中小河流治理工程“十三五”总体规划保障措施及建议

2016-06-29王新义永城市水利局

河南水利与南水北调 2016年4期

□王新义（永城市水利局）

□王新义（永城市水利局）

摘要：为总结“十二五”期间河南省中小河流治理情况，对下步有治理必要性但尚未治理的项目能够被合理纳入省级项目储备库提供参考，做好全省中小河流近、远期规划筹备，继续推进流域面积200～3000 km2中小河流治理工作，进一步扩大治理范围，加强河道系统治理，恢复河道行洪能力，提高防洪排涝标准，改善农村水环境和用水条件，使治理范围基本覆盖所有具有防洪任务的中小河流。河南省水利厅组织开展了“十三五”中小河流治理工程总体规划编制工作，对确保纳入规划项目均能得以顺利实施具有重要作用。

关键词：河流治理；总体规划；保障措施；政策建议

1　前言

根据《关于做好重点地区中小河流治理规划编制工作的通知》，在河南省水利厅的统一部署和领导下，全省各市县积极开展中小河流治理项目规划工作。为总结“十二五”期间中小河流治理情况，对下步有治理必要性但尚未治理的项目能够被合理纳入省级项目储备库提供参考，做好全省中小河流近、远期规划筹备，确保纳入规划项目均能得以顺利实施，河南省水利厅组织开展全省中小河流治理工程总体规划编制工作。为继续推进流域面积200～3000 km2中小河流治理工作，进一步扩大治理范围，加强河道系统治理，恢复河道行洪能力，提高防洪排涝能力，改善农村水环境和用水条件，使治理范围基本覆盖所有具有防洪任务的中小河流。

2015年4月，省水利厅下发《关于申报河南省“十三五”中小河流治理规划项目名录的通知》至各地市。根据通知要求，永城市积极开展流域面积200～3000 km2中小河流治理项目申报工作。通过省厅对上报的数据进行汇总整理复核，确定永城市“十三五”符合相关政策及列入规划要求的项目11个，涉及卧龙、裴桥、马桥、新桥、黄口、条河、芒山、薛湖、刘河、陈官庄、苗桥、马牧、酇阳、蒋口共14个乡镇，项目保护人口20.97万人、保护耕地及排涝受益面积2.13万hm2，涉及包河、王引河、歧河3条河流，规划河道治理长度90.60 km、堤防加固181.20 km、河道清於量766.86万m3、新建或加固穿堤建筑物65座，总投资30454万元。

2　指导思想和规划原则

2.1指导思想

以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，针对重点地区中小河流突出的洪涝问题和防洪最薄弱环节，以保障人民群众生命财产安全为根本，以提高城乡防洪减灾能力为目的，以河道疏浚防护等工程措施和防洪非工程措施为手段，通过加强重点地区中小河流的治理，保障区域防洪安全和粮食安全，促进社会主义新农村建设，支撑区域经济社会可持续发展。

2.2规划原则

2.2.1统筹协调、综合治理

坚持人与自然和谐发展，既有效防御洪水，又安排好洪水出路，要统筹处理好中小河流治理与城镇发展、河流生态环境保护、水资源开发利用的关系，统筹协调好中小河流治理河段与河流下游防洪标准的关系，统筹衔接好中小河流治理与山洪灾害防治的关系，统筹兼顾中小河流治理与河道管理、工程措施与非工程措施、防洪与排涝、近期与远期的关系。

2.2.2突出重点、量力而行

以保护重点地区中小河流沿岸城镇和基础设施、农业灌区的防洪安全为目标，以洪水风险较高的农村地区中小河流治理为重点，优先安排有河流规划和具备前期工作基础的项目，既要考虑中小河流近期治理的需要，又要量力而行。要区分轻重缓急，分期分段开展治理。

