善治理念下地方政府公共服务能力的提升研究

张丽++冯飞

摘 要： 随着民主法治进程的推进，善治被置于重要地位。善治所针对的是公共服务部门的效率低下问题。我国地方政府公共服务存在诸多问题：缺乏科学合理的行政理念，缺乏服务意识及责任意识，未建立有效的公共服务绩效评估机制，未充分发挥行政客体的潜力等。善治对提升地方政府公共服务能力的作用主要有：在透明性原则下的民主治理；实行法治，保护公民权益；在多元主体合作治理下，有效提高政府公共服务。善治理念下的提升对策有：树立善治理念，以增强地方政府公共服务职能为重点；提高行政人员的服务意识与能力；建立健全公共服务的绩效评估机制；发挥行政生态的优势。

关键词： 善治理念； 地方政府公共服务能力； 民主治理

中图分类号： D422.0 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.008

一、问题的提出

善治这个词的流行与世界银行1989年发表的一个关于非洲的发展报告有关，该报告中指出撒哈拉以南的非洲国家普遍存在着治理危机，善治所针对的就是公共服务部门的效率低下问题。国内外学者对善治的定义有很多，但本质含义相近。主要观点有：善治就是由民主决定的是为了实现增加人民幸福的，在这里人民就是标准，是主人，在他们之外没有判定对错的更高标准。（Charles Fox，2004）Michael Bzelay更多地研究了对公民集体价值这一问题，暗示了社会自治的要求和能力。（Michael Bzelay，2003）俞可平先生认为善治就是使得公共利益最大化的社会管理过程，其有个点基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。（俞可平，2011） 善治理念的运用很契合当代政治环境发展的要求。党的十八大报告明确指出： “改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设”。十三五规划也强调治理方式创新，可见加强政府公共服务能力的紧迫性与重要性。

自 20 世纪 80 年代后，国外学者在重塑运动的影响下开始集中对政府公共服务职能进行研究，其中最典型的表现形式就是新公共管理理论和新公共服务理论。其对政府公共服务能力的研究主要包括政府能力及政府公共服务职能两个维度的研究。美国学者登哈特夫妇提出的“新公共服务”理论将公民置于整个治理体系的中心，强调公共管理归根到底是服务的性质，提出帮助公民明确表述并实现他们的公共利益是政府或公务员的首要作用，强调政府是为公民服务而不是为顾客服务，政府应当重视人。国内学者们开始对地方政府公共服务能力的研究是在国外关于政府能力和公共服务职能等研究的影响与推动下进行的。主要集中于对公共服务能力的定义、阻碍能力提升的因素及解决对策的研究，以公共服务质量评价为题的文献研究相当有限，且这些研究并未取得实质性进展，整体上还处于初级阶段。县级政府公共服务能力主要有规划能力、资源汲取能力、资源配置能力、执行能力和危机管理能力。（张嵘、李晓园，2015） 也有在宏观上将公共服务能力分解为经济发展能力、制度创新能力、社会管理能力与政策执行能力。（张正岩，2011）要取得进一步的发展，就应该从新的角度去认识问题分析问题。可以认为，善治为地方政府公共服务能力的建设提供了一个新的视角，为其公共服务能力的提升提供了理论指导和构建框架。地方政府公共服务能力提升与善治理念的融合过程需要各种力量的共同努力，需要不断改进和完善政府内外体制。随着基层民主建设和新型城镇化的发展，公共需求多元化与社会化对政府的公共服务能力建设提出了新要求。地方政府公共服务乏力，公共服务效率低下。笔者正是围绕这一困惑探讨在善治理念下如何提升地方政府公共服务能力。

二、我国地方政府公共服务中存在的问题

我国地方政府在公共服务方面存在的问题主要有科学的行政理念缺乏、服务意识和责任心较弱、有效的绩效评估机制缺乏、行政客体的潜力未发挥等。

（一）科学合理的行政理念缺乏

地方政府公共部门组织结构不完善，公共服务效率低下，从逻辑上讲，是由于尚未树立科学的行政理念。存在政府公共服务职能定位不科学，政府职责和权限不清，职责与权限脱离的问题；地方政府公共服务部门设置数量不足、质量不高，在地方政府中各种机构繁多，财政负担过重；公共服务部门的编制少且具备公共服务专业技能的行政人员缺乏。行政主体具有天然的趋利动机，公共服务方面的事项多且不易在短时间内见效。因此，一般政府官员就不愿意倾其所能于公共服务。[1]

