社会组织承接政府公共服务职能的监管与问责

杨丽

摘 要： 社会组织已成为政府公共服务职能的直接承接者。建立政府—社会组织—公众三方的分析框架，有助于理解公共服务职能转承过程中各参与主体间的互动。从三方的互动关系可知，监管与问责可作为观察社会组织承接政府公共服务职能内在机理的重要维度。重新审视公共服务转承中的监管与问责实践可见，政府应聚焦公共服务受惠人及受惠程度，引导建立包括政府、社会组织、公众在内的多元监管问责体系，最终实现公共服务资源的最优配置，达成公共利益最大化目标。

关键词： 社会组织； 公共服务职能； 监管； 问责

中图分类号： D625 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.010

一、问题的提出

传统上政府被认为是公共服务提供的唯一主体，直至上世纪80年代掀起新公共管理运动才发生改变，在公共服务供给方加入了市场和社会等主体力量，政府与社会组织、企业等合力向公众提供公共产品，形成公共服务的多元提供模式，同时政府逐步由公共服务的生产者变为购买者。从效果来看，社会组织在提供公共服务方面有着巨大优势，有效弥补了“政府失灵”、“市场失灵”，因此，日益成为各国政府公共服务职能的直接承接者。在我国当前建设 “小政府、大社会”、深化行政体制改革的背景下，探讨社会组织对政府公共服务职能的承接，有利于改革公共服务提供机制，加快转变政府职能，创新社会治理模式。

当前，对公共服务多元提供方式的研究日益纷繁，可梳理出政府购买公共服务和社会组织承接公共服务两种研究路径。前一种研究将政府作为公共服务的提供主体，聚焦于政府购买社会服务的背景、内涵、特征、理论依据、问题对策等内容，对政府与社会组织合作提供公共服务的内在机理与实践模式总结不够；后一种研究主要从行业协会、社工机构等某一类型社会组织出发，研究社会组织承接能力建设、实践困境、对策建议等，研究过于零散，缺乏系统化、理论性分析。鉴于此，笔者尝试结合这两种研究路径，并进一步深化社会组织作为承接主体与政府合力提供公共服务研究，在政府—社会组织—公众三维框架下，从公共服务的“监管”与“问责”角度提出问题，分析当前社会组织承接政府公共服务职能的内在机理与现实障碍，从而提出相应政策建议。

从“监管”与“问责”角度提出研究问题，主要基于以下原因：第一，政府与社会组织合作提供公共服务与传统由政府作为单一提供主体的区别之一在于，政府的公共责任部分转移到社会组织一方，在风险分配上存在合作双方共担的局面，改变了以往由政府承担所有风险的情况。然而，尽管公共服务的多元提供实现了风险分配，政府作为公共利益的代表，其在转移公共服务职能过程中的责任应该更为强化而非弱化。这就要求在公共服务职能向社会组织转移过程中，政府要完善制度设计、转移程序，增强合同管理能力，尤其是要履行好公共服务职能转移前、中、后全过程的监管，以实现公共利益最大化的基本责任。第二，传统单一的公共服务提供是一种政府生产、公民消费的模式，即公共服务的参与主体仅为政府与公民。在政府与社会组织合力提供公共服务的情况下，参与主体可归为制度设计者、服务生产者、服务消费者。制度设计者是政府通过制度安排，将公共服务的提供权力和责任交给生产服务一方；服务生产者可以是社会组织，也可以是政府与社会组织合作生产；公民即服务消费者，通过纳税或付费的方式使用公共服务。在这三类参与服务主体互动的过程中，对于公共服务提供效果的考察也相应形成了三种问责途径，除了对制度设计者和公共服务承担者因签订合约形成的长期问责关系外，还应包括另一种更重要的、较为复杂的问责关系，即消费者对前两者的公共问责。因此，在社会组织承接政府公共服务职能的过程中，应建立畅通有效的公共问责途径，不仅为政府与服务提供者之间的合约问责提供重要参照，也能够在多元问责格局下，提升各利益相关方对服务质量的监管成效，增进服务对象的受惠度。

