。联合国副秘书长沃利.恩道曾经说过，城市极可能是无可比拟的未来光明前景之所在，也可能是前所未有的灾难之凶兆。

第三个维度是城市与经济的关系。这次会议提到了活力、竞争力，及“城市是区域经济的龙头”，这很有意思。

1991年，哥伦比亚大学教授萨森提出“全球城市网络”的概念。

从这个角度看，全球化时代国家的竞争就取决于城市，特别是龙头城市的竞争力。一个城市成为重要节点城市，就能汇聚全球高等战略资源，就能吸引更多优秀人才，国家就能富强。

超越单纯追求人口扩张的阶段

《瞭望东方周刊》：但是我国也出现了争当国际城市的现象，曾有媒体统计有300多个城市要争当国际性城市。

仇保兴：为什么大中小城市必须同时存在？华裔经济学家杨小凯提出的超边际分析理论对此作出了解释。

根据这一理论，超大规模城市是在全球范围内进行资源配置和商品交换成本最低的城市，是争夺全球高端战略资源的城市。一般的大型城市或中等城市都是区域的商品和生产要素交易成本最低的城市，是区域经济增长的火车头。

小城市呢？主流经济学家认为它们要并到大城市中去，因为小城市没有规模效益。杨小凯认为，小城市是为周边农村农业农民服务的生产要素和商品交易成本最低的地方，其存在也是合理的。

例如，在上海、北京这样的城市，农副产品的直接交易成本很高，运输费、进城费、摊位费都会叠加，但在小城镇交易，各种费用都大幅度下降。

城市规模等级是呈正态分布的，小城市数量众多，中等城市数量也比较大，而大城市就那么几个。呈现这种状况是因为城市是分级服务的。所以城市天然会构成一个群，一个群里面有一两个巨大的全球城市，有一批区域城市，还有一大批小城市。

这次中央工作会议提出要完善城市功能，这就是要不同的城市找准自己城市的定位，实现不同等级城市的功能互补。

《瞭望东方周刊》：所以城市也不是越大越好？不少经济学家认为，资源聚集才能产生交换，而这是价值的源泉。

仇保兴：主流经济学追求经济效益最大化。但是，城市建设绝不能只追求经济效益，必须在上述三个维度齐发力。

归根结底，城市的规划建设管理必须同时着眼于三个效益，第一是生态效益，第二是社会效益，第三是经济效益。这是我们第一次把三个效益摆在同等重要的位置，分别代表着绿色发展、宜居和城市竞争力。

我们正在进行的城镇化新试点，也不是为了追求扩容。我国城镇化的进程已经超越了单纯追求人口扩张的阶段，应该把新型城镇化的主攻方向放在提高宜居性、竞争力和绿色可持续发展上。

这样一概括，就清楚这次的城市工作会议将对未来城市发展有着巨大的指导作用。

三次城镇化浪潮带来的城市病

《瞭望东方周刊》：这次会议特别提到了城市病问题。历史上的城市病是怎么来的？有没有办法规避？

仇保兴：此次会议提出城市病，正是因为很长一段时间没有从三个维度平衡地规划建设城市，所以我国的城市存在“未老先衰症”。

历史上城镇化有三波浪潮，第一波是英法等欧洲国家，经过200多年才完成。这期间也爆发了很多城市病，主要是严重的环境污染和疾病的流行，比如黑死病和霍乱，这两种病消灭了城市人口的三分之一，比两次世界大战中死亡的总人口还多。

第二波以美国为主体的城镇化，经历了100年，时间比第一波缩短了一半。这一波城镇化赶上了机动化的浪潮，小车普遍进入家庭。

这两次城镇化对空间结构的影响是不一样的。

在欧洲，离开城市就是美丽的田园风光，但是在美国，离开城市还是城市。原因在于，欧洲虽然经历了200年城镇化，但却是城镇化在先，机动化在后，所以街道是为马车而非汽车量身定制，多数都是狭窄的单行道。而美国的城镇化和机动化是同步发生的，城市道路很宽，且人口密度很低。这100年的城镇化，使得美国城市建成区的人口密度下降了三倍之多，所以说美国是车轮上的城市化。

《瞭望东方周刊》：后人是如何反思这两种模式的？第三次城市化浪潮有没有规避这些问题？

仇保兴：上世纪初叶，法国著名建筑师勒.柯布西耶和一帮德国建筑学家发起了新建筑运动。柯布西耶认为原来的建筑太繁琐，要么是贫民窟，要么是富人偏爱的巴洛克风格，建筑纯粹是点缀。他提出建筑是居住的机器，城市空间结构必须简洁。