2.2.3因地制宜、注重实效

根据当地经济社会发展实际和中小河流的防洪存在的突出问题，制定切实可行的治理目标。从当地的防洪实际出发，找准需要治理河流的重点河段、关键环节与薄弱部位，采取经济、适用、有效的措施，优先解决最突出的问题，讲求治理效益。

2.2.4明确事权、分级负责

中小河流治理的主要责任在地方，中央给予适当补助，地方各级政府负责组织实施。地方各级政府要切实加强中小河流管理和对河流自然与生态环境功能的维护。

3　规划任务和目标

3.1规划任务

3.1.1筛选符合条件且有较大治理必要性的中小河流纳入治理总体规划

在调查分析中小河流现状的基础上，根据流域和区域的防洪形势、经济社会发展状况及保障中小河流防洪安全的实际需求，对流域面积200～3000 km2的中小河流进行归类、筛选，针对中小河流存在的亟待需要解决的问题和防洪薄弱环节，确定纳入总体规划的河流（河段），分阶段予以安排实施。

3.1.2明确近期和远期治理目标和优先实施项目

根据各地中小河流的特点，在已有前期工作（勘察、规划、设计）的基础上，按照以人为本及建设社会主义新农村的要求，根据对地区未来经济社会发展及防洪形势的需求分析，研究制定全市中小河流治理近期和远期规划的目标和任务，以防洪排涝为主要任务，拟定治理方案。按照轻重缓急、量力而行的原则，确定主要工程措施，筛选治理的重点建设项目，确定建设方案、规模，制定实施计划，估算工程投资。纳入近、远期规划的项目应制定分年度实施计划，以指导下一步的项目实施。

3.1.3研究中小河流建设管理的政策和措施建议

在总结现有治理经验教训的基础上，按照提高中小河流防洪抗灾能力、促进区域经济社会发展、维护河流健康、建设生态文明的要求，研究提出中小河流治理、保护和管理的政策制度建议，提出加强中小河流建设管理的措施和意见建议。

3.2规划目标

规划的目标是：通过对流域面积符合200～3000 km2的中小河流治理项目进行分类、分阶段的分析确认，建立中小河流治理项目储备库，并结合国家相关政策，明确全市中小河流近、远期治理思路及投资管理方式，提出加强中小河流建设管理的意见和措施建议。通过对全市中小河流的系统性治理，使洪水威胁严重、洪涝灾害较频繁、损失较大、严重影响区域经济社会发展的重点中小河流和重点河段的防洪能力得到增强，所涉及的主要城镇、基础设施、基本农田等防洪保护对象的防洪标准有较大提高，流域或区域内人民生命财产和经济社会发展的防洪安全保障问题得到初步解决。

根据中小河道防洪保护区的重要性及未来发展预测，依据《防洪标准》等规范要求，并参考和结合其上一级河道的防洪标准，确定永城市中小河流的规划治理标准一般为10-20 a一遇，个别特别重要的河段防洪标准适当提高；排涝标准一般达到5 a一遇，个别重要的河段排涝标准适当提高。

4　中小河流普遍存在的突出问题

4.1防洪基础设施薄弱，河道萎缩严重

中小河流的特点是山丘区河流源短流急，洪水暴涨暴落。平原区河流防洪标准较低，洪涝灾害严重。由于许多中小河流，特别是河流沿岸的县城、重要集镇和粮食生产基地的防洪设施少、标准低，甚至很多处于不设防状态，发生常遇洪水就可能造成较大洪涝灾害。一些中小河流流域水土流失严重，加之不合理的采砂以及拦河设障、向河道倾倒垃圾、违章建筑等侵占河道的现象日渐增多，多年未实施清淤，致使河道萎缩严重，行洪能力逐步降低，对所在地区城乡的防洪安全构成了严重威胁。

