新一轮税制改革背景下地方税收征管模式的重构

2016-06-28王明明

税收经济研究 2016年1期

◆洪　晖　◆王明明

◆洪晖◆王明明

内容提要：根据党的十八届三中全会提出的增值税、消费税、个人所得税改革以及完善地方税收体系的财税体制改革基本任务，文章分析了新一轮税制改革对地方税收征管工作的影响；探讨了重新构建税收征管模式面临的机遇，进而提出了建立完善地方税收征管模式的建议。

关键词：税制改革；地方税收；征管模式

一、引言

20世纪90年代初，为适应当时改革开放和社会经济发展形势，我国开始了财税体制改革，创立了以中央与地方分税制为主要内容的财税体制，分设了中央和地方两套税务机构。税制改革以后，我国税收增长速度持续高于国民经济增长速度，实现了提高“两个比重”——即税收收入占GDP比重和中央税收占全部税收收入比重的税制改革目标。持续、大幅度增长的税收收入极大地支持了各级政府民生改善和经济建设。经过20多年社会经济高速发展，以往高投入、高消耗、高污染增长方式已不可持续，我国经济发展进入了新常态。以习近平为总书记的党中央提出了改革开放、简政放权，发挥市场作用，鼓励大众创业、万众创新，激发经济内生活力等治国新政。国家治理方式的转变，必将催生新一轮财税体制改革，而新财税体制也是国家治理体系的重要内容。

2013年，党的十八届三中全会确定了财税体制改革的基本任务。2015年，国家税务总局工作重点是全面推进营业税改征增值税，并着手准备将增值税扩大到建筑业、房地产业、金融保险业和生活服务业等行业。2015年10月，中央深化改革领导小组通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》，待营改增工作到位，地方税收第一主体税种——营业税将消失，新财税体制下的地方税源及地方税收体系将发生深刻的变化，传统地方税收管理理念和管理模式面临着重大的挑战和全新的发展机遇。本文意在讨论新一轮税制改革背景下地方税收征管模式的重构问题。

二、新一轮税制改革的基本特点

适应我国经济发展新常态，中央提出了全新的国家治理方式。政府宏观经济管理重点是发挥和保障市场的资源配置作用，大幅度减少政府审批，降低社会负担；以大数据、云计算、“互联网+”等高端制造业和现代服务业作为发展引擎，推动经济调结构转方式，鼓励大众创业、万众创新，激发经济增长内生驱动力，与之相适应的新一轮财税体制改革也已经起步。

党的十八届三中全会明确了推进增值税改革，调整消费税征收范围，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快资源税改革，推进房地产税、环境保护税立法，以及完善地方税体系的财税体制改革的基本任务。从党的十八届三中全会做出的财税体制改革部署，可以看出本轮税制改革有以下几个重要特点。

（一）强化“中性”增值税的地位，支持新常态下经济发展转方式、调结构

1994年的税制改革，在商品服务领域保留了增值税、消费税、营业税三个流转税，增值税抵扣监督链条只在生产、消费领域实现。营业税全面改征增值税后，避免了营业税对服务业收入的重复征税；增值税全面覆盖生产、消费和投资领域，形成了完整的增值税抵扣链条，实现了各行业税收公平负担，有利于发挥市场配置资源的主导作用，有利于我国调整经济结构和转变发展方式。

（二）改革资源税和开征环境保护税，支持国民经济可持续发展

目前，全社会已经形成共识，高投入、高消耗、高污染的增长方式不具有可持续性。为了节约资源，保护环境，国家提出了改革资源税和通过立法开征环境保护税的税制新规划。改革资源税，实现资源税从价计征，取消涉及矿产资源行业的行政事业收费；扩大资源税的征收范围，促进有限的自然资源的节约。立法开征环境保护税，通过对重点污染物及对自然资源和环境生态造成不利影响的废水、废气、固体废弃物和噪音征税，来达到限制特定行为、保护资源环境的目的，支持国民经济的长期可持续发展。