二、文献回顾

（一）有关政府与社会组织的合作治理研究

公共服务多元提供方式改革兴起于20世纪80年代的新公共管理运动（new public management movement），西方国家以期通过引入市场机制、非政府组织参与公共服务提供方式，改善公共物品的供给质量，重新赢得公众对政府的信心。随之90年代社会组织等新兴社会治理力量在全球范围内的兴起，奠定了政府与社会组织合作治理的现实基础。此后萨拉蒙（Lester M.Salamon）的“第三方治理”、 公共物品的多元供给理论、福利多元主义、整体政府理论等都在原有公共服务提供模式改革基础上，扩展了更为广泛的理论视野。萨拉蒙基于对美国非营利组织的大量实证研究，提出并论证了“第三方治理”理论，即社会组织作为第三方参与公共事务治理。萨拉蒙指出，非营利组织与政府之间能够取长补短，“无论是志愿部门替代政府，还是政府替代志愿部门，都没有两者之间的合作更有意义”。[1]福利多元主义主张通过多元主体提供社会福利与公共服务，认为福利产品的供应可以来自四方面：国家、家庭、商营部门和志愿机构，而且来源越多越好。希克斯的整体政府理论则主张通过制度整合、结构整合和技术整合等提供整合性公共服务，强调公共管理与服务机构为了完成共同目标而展开跨部门协作。随着政府与社会组织合作治理的理论演进，公共服务多元提供的表现形式也越来越多元，如合同外包、特许经营、政府补助、志愿提供等，大大拓展了公共事务的治理工具。可以说，在以上多种合作治理理论中，“政府—社会组织—公众”三维视角隐含其中，公共物品的多元化供给机制要求各参与主体携手合作，其中，政府不再以“划桨者”，而是以“掌舵者”身份履行公共责任。

（二）有关公共服务多元提供中的问责研究

合作治理的要义是以放权、授权等方式打破政府对公共权力的垄断，促成国家权力向社会回归。[2]从这个意义上说合作治理应该是一种民主治理，强调参与性和多中心性。问责将是监督权力是否被滥用的有效途径。西方学者认为，政治问责是官员对自己的行为或者活动负责，即公共官员有义务告知和解释。官员有义务和责任提供关于他们的行动或者决策的信息，包括正在做什么、准备做什么、已经做了什么，并就这些活动或者决策提供合理的解释，问责机构也要求官员提供这些活动或者决策的信息并给出合理的解释。在此基础上，问责还意味着强制，即问责机构能够对不负责任的权力使用者施加惩罚。[2]Hodge指出，应该建立一个能够适合多元提供方式的金字塔结构的问责机制，即最基础的问责机制来自于个人行为角度如个人的伦理道德标准；在此基础上是软性的问责机制，如来自于顾客、同行、媒体的非正式影响；再次是硬性的问责机制，例如来自于市场或独立规则者的正式处罚；最顶端的问责机制则是司法机制。[3]

三、政府职能转移分析框架：参与主体、监管与问责

基于以上理论，可提炼出以下分析框架（见图1）。该框架侧重于解释政府公共职能转移过程中各个参与主体之间的关系和权力，政府、社会组织和公民构成基本的参与者互动结构，监管和问责则通过三者的互动而体现。

由于传统的公共服务由政府单一提供，该结构仅为政府与公众。在多元服务提供模式下，政府公共服务职能转移过程的参与主体可归类为政府（转移者）、社会组织（承接者）、公众（受益者）。职能转移者通过制度设计，实施转移程序，将某一公共服务职能转移给承接者，该项职能的承接者可能是社会团体、民办非企业或基金会组织，他们面向公众提供公共服务，公众通过纳税或付费的方式使用公共服务，直接受益。