4.2河流规划和前期工作滞后

编制中小河流总体规划关系到整个河道治理项目决策、后期实施、建后管理等诸多方面，是一段时期河道治理项目的指导性文件，为后期列入各项规划提供可靠的基础性资料，是中小河流治理的一项基础工作。目前，大部分中小河流缺乏系统的规划工作，治理项目的前期工作薄弱，基本情况不明，治理目标和任务不明确，同时随着经济发展和人口增加，河流沿岸的城镇规模日益扩大，重要粮食生产基地的生产能力将进一步提高，都对防洪保安提出越来越高的要求，已有前期工作不能满足河流治理和管理的需要，难以有效指导近期河流的治理和保护。

4.3缺乏系统性治理，防洪除涝整体效益不明显

通过近年来已实施的河道治理情况来看，全市大部分河道均对部分重要河段和重点河道进行了治理，治理段能达到设计标准，但上下游衔接的未治理段将削弱治理段效益的发挥，河道整体效益发挥不明显。

4.4投入严重不足，地方配套资金压力大

长期以来，中小河流治理缺乏投资机制和渠道，治理资金严重不足。中小河流项目工程投资主要由中央、省级和地方配套三部分组成，大部分市县配套资金都很难落实，存有征地拆迁的河道治理项目，国家无该部分投资，工程实施过程中难度较大，地方配套资金压力大。

4.5建后缺乏必要管护，“重建轻管”仍普遍存在

项目建成后大部分已治理河道都出现“重建轻管”的现象，部分河道治理后因缺乏必要的管护而导致群众在滩地耕种、河道内倾倒废弃物、堤防护岸破损等问题，而水利执法能力不足，相关法律不健全，配套设施不完善，无法形成有效机制进行管理；定边划界困难，由于地方财力有限，无法落实耕地开垦费、耕地占用税和土地办证等相关费用，无法实施定边划界工作。

5　规划的必要性和紧迫性

随着生态环境的不断恶化，永城市在发展经济利益的同时也更加注重了环境的保护，制定了许多措施来对环境进行改善。中小河流是永城市重要的河流环境之一，其治理是一项系统工程，已经成为上级关心、社会关注、群众期盼的重要民生工程；已经成为水利的重点工作之一和水利投资的重点领域；关系到城市防洪安全、涉及生态环境保护和水资源可持续利用。目前已有的中小河流规划已不适应当前水利发展的总体规划要求，一是中小河流规划编制完成以历时6a，通过近年来实施的河道项目情况，已有规划数据与工程实际情况产生较大变化；二是现有的规划范围、内容不适应河南省水利发展等相关规划要求；三是全面贯彻落实中央关于“十三五”规划精神和指导思想，生态环境保护和水资源可持续利用对中小河流规划提出更高的要求。中小河流规划是指导近期河道治理工程建设的依据，对促进永城市经济社会可持续发展具有重要意义。

为贯彻落实中央关于水利发展的相关文件精神，抓住中小河流治理的大好机遇，针对重点地区洪涝灾害问题突出的中小河流，以防洪保安为主要目标，尽快编制总体规划，提出河道治理的任务和建设方案，并根据各河道前期工作等实际情况和轻重缓急，按年度规划中小河流项目分年度实施计划，申请中央财政资金支持，既可使永城市中小河流尽快得到有效治理，解决防洪除涝等突出问题，同时为促进地方经济发展，全面建设和谐社会发挥重要的推动作用。

永城市＞50 km2的中小河流共有20条，除部分河流已纳入“十二五”规划进行了局部整治外，其它大部分中小河流10多年来未得到系统的治理，河道淤塞严重，堤防防洪标准低，洪涝灾害频繁，中小河流洪涝灾害造成的损失已成为永城市洪涝灾害损失的主体。另外，许多中小河流由于水资源过度无序开发以及污染物排放量的大量增加等，在频繁发生洪涝灾害的同时，还存在着水污染加剧、河流生态环境遭到破坏、水资源短缺等一系列问题，已造成河流基本功能衰退，河道沿岸人民健康受到严重威胁。同时，河道治理与否应与社会经济发展相协调，随着经济的发展中小河流的治理标准也应相应有所提高，而当前中小河流存在的一系列问题不仅直接影响这些地区全面建设小康社会和社会主义和谐社会建设的进程，并且严重影响区域经济社会的可持续发展。故尽快编制永城市中小河流治理工程“十三五”总体规划，提出今后一段时期内中小河流治理的主要任务和建设方案，进一步扩大治理范围，加强系统整治，选取部分洪涝灾害频繁发生、防洪要求较高，并且有上一轮治理基础的重点中小河流项目，申请中央财政资金支持，既可指导全市中小河流治理的统筹规划，满足近期建设需要，同时能够集中力量，整体推进，上下游协同治理，促进地方全面系统地开展河流规划工作，是十分必要和迫切的。