（三）改革个人所得税，改善民生，维护社会公平

1994年税制改革后，个人所得税实现了较快增长。但个人所得税收入占税收总额比重偏低，个人工薪收入缴税占个税总额比重过高，成为社会诟病的焦点。我国改革开放30余年后，一部分人先富的阶段已经完成。当下，急需改变工薪人员缴纳了绝大多数个人所得税，企业投资人、经营者缴纳个人所得税占比偏低的不公平现状，现行个人所得税分类申报计征方法是产生税负不公的根源。为了更好地发挥个人所得税组织收入、调节分配的功能，党的十八届三中全会确定了“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”的改革目标。可以预期的改革内容，是将个人经常性所得如个人工资薪金、劳务报酬、出版稿酬、财产租赁、个体及承包经营所得等归并为一类，实行差别累进税率，按年计征；将个人非经常性所得如财产转让、特许权使用、股息红利、偶然所得等归并一类，实行比例税率，按次计征，进而加大对高收入者的税收调节力度，促进社会的公平正义。

（四）在财富持有环节设置税种，增加地方财政收入

基于过去我国经济发展相对落后的客观现实，之前税种的设立往往注重生产流通领域和收入分配环节。20世纪70年代改革开放至今，随着国民经济的快速发展，社会积累了相当的财富。从公平税负、筹集财政收入角度，改革房产税、增设遗产税和赠与税都具备了初步条件。加快房地产税改革立法，对个人住房征收房产税，对充实地方财政收入有积极作用。

（五）落实税收法定原则，构建地方税收体系

我国现行18个税种中有15个税种未经全国人大立法，给税收征收管理带来了一些严重问题：一是税收条例层级低，执行中常常受到其他法规和行政权力的干扰；二是有些税收条例严重滞后于经济发展，征税的可行性、公平性、正当性不足；三是现行的《税收征收管理法》，远远落后于社会和科技发展进程，税务机关依法获取涉税信息，依法征税监督的权限不足。按照全国人大常委会《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，《环境保护税法》《增值税法》《资源税法》《房地产税法》《关税法》《船舶吨税法》《耕地占用税法》等将率先进入立法规划；目前，《环境保护税法（草案）》已向社会公开征求意见；①《人大立法规划大调整房地产税法定路线细化》，《21世纪经济报道》，2015年8月11日。《税收征收管理法（修订方案）》已上报国务院，逐步建立新地方税收体系的线路图已经成型。

三、新一轮税制改革对传统地方税收管理模式的冲击

新一轮税制改革与1994年分税制改革相比更具有广泛性和深刻性，对地方税收管理工作将带来颠覆性、革命性的影响。对此，本文将结合福建省的相关数据进行具体分析。

（一）组织收入的巨大压力，可能造成税收征管扭曲

表1　2010-2014年福建省地方税收收入　单位：万元

2014年福建全省营业税收入总额581.7亿元。如果全面实现营改增，地方税收的静态收入将减少581.7亿元。按照目前国家“营改增”财政结算办法，地方政府可以取得相应改征增值税的收入。但是，从2010-2014年营业税平均增长率17.22%趋势看，地方失去了与流转额直接关联的重要税种，也就失去了稳定增长税源，这些将给地税机关组织收入带来长期的压力。在上级和地方政府以组织收入为中心的考核机制引导下，各地为了完成税收任务更易采取“寅吃卯粮”、“结转税款”等违背税法的征收管理行为。

（二）地方税收税源更趋于分散，税收征管难度增强

表2　2012-2014年福建省地方税收收入结构

从近三年数据看，地方税收结构比较稳定，营业税收入占地方税收总额比重保持在35%左右。“营改增”后，只有企业所得税、个人所得税和土地增值税占地方税比重在12%以上，其他地方税收都是小税种。面对税源零星分散、收入增长弹性小、监控专业性强、征收管理难度大的小税种，如何分配管理资源、构建管理体系、提高征管绩效，对地税机关是一项全新的任务。

（三）现代治税理念，对传统管理模式的冲击

传统税收管理从税务登记开始,取得纳税户籍信息；再从纳税人申报资料中，取得纳税人收入信息；然后从税务审批工作取得计税依据信息。以习近平为总书记的新一届中央政府的治国思路是进一步简政放权，给经济主体更多的活力。伴随商事制度改革，政府大量减少审批范围，新办企业注册资金由实缴制转变为认缴制，以及推行工商、质监、税务“一证一码”等改革后，纳税人向税务机关申报事项减少，税务机关的审批范围缩小。传统税务机关依赖于“事前登记”、“事前申请”、“事前报备”、“事前审批”的管理方式已经不再适用。在这种情况下，地税机关如何取得纳税人的涉税信息，如何监督纳税人履行税法义务，如何组织税收管理活动都是全新的课题。改革地方税收的管理理念、管理模式已经是箭在弦上，不得不发。