（二）政府的服务意识、责任意识较弱

在公共服务方面，地方政府存在服务意识淡薄的问题。一是特定的行政传统文化的消极影响。两千多年封建王朝的统治，“官本位”的思想广泛深刻地影响着地方政府，常常指导着、牵制着政府官员的工作心理和工作方式。“官僚政治就是政府权力掌握在官僚手中的一种政治制度。” 这种思想制约着政府服务能力的提高。[2][3] 二是传统的政治文化观念深深地根植于人民的思想中。人民受到经济发展、文化素质、信息流通等方面因素的限制，在一定程度上没有勇气和信心去行使民主决策、民主监督的权利，尤其在一些欠发达地区这种现象更为突出。三是监督机制不健全，地方政府公共服务方面的监督机制、责任机制不完善，在政府建设中所占比重较小。公共服务或产品经常供不应求甚至被忽视。

（三）有效的公共服务绩效评估机制尚未建立

政府制度机制对于行政执行力的保障，是一种硬实力的保障。绩效评估是对政府工作过程及结果的衡量。在我国地方政府中，绩效评估还是以经济发展为主要衡量标准。绩效评估和考核机制不完善，公共服务一直以来也没得到足够的重视，现存考核内容里也没有具体说明，政府官员在行政执行的过程中就将它视为无足轻重的内容。更有甚者以考评的核心内容为准则，忽视公共服务。总体上，地方政府公共服务能力的考量是肤浅的、笼统的。评价机制没有科学性、约束力，许多深层次的与人民实际需求契合的限制性条件并未纳入考核的范围，也没有有效的问责机制。进而，公共服务绩效的奖惩激励机制就缺乏。

（四）行政客体的潜力未得到充分发挥

政府机构的低效率、政府中的决策者可能会被利益诱导忽视甚至损害多数人的利益等问题表现为政府失灵。[4] 但是第三部门则可以在一定程度上避免这些问题。且政府、第三部门或企业，在特定的条件下都有各自的优势。公共服务的需求是多元化社会化的，政府不是万能的，行政人员也不是对每个领域都精通。但是，地方政府作为提供公共服务的主体，几乎垄断了地区内所有公共物品的提供，市场、社会、第三部门等优势得不到发挥。其一，政府没有认识到多元主体合作治理的重要性，没能很好地将社会力量容纳到公共服务体制中，仍然受传统官僚政治的影响。其二，人民群众、社会组织等忽视了自己在公共服务中的主体地位和重要作用，他们比政府更清楚自己的需求，却未能积极主动地参与到其中。

三、善治对提升地方政府公共服务能力的作用机制

善治的流行是针对公共服务部门效率低下问题。善治在行政意义上要求政府提高效率，履行职责。提高效率，就要求精简机构、减政放权，不该管、管不好的事情交给市场、社会、第三部门及公民等。善治的本质特征是政府与公民对公共生活的合作治理。善治的基本要素：合法性、透明性、责任性、法治性、有效性、回应性。这六个要素相互联系相互作用，在提升公共服务能力方面透明性、法治性、有效性三者的系统性可持续性意义更为突出。 以法治化的制度、效率化的认知、多元主体合作的“联动机制”的驱动，来构建一个有效持续的公共服务机制。