6　保障措施及政策建议

6.1保障措施

制度保障：制定严格的安全管理责任制，如值班责任制、检查责任制、资料管理责任制等，分级管理，落实责任，加强管理机构和人员的责任心。

技术保障：全省目前有超过40家水利勘察设计单位在河南省水利厅进行了备案登记，为全省中小河流治理项目的实施提供了强有力的技术支撑。

资金保障：各级政府应积极筹措资金，确保工程正常推进。

监管保证：省、市、县各级水行政主管部门加强监督和监管职能，严格落实奖惩制度，随时检查、督促、指导工程建设与运行管理。

组织保障：中小河流治理工程是造福群众的民心工程，为确保工程项目顺利实施，市人民政府成立工程建设指挥部，主管副市长任指挥长，办公室设在水利局，具体负责对工程项目实施进行统一协调管理，把好质量关，促进工程进度，解决工程建设中遇到的困难和问题，确保工程按设计要求施工。

施工保障：在工程建设过程中要严格按照基本建设程序，实行项目法人负责制、招标投标制、建设监理制、合同管理制，始终坚持贯彻执行“百年大计、质量第一”的方针，按照“政府监督、法人负责、监理控制、企业保证”的要求，建立健全质量管理体系。严格验收程序，对质量标准达不到要求的要坚决返工重做，杜绝“豆腐渣”工程。要加强项目建设资金的管理，严格按财务管理规定管好资金，把好资金使用关，确保资金全部用于项目建设。搞好宣传发动，充分调动沿岸广大群众参与工程建设的积极性，为工程建设创造良好的施工环境。工程完工后要切实加强管护，发现损坏及时修复，确保工程发挥应有效益。

6.2政策建议

根据中小河流规划治理工程的规模、性质，并结合近年来中小河流治理过程中存在的问题，提出以下建设管理的措施和意见建议：加大中小河流治理项目建设的投入，适当提高国家及省级投资比例，减轻地方资金配套压力。对中小河流治理工程，建议国家和省继续在项目上、政策上、资金上给与支持，适当提高建设中的中央和省级投资比例，并在前期工作经费上给与支持，加快水利建设步伐，使中小河流治理标准与大型骨干河道治理标准相适应，以形成统一协调的防洪保障体系，使中小河流和大型骨干河道共同作用，发挥整体的防洪除涝效益。鉴于近年来人工单价增长较快，目前所使用的水利定额单价与实际脱离较为严重。建议能够根据市场经济情况，合理完善水利定额，适当提高人工费单价。建议以地级市为单位成立专门的中小河流管理部门，负责对中小河流的日常管理和维护，延长工程寿命，提高工程服务年限。建议下步中小河流治理工作当中，除满足治理段内防洪除涝任务外，能够兼顾水生态文明建设，将部分必要的排蓄工程及引调水工程考虑纳入。建设单位应设置水土保持专职人员负责项目建设过程中水土保持工作的组织和落实，建议除采取河道治理工程措施外，应增加营造水土保持林、护岸林、护堤林等非工程措施建设。河道两岸堤防及滩地种植了大量树木，工程投资估算中未考虑树木和占地投资，工程实施时应予以考虑。

（责任编辑：刘长垠韦诗佳）