在明确这三类主体的角色和权力关系后，互动过程中的监管责任和问责关系也随之明晰。政府将那些“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项”转移给社会组织，意味着职能向社会分离，政府的部分服务功能发生变化，但这并非以行政权力转移为载体，而是要发挥社会组织的行业自律、自主管理、协商共治功能，培育和发展社会的自主管理能力。在此过程中，政府各职能转出部门要充分发挥监管作用，旨在保证参与主体的组织功能经重新调整后实现最优分配。这是因为，政府是公共权力的代表，履行维持公共秩序的天然职责。社会组织是基于特定利益而形成的共同体，能够聚合社会资源，协调各方关系，辅助政府实现微观领域的管理，同样是公共利益的维护者。但不可否认的是，社会组织可能会在社会事业管理中发生垄断行业资源的行为，致使承接的公共服务质量得不到保证，损害公共利益。因此，政府对其监管存在必要性。社会公众作为政府公共服务的直接受益者，理所应当地成为政府工作的重要监督者，同时能够将公共服务承接主体的服务质量反馈给政府，从而有利于政府对社会组织的间接监管。

在问责关系中，引入公众作为公共服务直接受益者的分析视角，展示了职能转移中多维度的问责关系，尤其凸显出公共问责的重要价值。在传统公共服务提供中，政府既是“掌舵者”又是“划桨者”，兼顾政策制定和公共服务生产双重身份，这种处于科层制下的问责较为薄弱。随着公共服务提供方式渐趋多元化，职能转移者与承接者通过签订合同完成职能转移，换句话说，在政府与社会组织合作过程中，合约关系将成为双方相互问责的载体。因此，公众对公共服务提供质量的意见，将成为政府与社会组织之间合约问责的重要参照，同时这种公共问责也是对政府公共服务供给是否到位的有效检验。

四、重新审视政府公共服务职能转承中的监管和问责

当前社会组织已经成为协助政府提供公共服务的重要伙伴，为保证多元公共服务提供模式的良好运行，使受益人真正受惠，需要不断完善社会组织提供公共服务过程中监管和问责的制度设计，明确监管和问责的主体、内容以及使用何种工具实现有效监管和问责。然而，在地方政府职能转移的实践中，仍存在各种问题，主要有以下三个方面：

（一）监管问责机制不健全

各地政府正在着力推动社会组织有效承接政府公共服务职能，在对外公布的职能转移工作实施方案中，明确提出各相关职能部门要建立完善政府职能转移后的监管和效果评估办法，但在实际工作中，普遍缺乏监管问责的指引办法，监管评价等配套措施也未得到有效落实。2014年浙江温州出台全国首个规范性文件《温州市政府职能向社会组织转移暂行办法》，解决了目前各地推进政府职能转移过程中普遍存在的法规供给不足问题。但对于政府职能转承过程中的监管和问责，至今未见各地配套的政策条例出台，完全靠各级职能部门的“自由裁量”，往往缺乏科学性与规范性。在这种流于形式的监管问责中，问责主体与问责对象不够明晰，具体问责的内容也不明确，使用何种监管问责工具也将影响到职能部门对社会组织公共服务绩效的合理评估。我国政府在行政问责体系上已相对完善，政府的问责机制建设也引起了足够重视，在此基础下，对社会组织提供公共服务的监管和问责理应提到重要地位，面对越来越多地方政府将公共服务外包给社会组织，监管与问责制度的建立与完善将愈发重要。