（一）在透明性原则下的民主治理

善治的本质特征是政府与公民对公共生活的合作治理。人民为什么会愿意与政府合作？只有一个原因那就是相关政治信息公开透明，包括政策制定、政策法规制度、行政预算以及公共开支等都通过各种渠道为公民所知。在此基础上，人民理解了公共服务的意义并增加了对政府的信任。但是，要保持这种信任的持续性，就需要政府不断地加强信息透明度，完善公众参与机制。孟德斯鸠曾说：“单有知情权，而没有信息公开的法律制度，知情权就会落空。” [5] 因此，政府需要完善和建立社会服务重大事项公示制度、信息查询咨询、听证会、专家咨询等制度。在不同的情形下采取不同的方式，或者综合采用几种方式以达到公民对政府产生信任的效果。特别需要注意的是及时回应人民的需求，通过信息透明加强与公民的交流互动，严谨耐心地向人民解释政策法规方面的困惑，深入了解人民的需求。在一定程度上，信息透明是相互的，政府公信力的增强意味着公民愿意把自己的真实情况反映给政府并愿意积极地配合政府，反之，他们就会产生逆向选择行为。

（二）实行法治，保护公民权益

政府提供公共服务的过程越透明，公民对政府的政治认同度越高，政府行政的法治化程度就会越高。政府的透明性与法治性相互联系相互作用，透明性是法治性的前提，法治化的过程始终贯彻着透明性。“法律面前人人平等”，所有政府机构、社会组织及公民都必须服从法律，遵守法律，履行法律义务。一方面，不允许任何人拥有法律特权；另一方面，所有公民的权利得到法律平等的保护，公民可利用法律制度保护自己的利益需求。阿克顿曾说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。” [6] 因此，在把善治的理念融入到制度设计、政策法规制定和社会管理的过程中，尤其要重视公共服务绩效评估及问责机制的建立。绩效评估机制的建立必须遵循科学化和精准化的原则，实现相应的指标体系的建立，不同地区应根据具体情况设计不同的权重比例。对于公共服务的提供，应针对具体的行政机构和行政人员加强行政执行机制、绩效评估机制和行政问责机制的建立，明确政府机构、官员的职责与权限；建立健全行政执行的事前、事中、事后监督体系，最大限度地维护人民的利益，防止权力滥用。此外，应根据绩效评估结果建设一定的激励奖惩机制，从根本上激发政府机构及行政人员提供公共服务的动力。

（三）在多元主体合作治理下，有效提高政府公共服务

金和斯蒂弗斯认为，行政官员不应该把公民当作是投票的工具或是“顾客”，而应该认清公民自身的价值，应该适当分权并减少控制，强调合作。因此，应转变政府的价值认同。在法治性和透明性的原则下，政府公共部门的开支、政策实行、政策法规等通过各种渠道为公民所了解。公民对政府的监督加强，对政府的信任度就会有所提升。相应地，政府与公民在行政执行中的信息交流就比较容易便捷。在政府治理的过程中，信任度经常会起到不可忽视的作用。首先，在多元主体交流互动的过程中，不同的主体会尽力发挥自己的优势，政府能够得到充分的需求信息，就能及时有效地解决公民最关心的需求问题，公共服务效率就会自然而然得到质的提升。其次，政府也会认识到多元主体合作的重要性，就会自发考虑如何设计或发挥制度规则的作用以调动多元主体的力量。最后，也要注意公民社会的培育，其主要指国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的综合，具有强烈的非官方性、独立性、自愿性。[7] 有他们的融入，多元合作组织对公共服务情感认同的适应性就会大幅度提升。

以法治化的制度、效率化的认知、多元主体合作的联动机制，构建一个有效持续的公共服务机制。在法治化和透明化的要求下，公共服务的评估机制、责任机制就会建立。在提供公共服务的过程中，责任、监督制度机制的建立必然会对政府机构、行政人员以及公民形成一定的约束力。客观条件的约束和主观价值认同的转变，促使政府在一定程度上会选择提高公共服务的效率，趋向于与公民保持良性互动。[8] 最终，在善治的作用机制下，多元主体合作的力量得以发挥，政府的公共服务绩效得到提高，政府的公共服务能力也就得到提升。