（四）地方税收管理对象大幅增长，要求变革以税收管理员为核心的管理模式

新一轮税制改革后，新地方税种的征税对象和计征办法发生了深刻变化，这将严重冲击旧的税收管理模式。改革后的个人所得税、房地产税和环境保护税等将税收管理领域从传统的商品服务领域扩展到社会各个领域；将征税对象从传统的生产经营从业者扩展到自然人；将计税依据从传统的收入、收益价值形态扩展到特殊标的物实物形态。

由此，税制改革将带来地方税收纳税人数量的大幅增长。以2013年数据测算，福建全省地方税收纳税户85.9万户，其中个人所得税58.4万户，房产税22.9万户。改革后个人所得税、房地产税将对个人征税，两税种潜在纳税人分别扩大42.8和45.6倍。地税机关传统的以税收管理员为核心的“管户制”根本无法应对,税务机关大包大揽“保姆式”工作方法也难以为继，加之新税种计税方式、征收方式的变化，地方税收申报方式、服务方式、管理方式等必然随之变革。

表3　个人所得税潜在纳税户变化情况　单位：万人（户）

（五）营业税改征增值税后，地税机关失去“以票控税”监管手段

运用税务发票监管税收，不论是国税机关的增值税发票抵扣监控链条，还是地税机关对建筑、房地产、服务行业推行机打发票、定额发票，都是税务机关得心应手、行之有效的税收监管手段。目前，税务机关主要通过税务发票来验证纳税人申报收入的真实程度，从而达到管理税收的目的；而对不使用发票的行业，税务机关对收入监控的能力很弱。营业税改征增值税后，地税机关不再管理发票，就失去“以票控税”或者“以票管税”监管手段，建立完善新的税源监管手段和计税依据的监管方式就显得十分迫切和必要。

（六）地税机关的信息获取能力，尚不能适应新一轮税制改革的要求

面向自然人征税，需要强有力的税收征管能力和良好的社会基础，否则会影响地方税收发挥筹措资金和维护公平的功能。改革后的个人所得税要对我国居民各项收入实行综合计征个人所得税，房地产税对全社会包括个人住房征税，传统的简单依据纳税人申报信息的征税方式难以胜任。

美国税收管理经验表明，代扣代缴和第三方信息报告制度是提高纳税人税法遵从度的强有力手段。在美国，实行代扣代缴和有第三方信息报告的收入，例如工资薪金、利息、股息等，申报准确率达到96%；不实行代扣代缴、无第三方信息报告的收入，申报准确率约为50%。美国还于2012年1月投入使用纳税人账户数据引擎，从第三方获取涉税信息并实现了纳税人账户数据的每日更新。①许月刚：《我国税收社会化管理的框架设计》，《税务研究》，2014第12期。2014年美国又将获取美国公民金融和资产信息的能力扩展到海外。2014年7月1日美国《外国账户税收遵从法》正式生效，现已与全球80多个司法管辖区达成了该法律的相关协议，涉及超过7.7万家外国银行、投资基金和其他金融机构。2014年7月26日，中美两国就《外国账户税收遵从法》的实施达成一项初步协议，协议规定我国金融机构须将金额超过5万美元的美国人账户信息提供给美国政府；而作为回报，美国将中国公民美国账户信息提供给中国政府。

相比之下，我国税法并没有要求金融机构主动向国内税务机关提供本国企业和公民的金融信息；只有经县级以上的税务局长批准后，金融机构才许可税务人员查询偷逃税嫌疑人的存款和资金往来信息。可见，我国税务机关信息获取能力和税收执法权力与国际通行做法以及税收管理需要相差甚远，而社会各界对赋予地税机关这些权力也有许多异议。

