生态文明视角下的“多规”空间优化布局研究—以泰州市姜堰区为例

席广亮，许振东，葛文才，甄峰，席晓东（ . 南京大学建筑与城市规划学院，南京 2009； 2. 泰州市姜堰区环保局，泰州 225500； . 泰州市姜堰区发展和改革委员会，泰州 225500 ）



生态文明视角下的“多规”空间优化布局研究
—以泰州市姜堰区为例

席广亮1，许振东2*，葛文才3，甄峰1，席晓东1
（ 1. 南京大学建筑与城市规划学院，南京 210093； 2. 泰州市姜堰区环保局，泰州 225500； 3. 泰州市姜堰区发展和改革委员会，泰州 225500 ）

摘 要本文结合国家新型城镇化、生态文明建设战略，从生态文明的视角探讨“多规合一”的空间优化布局体系。在分析生态文明与“多规合一”关系、姜堰区城乡空间发展现状与存在问题的基础上，从发展与保护协调、布局与功能配套、集约与生态并重等方面指出生态文明对“多规”空间布局的要求，进而提出生态导向的“多规合一”空间布局的总体思路，从资源环境承载力、社会经济发展评价、发展趋势与区域协调等方面分析空间发展条件，进而确定空间管控分区和要素布局体系，以及其他规划与“多规合一”空间的衔接。以姜堰区为例，探索可持续的城乡空间格局构建、城镇建设用地集约利用、生态底线控制等具体策略。

关键词生态文明；多规合一；空间优化布局；姜堰区

*责任作者：许振东（1969—），男，高级工程师，研究方向为生态环境，E-mail:zdxshu@126.com。

引言

随着新型城镇化发展、生态文明建设等国家战略的提出，我国对城乡和区域空间布局优化调整提出了新的要求。中央城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》以及国家四部委联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》中，均明确提出建立统一的空间规划体系、限定城市增长边界、划定生态红线，形成集约、生态的城乡空间格局。本文基于生态文明建设的空间要求，立足“多规”的空间融合与协同发展，从经济、社会与生态环境协调发展的角度出发，优化空间开发模式，并以国家确定的28个市县 “多规合一”试点之一——泰州市姜堰区为例进行理论和实践分析研究。

1　研究背景

1.1生态文明与“多规合一”

生态文明建设是应对当前我国城镇化发展过程中出现的环境污染、生态系统退化、建设用地粗放利用等问题，实现可持续发展的重要思路与发展理念。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中提出推动绿色城市、智慧城市和人文城市建设，绿色、创新、人文等全方面体现了生态文明的要求。2015年12月召开的中央城市化工作会议，提出贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，统筹空间、规模和产业三大结构，并协调生产、生活和生态三大空间布局，科学规划城乡空间，实现紧凑集约、高效绿色发展。根据生态文明建设的要求，需要协调不同规划内容，统筹城乡建设用地合理布局，引导建设用地的绿色、集约、高效利用。同时，强化对生态空间和环境保护的力度，营造满足生态安全保障、居民宜居生活的生态空间，尤其是要协调好建设用地和生态空间的关系。

针对当前的国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、生态建设与环境保护规划等不同规划空间布局不协调状况，国家层面积极推动“多规合一”规划试点，其核心目标是通过协调不同规划的期限、发展目标、空间管制、用地布局等内容，形成城乡发展的“一张图”。“一张图”重点包括城镇建设空间、农业发展空间和生态保护空间的协调格局，以及各类空间的绿色、集约的发展要求，包括基础设施、公共服务、重大产业平台、文化和交通设施等，并构建以生态文明和可持续发展为目标的城乡空间布局体系。因此，“多规合一”规划是从用地布局、空间协调的角度来引导生态文明建设的重要改革措施和公共政策。