四、善治理念下提升地方政府公共服务能力的措施

（一）树立善治理念，以增强地方政府公共服务职能为重点

有效性是善治的基本要求。地方政府公共服务职能越明确，公共服务的权限也就越明确。以增强地方政府公共服务职能为重点，政府及政府人员的责任意识就会增强。[9]有责任就会有回应，有回应就会有互动。行政领导需切实深入到基层了解人民群众的需求、倾听人民群众的心声，加强官民互动，提高政府的反应力和回应力；对人民群众反映强烈的问题，一定要及时关注并妥善解决，对群众社会生活中的实际困难需高度重视。在一定程度上讲，增强地方政府公共服务职能的过程也是树立善治行政理念的过程，前者是后者的载体，后者为前者提供不可或缺的理论指导。

（二）加强教育培训，提高行政人员的服务意识与能力

政府能力是政府体制与行政人员交互作用的结果，政府官员作为公共职能的执行者，其能力和素质的好坏直接影响着政府能力的高低。因此，需要通过教育培训进一步加强政府执政为民的意识加强高素质专业化的公务员队伍建设。一方面，由熟悉行政公务的人员和专门的培训机构根据工作需求对公务人员进行短期或长期的培训，让他们及时掌握必备的工作方法和工作技能。另一方面，做好战略性的培训工作，以适应未知且复杂的行政环境，根据目前的政治、经济、社会文化环境的新动态做好“准备工作”，使得公务人员在面对工作时能做到游刃有余。此外，需注重整合社会合力优势提高行政人员的公共服务能力。

（三）完善公共服务制度，建立健全公共服务的绩效评估机制

县级政府合法化具备两个条件：规范秩序建构的正当性与秩序维护的程序正当性。（哈贝马斯，2009）[10] 只有强化制度机制的保障，才能为提高行政效率奠定坚实的能力基础。在提供公共服务方面，经调查发现，地方政府公共服务绩效评估机制并不健全，且在很大程度上影响着政府的行政效果。如果形成一套有效的约束、激励机制，并且评估结果同奖惩、职务晋升等内容挂钩，政府机构及行政人员就会加大在此方面关注力度，投入更多的精力时间，努力提高公共服务能力，公共服务的质量也就会得到提高。

（四）充分发挥行政生态、行政客体的优势，实现有效互动

行政生态是政府职能能否有效发挥的重要影响因素，在行政生态的组成要素中，行政客体的优势能否有效发挥是政府公共服务能力能否提升的重要环节。行政执行是一个双向互动的过程，政府组织与社会性、多样性的行政生态存在着信息和资源的交换和互动。[11] 各个地方行政生态的差异性表现得很明显，故而也更值得政府机构和官员去关注。首先，要以人民群众的根本利益为出发点，充分考虑到人民群体的习俗文化、政治素质、宗教信仰等因素 。其次，要尊重当地的社会习俗、风土人情，以当地的经济社会发展水平为依据，以当地的客观环境条件为基础。最后，因地制宜、因势利导，促使这些资源的势能和潜能得到充分地发挥。

西方新公共管理的“善治”理念在国际上已经得到不少国家的认同，也通过了一些实践的验证，并对我国政府治理实践产生一定的影响，但是在地方政府，善治的理念并未得到深刻广泛的认同。笔者提到的地方政府公共服务中存在的一些问题，并针对问题讲到的解决对策也不够全面系统。但是，它的创新点就是善治理念对地方政府公共服务能力提升的作用机制及政府提供公共服务的透明性、法治性以及其紧密联系，将系统性可持续性贯彻其中。

参考文献：

[1]张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007.

[2]苏瑾. 我国县级政府公共服务能力的提升研究[D].桂林：广西师范学院，2012.

[3]许志远，等.公共知识分子的声音.转型时代 [M].北京：机械工业出版社，2003.

[4]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2011.

[5]〔法〕孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].北京：商务印书馆，1982.

[6]罗斯金，等.政治科学[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[7]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999，（5）.

[8]胡宁生，戴祥玉.地方政府治理创新自我推进机制：动力、挑战与重塑[J].中国行政

管理，2016，（2）.

[9]姚大志.善治与合法性[J].中国人民大学学报，2015，（1）.

[10]纪晓岚，曾莉. 城镇化进程中的县级政府能力建构：解读、困境与方向[J].经济社

会体制比较，2014，（3）.

[11]唐晋.大国策：善治与体制[M].北京：人民日报出版社，2009.

[责任编辑、校对：党 婷]