（二）监管问责体系单一

审视政府对社会组织承接公共服务职能的监管过程可见，一般将职能部门作为监管主体，主要是要求转出部门在职能转移前对社会组织有资质审查，转移过程中有跟踪监管，在服务职能承接完成后有科学的项目效益评估。从政府与社会组织双方签订合约，保障公共服务的质量与效果层面来说，这种政府监管无可厚非，能够使社会组织有压力和动力提供优质服务，但政府职能部门并非唯一的监管主体，与社会组织提供的公共服务相关的利益方都可以成为监管主体。同理，对于承接过程中的服务效果问责也应拓展范围，问责途径越多，问责效果将越好。而在现阶段政府职能转移的监管和问责实践中，监管问责体系过于单一，仅限于以政府为主导，远不能满足相应的监管问责需求，其他如公众问责、第三方监管评估等重要手段尚未被开发和有效利用，这种导向将偏离提供公共服务使服务对象真正受惠的最初目标。

（三）监管问责内容不够聚焦

对社会组织提供公共服务的监管与问责是检验政府与社会合作治理公共事务成效的重要环节。为此，至少应当考虑三个问题：一是政府支出的财政资金使用是否合理，是否实现既定的公益目标；二是社会组织是否如约按合同履行职责，是否达到专业的服务标准；三是公众是否获得优质、高效的公共服务。这三方面应列为监管问责的核心内容，其中，无论是政府、社会组织还是公众层面，都应聚焦于服务对象的受惠程度，将公共服务质量效果的监管与问责摆在首位。从目前对社会组织承接公共服务的监管问责情况来看，政府作为监管问责主体通过审阅项目进展报告、现场监测、财务抽查等方式，[4]对社会组织提供公共服务进行过程监管，由于监管目标呈现多元化特征，不仅要确保财政资金运作合法合规，又要关注公共服务的绩效目标是否达成。因此，导致政府部门的监管问责不够聚焦，往往过于关注公共服务过程和财政资金是否被高效使用，而忽视了对公共服务质量和受益人满意度的重点关注。

五、结论与政策建议

笔者从监管与问责角度切入，基于政府、社会组织、公众三者之间的互动关系，解释社会组织承接公共服务的内在逻辑，提出本土化实践中的监管问责不足。通过建立政府（转移者）、社会组织（承接者）、公众（受益者）三维分析框架，旨在表明三者既是公共服务转承中的参与主体，也是利益相关体。政府应转变治理理念，以监管问责路径的制度性、监管问责主体的多元性、监管问责内容的针对性，实现公共服务的最优配置，达成公共利益最大化目标。政府对社会组织规范控制的同时，应以放权、协作的姿态让渡部分公共服务职能，积极培育扶持社会组织。因此，对社会组织承接公共服务职能中的行政监管不宜过强，转而增进第三方和公共服务对象在监管问责中的作用，形成监管问责合力，促进公共服务效率和品质的提升。

一是完善监管问责机制。各地政府、职能部门应细化社会组织承接政府公共服务职能工作方案，出台相应的监管问责配套措施，以制度化形式明晰监管问责体系与路径。在以往政府与社会组织二维监管问责的基础上，建立起加入社会公众、第三方等多维监管问责框架，形成利益相关方之间的监管问责合力。二是优先服务对象的监管问责。建立和完善公共服务受益人参与监管问责的正式或非正式机制，将服务对象的满意度、获得感作为政府对社会组织合约问责、对社会组织绩效评估的重要参照。同时，转变政府行政问责为主导的传统观念，聚焦公共服务效果，从对财政资金是否高效使用监管转向对服务对象满意度的关注，只有强调公共服务受益人真正受惠以及受惠程度，才能最终实现多元主体提供公共服务的最初目标。

参考文献：

[1]〔美〕莱斯特·萨拉蒙.公共服务中的伙

伴——现代福利国家中政府与非营利

组织的关系[M].北京：商务印书馆，

2008：51.

[2]钱再见，高晓霞.国家治理体系中的公

共问责困境研究[J].天津行政学院学报，

2015，（2）.

[3]陈琤.公共服务多元提供：问责与风险

分配的视角[J].中山大学学报，2014，（4）：

169-175.

[4]傅金鹏，社会组织提供公共服务的问责

工具分析[J].中国行政管理，2013，（10）：

36-40.

[责任编辑、校对：杨栓保]