1.2泰州姜堰区城乡空间发展现状与问题

姜堰位于江苏省中部、江淮之间，地跨长江三角洲和里下河平原。2012年，由原县级姜堰市撤市设区，与泰州城区合并。2014年姜堰区地区生产总值达到488.52亿元，三产结构为7.4∶49.8∶42.8，年末户籍总人口达79.44万人，城镇化水平55.56%。姜堰区总面积927.52平方公里，其中陆地面积751.7平方公里。耕地面积约为531平方公里，城乡建设用地约为197.89平方公里。

在新常态和撤市设区背景下，尽管姜堰区空间功能整合和协调发展取得了较好的成绩，但仍然存在以下问题：区域竞争力相对较弱，要素集聚能力有待提升；姜堰与泰州同城化发展水平有待提高，尤其是在空间、功能、产业、生态、基础设施建设等方面的一体化建设水平较低，尚未实现同城化发展；可供开发的城镇建设用地指标相对有限，同时存量空间存在用地粗放、利用效率低等问题；生态空间与其他空间的协调性较差，生态红线范围内外的用地协调性有待提升，各生态空间之间的联系度低。

2　生态文明对“多规”空间布局的要求

生态文明建设背景下，要求进行“多规”的空间整合，实现建设空间保障与生态空间底线控制相协调，城乡空间布局与功能优化的配套发展，并促进建设空间的集约化和保护空间的生态化。

2.1发展与保护协调

城乡建设空间是保障城镇和工业发展，实现经济增长，改善城乡居民生活水平的重要基础。在“多规”空间布局优化调整中，要充分考虑未来城镇化发展、城镇空间拓展和工业园区建设的需求，提升空间发展对城乡发展的支撑能力。坚持底线思维，严格控制和保护生态空间，提升城市的生态安全保育能力。在此基础上，协调好发展空间和保护空间的关系，全面优化城乡空间布局。

2.2布局与功能配套

“多规合一”空间优化布局过程中，一方面要强调城乡空间布局协调，另一方面要突出空间的功能配套，尤其是要强化城乡空间的生态保护和生态服务功能，在布局与功能配套发展的基础上，才能构建集约高效、功能配套完善的城乡空间格局，达到空间布局与生态等功能的统一。城镇建设空间在突出用地集约高效利用的基础上，强化城市、城镇和工业园区的绿色公共空间营造；农业发展空间和生态保护空间强化基本农田保护、生态红线保育等功能。

2.3集约与生态并重

按照生态文明建设的内在要求，加强“多规”空间的集约和生态发展。提高城市、城镇、乡村居民点和工业园区等城乡建设用地的集约化利用水平，探索东部平原高密度人口地区的土地高效利用模式，实现生产和生活空间的有机组织。注重城市绿线控制、基本农田保护和生态红线区保育等，进行全方位的城乡生态空间营造，从而引导城乡空间的集约化与生态化并重发展。

3　生态导向的“多规合一”空间布局思路

生态导向的“多规合一”空间布局，重点从生态环境保护的角度进行空间发展适应性评价、资源环境承载力分析，强调生态环境承载力、生态敏感性对于空间布局的影响，在此基础上合理确定城乡空间管制分区和“一张图”布局，并强化城镇建设用地的集约协调布局与开发利用，引导生态保护空间、农业生产空间的优化调整，构建城乡空间协调布局新模式（图1）。

3.1空间发展条件评价

从自然环境承载条件、社会经济评价、发展趋势与区域关系等方面对城乡空间发展条件进行综合评价，充分考虑水资源、生态环境对人口、空间的承载和支撑能力，并从社会经济发展、城镇化发展趋势、与周边区域协调等角度分析城镇空间发展需求（图2）。

生态环境承载力分析。根据不同城市资源要素组合关系，从土地资源承载力、水资源承载力、环境容量、生态承载力等方面分析县市域要素的承载能力，通过生态足迹、生态赤字等主要指标来分析生态承载力。根据生态环境承载力分析结果来合理确定城乡空间的人口集聚、产业发展的强度与规模。