（七）我国居民的纳税意识有待加强

对自然人征税，需要良好的社会法制基础，而我国税收制度起源于公有制为主体的计划经济时代，18个税种中15个以暂行条例形式存在，具有浓厚的行政色彩。首先，新中国成立以来，我们对税收工作的宣传存在不足，人们对税收正面评价不多，不少人仍然认为税收是“苛捐杂税”。其次，我国税收主要征税对象是企业。2012年，企业直接缴纳的税收88307.2亿元，占全部税收的87.76%；而个人直接承担和缴纳的税收12307.08亿元，占全部税收的12.24%；个人缴纳的个人所得税5820.28亿元，仅占全部税收的5.78%。①胡怡建，徐曙娜：《我国税制结构优化的目标模式和实现途径》，《税务研究》，2014年第7期。再次，我国有相当多居民没有纳税经历。我国直接对个人征收的税收主要是个人所得税，绝大多数居民的工资薪金所得纳税是由雇主代扣的；近10年部分居民出售、购买房产开始有了个人纳税经历，但是总体上我国居民并没有主动申报缴税的传统和意识。此外，普遍纳税后如何引导安抚群众情绪是新课题。新房地产税、个人所得税实施后，自然人将纳入税收管理范围，绝大多数居民需要纳税，对不产生收入、有些甚至还要偿还按揭贷款的住房征税，百姓极易产生抵触情绪。面对如此巨大的纳税群体和可能出现的各种情况，地税机关需要在针对性宣传、人性化服务和有效监管上尽早进行科学合理的筹划。

（八）社会协税、护税体系尚未健全

多年来，各级地方政府以发展经济为其主要职责，政府工程和政府投资遍布各个领域；政府更多的是将税收工作视为促进经济发展的杠杆，政府和其他部门对税务机关提出的主要是“扶持”、“优惠”、“照顾”等要求，在组织收入方面往往是地税机关一个部门独立进行。地方政府对组织税收收入认识不足，政府部门协税职责不明晰，导致地税机关在获取工商、房产等部门信息时仍有困难；在金融部门查询存款、执行入库税款等方面仍有阻力。这些现状与税制改革后的税收管理要求差距极大，地方税收征管将面临全新的挑战。

四、新一轮税制改革为重构地方税收管理模式带来的机遇

如上所述，新一轮税制改革给传统的地方税收管理带来许多困难。但同时，新一轮税制改革是对30多年改革开放和经济建设经验的总结，反映了我国经济发展新常态的要求，运用了计算机互联网等现代科技成果，这必然为重构地方税收管理模式带来全新的发展机遇。

（一）新的地方税种修订立法，将是推动地方税收管理的巨大动力

税收征管工作从根本上说还要依赖于科学、完备的税收实体法，也就是人们常说的“良法利行”。新税制改革将经全国人大立法对税收条例重新修订，同时，对新增设税种完成立法过程。全国人大立法修法须经过立法修法预案、向社会征求意见、辩论审议、会议通过的程序，这将成为最具权威性的税法宣传，能增强人民对税法的认识和理解，有利于形成社会守法纳税的共识。重新立法建立地方税体系，国家需要统筹中央和地方政府事权与财权、统筹考虑征税水平与负担能力、统筹协调经济结构与税收收入。在制度层面做出公平税负、合理征税的安排，消除对房地产转让和产权交易重复征税的现象，即对房地产行业征收增值税后的土地增值税、契税、印花税的存废，以及征收了个人住房的房地产税后，在缴纳个人所得税时如何扣除缴纳的房地产税款和个人住房按揭贷款利息。简化税制、公平税负是税制改革的核心，对旧税种进行重新修订，令其更具科学性、公平性、便利性，有利于改变公民对税收的偏颇认识，有利于人们自觉遵从税法，有利于税务机关提高征管工作绩效。

（二）修改完善后的《税收征收管理法》，将赋予地税机关比较完备的税收管理权力

《税收征收管理法》是税收管理的基本法律。修订《税收征收管理法》已经列入全国人大的修法议程，本轮的《税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》，总结了改革开放30多年来税收管理的经验，借鉴了国际税收管理的先进理念和最新发展的科技成果，充实完备了内容：一是建立针对自然人的税收征管制度；二是税务机关和其他部门的涉税信息共享；三是规定金融机构和其他涉税单位协税义务，这为做好税收征管工作提供了基本的法律保障。