在他的倡导下，1933年在希腊雅典举办了世界建筑师大会，提出《雅典宪章》。他们认为，城市的空间必须是严格分区的，例如工业区、商业区、文化区，然后不同区域之间有宽敞的街道串联。在他的眼中，城市就是居住机器的放大，一切都要享受工业化发展的成果，像造机器一样造城市。《雅典宪章》主要针对的是城市的严重污染、疾病流行，以及贫富的巨大不均，针对工业化带来的无节制的环境污染对城市的摧残。从这个角度看，《雅典宪章》是正确的。

美国城镇化之后，建筑师们又在1977年于秘鲁的利马召开了一次大会。这次大会的主题是反思福特式的流水线为代表的工业文明对城市肌理的破坏，提出了《马丘比宪章》。他们认为，汽车、城市的机动性给城市造成了空气污染、交通拥堵，清晰的功能分区肢解了城市，城市应该是流动的、统一的空间，不能被简单肢解。

第三波城镇化浪潮出现在南美、南亚等发展中国家。这一波浪潮时间很短，50年时间就把人口转移得差不多了。比如南美的巴西，两亿人口中有80%住在大城市，智利人口不到1800万，超过700万人生活在首都圣地亚哥。主流经济学家很欢迎这种模式，因为资源很聚集。但是，联合国人居署2005年报告认为第三次城市化浪潮造成了严重的居住不公平，这些国家中，多达70%，至少50%的城市人口居住在贫民窟。

中国城市怎么办

《瞭望东方周刊》：中国的城镇化在这三次浪潮之后，但还是遇到了不少同样的问题。

仇保兴：中国的城镇化速度和第三次浪潮一致，非常快，是工业化、信息化、全球化、机动化四种力量共同推动下的快速产物。短短37年时间，我们的城市就出现了相当于欧美上百年才出现的城市病，比如空气污染、交通拥堵、居住的严重不公平，城市还是“青壮年”，但是“老年病”齐发，所以说我国的城市是未老先衰。

治理未老先衰的城市病，就要以问题导向，有的放矢。

《瞭望东方周刊》：那我们应该如何治理自己的城市病？

仇保兴：我们犯了很多前人犯过的错误，缺乏系统经验总结学习。所以这次工作会议特别提到，要学习认识城市发展规律，不能藐视城市发展的客观规律。

二战后，欧洲的城市重建时，人口大量向大城市集中。时任英国首相丘吉尔认为，在打败德国后，500万前线的年轻男女要回家结婚生子，这些人在国土上怎么分布，会影响英国的命运，如果都到伦敦，伦敦就会瘫痪。因此，战争还没结束，他就召集规划学家，在英国规划建设了30座新城，把人口分流。

丘吉尔的做法今天来看是十分正确的，他的理论来自美国规划学家沙里宁。沙里宁认为大城市必须走有机疏散的道路，人口超过300万的大型城市，必须适时建立卫星城疏散人口。有机疏散理论强调卫星城必须有与主城市同等或者更强的反磁力。反磁力是由城市的就业岗位、生活品质、医疗教育等城市服务功能水平构成的。而中国的一些卫星城，居住区周边既没有工作岗位，也没有好的学校医院，完全违背了新城建设原理。

《瞭望东方周刊》：这次会议还提出城市安全问题，这方面我们有没有可以借鉴的经验？

仇保兴：和美国的城市比，中国城市的人口密度比较高，每平方公里达1万人，美国连2000人都不到。一个城市人口密度越高，城市灾害造成的损失就越大。

哥伦比亚大学对城市灾害有个估算，认为全球600多座大城市，80%以上都处在一种灾害威胁之下。但中国很多城市是处于好几种灾害威胁之下，因为中国的人口规模大、密度高、地下基础设施欠账多。

安全是城市生活的第一要素，但是中国的城市规划旧模式并不利于城市安全。我们的城市都是按照工业化模式建设的，很多设施都是集中的、大型的。部分城市只有一个污水处理厂、一个自来水厂、一个变电站，其中一个出问题，生命线就中断了，城市就瘫痪了。

最近20年，国际上提出“弹性城市”。弹性城市的定义是，一个城市如果是弹性的，在外界的灾害，或是国际市场波动的干扰下，城市的主要功能还能正常运转，这就是弹性。

怎么建立弹性？大自然是很有弹性的，亿万年的进化过程中很经得起破坏。那么城市应该怎样获得弹性？

比如说，城市的通讯基站有联通、移动、电信等多家公司并存，破坏了一家还有其他的，城市的通讯就不会瘫痪，这就是多中心形成弹性的例子。

因此，我们应该把工业文明倡导的集中、大型、单向度思维转成符合生态文明原则的分布式、循环式思维，要打造多中心、小型化、网络式的生命线，这样，城市就会变得很有弹性。