空间发展适宜性评价。空间发展适宜性评价是进行空间布局引导和优化的重要前提和基础，是引导生态文明视角的城乡空间布局的重要保障。采用潜力-约束模型，结合考虑生态敏感性评价和发展潜力评价，对研究区发展的生态约束进行定量评价。其中，生态敏感性评价考虑生态资源各单因子的综合影响，发展潜力评价考虑社会经济发展潜力评价、交通可达性分析和区位潜力评价三个影响因子，潜力-约束模型重新构建了区域用地发展适宜性的评判原则与方法，能够较为科学地实现区域综合发展潜力的空间栅格化，获取研究区未来用地的发展趋势和空间布局，可以为“多规合一”空间功能分区划定提供科学依据和支撑，是实现区域精明增长与精明保护的有效途径。

图1　生态导向的“多规合一”空间布局思路框架

图2　基于潜力-约束模型的综合发展适宜性评价

3.2“多规合一”空间布局体系构建

“多规合一”空间布局体系构建，主要依据空间发展条件评价、资源生态承载力分析结果以及市县的发展战略，将全域空间划分为城镇发展区、生态保护区和农业生产区三类功能区。划定了生态红线、基本农田保护红线、城镇增长边界线、产业功能板块布局等“一张图”管控体系，对县市空间利用进行科学的管制限定。

在具体的“多规合一”空间布局体系构建过程中，统筹协调生态保护与社会经济发展的关系，结合市县的用地需求和土地资源供给能力，划定与之相适应的空间管制分区范围，既能起到保护资源环境，又能保证建设用地需求的作用；统筹协调区域性设施布局与城乡规划空间方案，预留区域性设施的布置用地，给予明确的生态管控要求；衔接管理部门的事权，结合各自的管辖范围给予空间上的界定，充分衔接管理单位的职权范围，强调空间布局体系落实的可操作性。其他要素布局应充分衔接“一张图”的布局需求，包括生态环境保护与空间布局协调、重大产业布局协调、产城空间融合，统筹重大项目和基础设施建设。

4　姜堰区“多规合一”案例分析

4.1构建协调可持续的城乡空间格局

综合考虑城乡用地适宜性，结合城市可持续发展目标，自然地理条件、资源环境承载力、人口分布、城市空间结构现状和经济社会发展趋势，划定姜堰区的城镇发展功能区、生态保护功能区和农业生产功能区（图3）。

图3　姜堰区城乡空间总体分布格局

城镇发展功能区包括城市建设用地管控区、城镇建设用地管控区、区域性交通和产业发展区。城镇发展功能区的主导用途为城、镇、村或工矿建设发展空间，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用，并进一步明确中心城区和主要城镇的空间增长边界。在此基础上，引导姜堰区城镇发展功能区的集约利用和生态化建设，并逐步优化建成区内部的生态环境。

农业生产功能区包括永久基本农田保护区、一般农用地区和农村生活管控区，是开展土地整治和基本农田建设的主要区域，具有重要的资源和生态价值，其中永久基本农田保护区必须禁止各类建设开发，控制线型基础设施和独立建设项目用地，一般农用地区和农村生活管控区内需要控制各类开发建设。

生态保护功能区包括生态红线区和生态控制区，将姜堰的重要河流水系保护区、森林公园保护区等划定为生态保护功能区。生态功能保护区严禁破坏自然风貌与人文景观，对确需建设的地区，提出相应的限定开发条件，使建设开发与自然景观资源相协调，并保持一定的生态原生性。

4.2引导城镇建设用地的集约发展

在制定空间布局“一张图”的基础上，重点协调城镇建设用地与生态红线、基本农田保护线之间的关系，引导姜堰区城镇建设用地的集约发展。一方面调整生态红线与城镇建设现状冲突的地块，适当缩减城镇建设用地周边的生态红线区；另一方面根据发展需求逐步压缩耕地保有量，对2020年和2030年内的基本农田保护区空间布局进行适当调整，通过“多规合一”布局优化，为城镇化发展争取更多空间。同时，通过城乡建设用地增减挂钩的策略，保证中心城区和经济开发区等重要空间的建设用地需求。