（三）重新确立的地方税收体系，有利于建立地方税收征税、协税、护税机制

国家提出了发挥市场作用、减少政府干预、促进公平正义的治国理念，以及逐步建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。地方税收将以满足地方政府维护社会稳定、保障民生为重点，营业税改征增值税后，地方税收在生产服务领域中的征税数量大幅下降，地方税收要更多地回归其组织收入的本源，地方税务机关要更多地承担起组织税收收入和保障地方财政收支平衡的任务。基于此，地方政府将更加重视地方税收征管工作，并尽快建立适应当地实际的资源税、环境保护税、个人所得税、房地产税等地方税收协税、护税体系。

五、重构地方税收管理模式的建议

根据国家治国理念、治税思想，利用税制改革创造的有利条件，打通获取第三方涉税信息的通道；依托计算机网络技术，健全纳税人数据库，推进税收风险管理和信息管税工作；全面提升地税机关对税源及计税依据的监控能力；设立集约化、扁平化的征管机构，重新构建职责明晰、流程通畅、运转高效的地方税收管理模式。具体内容如下：

（一）建立“绿色”地方税收征管考核机制

根据国家治理体系的要求，重新构建税收征管工作的考核机制。一是坚持依法治税的基本原则，在税收征管工作中坚持依法治税，依率计征；二是建立“绿色”征管考核体系，改变以税收任务为中心的考核办法，围绕提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本的总目标，建立税收征管综合考核指标体系；三是完善地方税收任务考核指标，新税制后，改变地方税收任务与GDP增长挂钩的做法，建立地方税收收入增长与地方税源结构相一致、地方税收收入规模与地方政府的事权相匹配的科学考核方法。

（二）建立健全地方税收协税、护税体系

地方税收具有地域性、受益性、稳定性的特点，与地方政府履行职责密切相关，与社会经济负担能力密切相关，与当地居民利益密切相关。所以，地方政府对地方税收的征管工作应有一定的领导权和组织权。

1.建立地方政府对地方税收的领导机制。地方税收是地方政府取得财政收入的主要来源，在中央统一立法的前提下，赋予地方政府对地方税收一定的开征、停征、减征、免征权力，以及地方政府对地方税收工作的领导权。一是组建跨部门房地产评估机构，新的房地产税开征后，需要地方政府组成跨财政、地税、物价、住建、国土等部门的房屋土地价值的评定机构，统一评定房屋土地的征税价值；二是组织涉税信息的交换工作，地方税收具有独特的地域性，地方税收的许多信息必须从当地取得，因此要在地方政府的领导下，建立工商、住建、国土、林业、矿管、电力、供水等部门与地方税务机关的信息传递交换机制。

2.建立社会化、专业化协税体系。地方税收的特点决定其需要当地政府领导和相关部门的支持协助。一是巩固住建、国土部门“先税后证”的协税体系。2005年，建设部、国土部、国家税务总局联合发文对营业税、土地增值税、契税，实行“一窗式”和“先税后证”管理，发挥了维护纳税秩序、减少税收流失的积极作用。新税制改革后，要做好制度衔接，继续巩固已有的协税、护税关系。二是探索建立法院协税机制。目前地税机关的行政强制能力受到限制，在纳税人财产抵押、破产案件中地税机关也往往处于被动地位。因此，建立法院协税代征机制，由法院协助代扣税款，可以最大幅度地减少国家税款流失。

3.建立国税、地税深度合作征管机制。落实《深化国税、地税征管体制改革方案》，发挥国税、地税各自优势，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合，打破部门籓蓠，建立国税、地税深度合作征管机制。一是建立联合办税服务厅或者相互委托代征税款，方便纳税人办税。二是国税、地税机关互认对方核定的纳税额，联合开展重大涉税案件税务稽查。三是共用税收管理系统，互通税收信息。2016年全国“金税三期”工程到位后，从国家税务总局层面，统筹安排国税、地税机关在征管系统上共享纳税人登记、申报、发票、停业、注销等信息，解决基层税务机关手工交换、纸质传递烦琐、滞后的问题。四是完善金税系统中国税、地税相互代征税费功能，实现主管税收与代征税费同时计征，实时传递信息，实时缴入对应金库，自动产生代征税费报表；改变目前窗口人员代征税费在不同系统切换时重复录入申报数据，月底汇总更改入库的落后模式，减少手工操作差错，实现主管税收与代征税费的系统监管。在有条件的地方建立联合办税大厅，或者互派工作人员，一站式征收税款。

4.建立地方税收监督体系。地方税收更直接地体现社会主义税收“取之于民，用之于民”的本质特征，地方税收的征收、减免关系到当地政府和居民的切身利益。新税制改革后，社会各界对地方税收的支持和监督的主动性、积极性将大幅提高。要广泛宣传税法，发挥新闻报刊、网络媒体的舆论引导作用；表彰遵守税法纳税人，揭露逃避纳税行为；建立逃税举报奖励制度，健全包括社会团体、中介机构、纳税人在内的全方位的税收监督体系；扩大税务代理渠道，让有资质的会计师事务所、律师事务所进入税务代理范围，提高税务代理水平和纳税申报质量。

（三）理顺征管职责，优化资源配置

目前，福建省地税征管采用的是建立在计算机网络基础上的申报征收（纳税服务）、税收管理、税务稽查三大系列组成的模式。其中征收服务并没有法定组织机构，而是由长期抽调人员组成的税收服务场所承担其职责；税收管理职能由基层分局、征管、税政部门承担，配备人员最多；税务稽查单独组成一个系列。税制改革之后，地税机关绝大多数事前审批权将消失，仅保留少量减免税等审批权。传统意义上的管资料、管发票、管申报工作不复存在；对纳税人事后的催报催缴、风险排查、纳税评估将成为工作重点。应据此理顺税收征管职责，优化资源配置。

1.建立独立的具有执法主体资格的办税服务大厅。一是将市、县两级办税服务厅设置为独立的法人机构，办税厅可以冠名为征收局或者税务分局，使之具有相对完整的税收征收、税务审批和行政处罚权；二是扩大办税服务厅管理职责，依纳税人申请到税务机关办理税种鉴定、纳税申报、发票领用、减免税备案及信息录入等事项，以及简单违法行为（如逾期申报处罚等）可转入办税厅办理；三是充实办税服务厅人员，与办税大厅扩充职责相适应，增加办税大厅的业务骨干，使之能够独立承担起征收、管理、服务的任务。

2.组建专职的税收风险分析和风险应对机构。新税制改革后，税收管理由管户制向管事制、事前管理向事后监督转变，税务机关工作重点是监控纳税人的计税收入和征税对象，发现税收风险点后，组织纳税评估和税务稽查。因此，各级地税机关要在现有机构和编制的基础上，组建专职税收风险分析机构和纳税评估机构，并增加专职税收风险分析和纳税评估人员的配备。

3.突出税收管理岗位的事后监督职责。税制改革后，一些简单的管理服务工作前移办税厅，税收管理部门的主要职责放在对纳税人履行纳税义务情况的事后监督上；税收管理员职责重点是纳税定额调整、征收方式认定、纳税催报催缴，以及低、中等级税收风险应对等工作。税收管理部门内部也要变“管户制”为“管事制”，实行岗位分工，专业化管理，建立起监督制约的工作机制。

（四）加强计算机网络建设，推进信息管税进程

国家推进“一照一码”等商事制度改革后，地税机关不再直接办理税务登记，这将导致第一手掌握的纳税人税收基础信息不全；“营改增”后地税机关失去“以票控税”手段，也就没有纳税人的收入信息。此时，地税机关重点工作是拓展第三方信息来源，推进信息管税工作。

1.拓展第三方信息来源，建立云计算支撑的地方税收数据库。作为福建省地税局来说，一是积极落实《福建省税收保障办法》。推动地税机关与工商、公安、国税、建设、国土、房管、交警等部门的信息交换机制的建立，做好第三方信息系统接收工作。二是积极充实地方税收数据库内容。地税机关要及时掌握企业与自然人的房地产登记与交易信息、股权与商标专利权转让信息、资金往来与结存信息、经营收入和利润信息、增值税发票与增值税入库信息，丰富涉税信息的内容。三是建立统一的纳税代码制度。运用互联网、云计算技术与金融部门的资金证券信息、国税部门的发票增值税信息、国土部门房地产信息、公安部门的人口信息互联互通。将社会信用代码和居民身份证号码作为税务识别码，并规定企业、单位和个人在办理银行开户、证券投资、银行贷款、产权交易、教育就业、养老保险时必须使用税务代码，形成完整的社会税收监控体系。四是建立地方税收信息分级管理机制。重点建设省级地方税收数据库，由省局统一组织加工分析，确定税收风险对象后发下级应对处置，下级税收机关根据税收管理需要，由授权人员查询、运用数据库内容。五是制定地方税收信息管理制度。严格规范采集、录入工作，定期检查、维护税收信息，重点提高户籍登记、资产权益、申报纳税等信息质量；建立完善地方税收信息运用和保密制度。