4.3强化生态底线控制和优化布局

强化生态底线控制和生态红线优化布局，形成满足生产、生活和生态空间基本需求，符合实际的生态红线区域空间分布格局，确保具有重要生态功能的区域、重要生态系统以及主要物种得到有效保护，提高生态产品供给能力，为姜堰的生态保护与建设、自然资源有序开发和产业合理布局提供重要支撑。以维护并改善区域重要生态功能为重点，协调人与自然、环境保护与经济发展的关系，按照优化国土空间布局、推动经济绿色转型、改善人居环境的基本要求，划出对保障生态安全有重要意义的生态红线区域，切实加强保护与监管，为提升生态文明建设水平，实现区域经济社会的可持续发展奠定坚实的生态基础。坚持保护优先、合理布局、控管结合等原则，划定一级和二级生态红线管控区（图4）。

图4　姜堰区生态红线区分布

5　结论与政策建议

根据新常态背景下发展转型，坚持协调、统筹、集约、高效的原则，以生态文明建设为导向推动“多规”空间的优化布局。引导市县与周边区域的空间协调发展，统筹市县城乡空间一体化发展，优化生态、生产和生活等功能空间布局，重构空间布局体系。

按照“一张蓝图”的总体要求，建立市县空间开发与保护统一格局，合理确定城镇建设、农业生产和生态保护三大功能空间。在“多规合一”规划的具体实施和操作中，进一步明确生态保护、永久基本农田边界和城镇建设用地扩展边界三条红线，加强各个部门专项规划与总体空间布局的衔接，加强多规信息平台建设，重点形成规划数据融合与互动平台、规划决策支持系统平台和城市管理业务协同平台，全面提升城市规划管理水平，从而提升生态文明建设水平，实现可持续发展。

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Research on the Spatial Layout Optimization of “Multiple Plans” Based on the Perspective of Ecological Civilization: Taking an Example of Jiangyan District in Taizhou City

XI Guangliang1， XU Zhendong2*， GE Wencai3， ZHEN Feng1， XI Xiaodong1
（1. School of Architecture and Urban Planning， Nanjing University， Nanjing 210093； 2. Taizhou Jiangyan District Environmental Protection Bureau， Taizhou 225500； 3. Taizhou Jiangyan District Development and Reform Commission， Taizhou 225500）

Abstract:Combining with the national new urbanization and the ecological civilization construction strategy， this paper explored the spatial layout optimization system of “the multiple planning integration” from the angle of ecological civilization. Based on the analysis of the relationship between ecological civilization and “the multiple planning integration”， urban and rural spatial development status and existing problems of Jiangyan district， we pointed out the requirements of ecological civilization to spatial layout of “the multiple planning integration” from the perspective of coordination between development and protection， making balance between layout and function， as well as emphasizing the intensive land use and ecological development. Firstly， we analyzed spatial development conditions from the view of resource and environment carrying capacity， social and economic development evaluation， development trend， regional coordination and then brought the system of space control partition and layout elements， the spatial cohesion rules between “the multiple planning integration” and other plans. Taking Jiangyan district as example， we then tried to explore the specific strategies such as sustainable spatial pattern of urban and rural， intensive utilization of urban construction land， the control of “the Ecological Line”， etc.

Keywords:ecological civilization； multiple planning integration； spatial layout optimization； Jiangyan district

中图分类号：X321；TU982.2

文章编号：1674-6252（2016）03-0030-05

文献标识码：A

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.030

基金项目：国家自然科学基金项目（41571146）；国家科技支撑计划重大项目（2015BAJ08B00-1）。

作者简介：席广亮（1985—），男，助理研究员，博士后，研究方向为城市与区域规划、智慧城市规划，E-mail:xigl022@163.com。