2.以涉税数据分析运用为重点，积极推进信息管税工作。面对千万级纳税人以及海量涉税信息，地税机关需要将工作重心转移到税收数据分析、信息处理上来，重点发挥省、市两级税收风险监控部门的作用，联合计财、征管、税政、法规、规费等部门，梳理政策疑点，制定风险预警指标。利用计算机技术分析海量数据，排查税收风险对象；比对从其他部门取得的增值税发票、资金收入、房地产、股权及知识产权转让等信息，佐证核查纳税人申报的信息，督促纳税人提高申报质量；加强经济趋势分析，研判政策效应，挖掘经济增长热点，将潜在税源转化为现实税收收入。

3.搭建综合性管理系统，加强地税信息化建设。一是建立税收风险管理系统，利用风险管理系统，对海量涉税信息自动处理，实现税收风险自动识别、排序，为基层应对处置税收风险提供对象；二是建立自动化办税系统，推广网上申报、移动办税、财税库行联网划缴、网银缴税等自动化办税方式，为社会提供自动、多元、开放的纳税服务；三是加强征管系统的税收监控功能，在征管系统中嵌入纳税提醒、风险预警、税款催缴、资料催报、减免税到期提示等自动化管理功能，促进纳税人遵从税法，减轻税务人员工作负担。

（五）以纳税人需求为中心，再造纳税服务流程

从税收遵从角度分析，纳税人多数愿意遵从税法，另有部分人是主观上愿意，但因对税法不了解而造成的客观上不遵从，真正恶意违法逃避纳税的只占少数。面对新税制后千万级纳税人，地税机关为其提供宽敞的办税环境、便捷的纳税服务,让纳税人体验尊重和礼遇；用耐心的税法宣传、精准的疑难解答，让纳税人正确履行纳税义务；给积极守法、诚实守信的纳税人以优待，为其提供金融商务的便利等，这些都是降低办税成本、提高服务效率、促进遵从税法、提高征管效率的重要措施。

1.减少办税环节。办税厅成为独立法人机构后，承担起初次定额、代开发票、小额免税、涉税备案、简易处罚的职责，使纳税人到税务机关办理的多数业务可在办税厅一站办结。改变目前办税厅只是一个税务受理、转办、代办的场所，真正做到一个窗口受理，一个部门负责，以避免政出多门、令出多门而产生的让纳税人在办税厅和管理局“两头跑，两头不着调”的现象。

2.简化办税程序。税务机关应当依法办事，不得擅自增加审批环节。对非行政审批、许可的事项，由纳税人申请，办税大厅现场审核、现场办结。办税大厅办结业务后，通过税收征管系统传递给相关业务部门，进行事后监督。对自然人的申报征税、减免税业务，由办税厅负责；在大厅实行内部分工，岗位制约，一站办结。对办税厅受理的重大、复杂的减免税申请，大厅审核后直接传递给税政部门组织调查，提交集体研究审批，从而简化“前台受理——税收管理员——分局长——税政部门——分管领导——办税厅执行”的六级流转审批程序。

3.建立开放式办税模式。充分发挥计算机网络和移动互联技术对税收管理服务的支撑作用，建立健全移动开放办税平台。对于纳税人可以自主决定的涉税业务，经纳税人在网上申请，系统认证授权后，纳税人可以进行自主申报、自动缴税、自助查询等操作。对于今后大量增加的缴纳房地产税、个人所得税的纳税人，提供通畅的网上缴税、移动缴税等互联平台，以减少纳税人集中到地税机关申报缴税出现的拥挤现象。

（六）以风险管理为引擎，再造管理流程

税制改革以后，福建全省地税管理的纳税人将从不到百万级跃升至千万级，税收管理对象不再是全体纳税人，而是不遵从税法和具有税收风险的纳税人。税收风险管理的实质是借助计算机的海量运算能力，结合征管经验模型，对涉税信息分析处理，发现不遵从税法的纳税人和具有税收风险的行业后，实施纳税评估、税务检查等应对措施。以风险管理作为税收管理的引擎，在组织税收征管活动中发挥统领作用，提前找出税收流失的风险点，把有限的征管资源应用于风险高的重点行业或者纳税人，可以提高税收管理工作的绩效。

以风险管理为导向，再造管理流程的主要内容是“统筹税收风险规划——开展风险分析评判——识别风险等级——推送风险预警对象——采取风险应对措施（纳税评估或者税务稽查）——化解税收风险（纠正税务行为或者税收入库）——评估监控反馈”，从而形成的税收风险的发现、处置、纠偏、改进的闭环管理。

1.建立税收风险管理领导体系和工作机构。一是成立省、市、县级地税机关税收风险管理领导小组。领导小组统筹风险管理规划、税政、征管、计财、法规等部门，在各自职责范围内提供税费收入、政策变化和征管动态等风险监控线索。二是组建税收风险监控部门。风险监控部门的任务是建立税收风险指标体系，定期进行税收风险分析、风险等级排序、确定风险预警对象；基层税务分局、纳税评估分局、稽查局根据上级推送税收风险对象以及风险等级程度，采取税法宣传、税收提醒、纳税评估、税务稽查等处置措施，督促纳税人纠正不遵从税法的行为，从而形成风险导向、任务明确、部门合作的税收征管常态运行机制。

2.税收风险分析识别。由税收风险监控部门专职收集、处理第三方涉税信息。建立与地方政府和有关部门的信息交换机制，定期接收、处理第三方涉税信息。对取得的涉税信息与地税征管系统的申报信息，开展比对分析，筛选出具有纳税风险的纳税人，进行税收风险对象的等级排序，确定税收风险预警对象。

3.税收风险对象推送考核。各级征管部门根据税收风险对象的高、中、低风险程度，制定税收风险应对任务，并分配下发税务稽查局、纳税评估分局、税务分局进行税收风险处置。征管部门定期组织对各单位风险应对情况及应对成果进行监督考核。

4.税收风险应对。县级税务局办税厅、税务分局、纳税评估分局、稽查局都应当树立税收风险管理的理念，将税收风险应对作为自己的主要工作。在接到上级和本级税务局的风险应对任务时，及时采取针对性的应对措施，促使纳税人遵从税法，防范和减少税收流失。

（七）推行专业化管理，完善地方税收管理办法

地税机关在缺失“事前登记”、“以票控税”等税收管理手段后，要结合地方税种特点，探索建立起新的税收管理办法。

1.建立完善地方税收专业管理办法。房地产税纳税人众多，管理不便，但房地产税的征税对象相对稳定。地税机关要重视对房地产实物和信息管理,在国家实行房地产统一登记制度后，定期取得辖区内房产土地信息，与纳税人申报数据比对,发现风险，精准应对，实现“信息管税”与“以地管税”、“以房管税”的有机结合。个人所得税征管要坚持源头扣缴制度，既要管理自然人，也不能放松对支付单位的管理，健全日常源头扣缴、年终个人申报的管理制度。

2.建立专业化的税收管理机构。为适应新的个人所得税、房地产税管理，根据各税种纳税人、征税对象以及计税方法的特殊性，有必要组建个人所得税、房地产税的专业评估管理机构，培养个人所得税和房地产税的专门人才，开展专业化的税收管理工作。

3.开展专业化税收宣传工作。纳税人只有真正理解税法，才能从内心遵从税法。税收宣传要常年坚持、常抓常新，既要让百姓家喻户晓，还要让群众真心认同。在地税机关中，建立税收宣传和税收咨询的专家队伍。一是善于利用报刊、电视、电台等手段宣传税法，积极利用网络、移动互联等新兴媒体开展地税机关与纳税人互动交流，有目的地宣传税收政策精神，解决纳税人的实际问题；二是加强12366服务热线建设，有计划地组织政策咨询人员的学习培训，开展人员岗位交流，丰富工作经验，提升工作能力；三是配备地方税收专职咨询人员，积极应对地方税收新业务和大量增加的纳税人，在12366咨询热线和办税厅设置专家咨询室，专职从事税收咨询工作，在第一时间解决个人缴纳房地产税、个人所得税以及其他税收过程中遇到的复杂问题，引导纳税人自觉遵从税法，主动申报缴税，提高地方税收的征收管理效率。

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（责任编辑：东方源）

中图分类号：F812.423