地方政府与企业治污的互动博弈及其政策选择

陈桂生+杨静

摘要：地方政府监管环境与企业生产污染的活动，实质上是双方参与的利益博弈过程。其中，政府环保策略是博弈过程的重要变量。弱制度约束下的单方理性会降低环境收益，并阻碍社会福利与经济增长协调发展的帕累托最优的达成。按照博弈的逻辑结构，不同场域下地方政府和企业间的纯策略博弈过程及结果各不相同。为改善博弈失衡困境、促进经济社会协调发展和政企合作双赢，针对不同国家主体功能区地方政府与企业的治污博弈结果，应采取不同的合作治污政策。

关键词：环境污染；地方政府；企业；博弈；污染治理

中图分类号：X32文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）06-0028-05

一、问题的提出

近年来，水生态受损、雾霾频发、土壤重金属超标等污染问题突出，触目惊心的环境污染事件时有发生。环境污染成为影响中国经济持续健康发展的负外部性问题，它不仅对公众的生命健康造成了极大威胁，也阻碍了经济的可持续发展。外部性理论认为，作为追求自身利益最大化的理性“经济人”，市场经济中的企业总是倾向于将成本转嫁给社会而获取更多的利润。而促进经济稳定和社会公平是政府的重要职能目标，作为公共利益代表的政府，对企业进行环境规制是保障社会和谐发展的题中应有之意。这样一来，相互冲突的预期目标势必产生政府监管和企业利润最大化过程中的策略博弈。从各自的理性出发，企业消极应对或规避环境规制，而地方政府囿于地方经济发展冲动以及环境监管成本过高，被迫选择性执行环境规制。更有甚者，一些地方政府主动设立“租金”为企业违规排污提供保护，导致环保投资逐年增加但治理效果欠佳。政策制度是限制人们行动的约束条件，[1]也是博弈所需遵从的规则。作为理性“经济人”，在有效的制度约束和激励政策缺位时，地方政府和企业将缺乏足够动力为公共利益做出积极行动。一般认为，单方面强调提高政府的强制性规制水平并不是解决问题的优选。“越是公共的事物，越少受到照顾”，环境资源因其公共物品属性而被滥用，最终将酿成“公地悲剧”。博弈论与环境污染问题具有内在的契合性，将博弈论引入环境污染治理为我们辨析参与者的利益诉求、行动策略和博弈结果等环境规制研究提供了可行的视角和思路。

根据博弈论的基本原理，各行为主体都是在特定的场域条件下做出相应的行动策略选择，彼此的策略也会相互影响，当约束条件发生变化时，相应的行动及其结果收益也会存在差异。我们认为，分析出不同场域下地方政府和区域内企业间的纯策略博弈过程中影响其行动选择的关键因素，并根据其行动策略和博弈结果提出改善博弈失衡困境，促进双方合作治污进程的政策建议，将有助于认识和应对环境污染问题。

二、环境规制博弈的逻辑框架及其结构

博弈是两个或两个以上利益相互制约的行为主体在一定的规则或条件的约束下，针对对方的行动策略选择，运用所掌握信息选择并实施行动策略以获得自身利益最大化的过程。博弈论则是对行为主体的理性决策和动机的研究。特定场域下地方政府及其区域内企业间的策略选择过程，实质上是基于各方利益最大化的互动博弈。对照博弈论，环境规制博弈结构由参与者、场域、行动策略以及收益结果等要素构成。

就参与者而言，环境规制博弈主要有地方政府、企业与社会成员等三方参与主体，它们均是追求自身利益最大化的理性“经济人”。其中，地方政府与企业分别承担规制者和污染生产者角色，是环境规制博弈的直接参与人。社会成员是环境污染的受害者，但随着其环境权利意识的觉醒以及公民话语权的不断提高，他们“作为一股不可忽视的力量参与环境污染治理博弈，改变博弈失衡格局，均衡三方各自利益的协调发展成为可能”。 [2]

场域是相对独立的社会空间。不同场域中各个主体的行为选择会受其所处空间条件的约束，同场域中相关主体行动策略等因素的影响。不同场域下的事物运行状况和博弈过程存在差异性。在环境规制博弈中，地方政府的环境监管行为和企业的污染治理行为是否受到相应制度或其他力量的约束、预期的经济收益与环境污染治理成本比较等是构成不同场域的主要变量。

利益是一切策略与行为的驱动力，利益最大化的行动策略因而是理性的。按此逻辑，不同场域下地方政府和企业表现出来的“双重角色”也是其理性选择的结果。作为污染生产者的企业，一方面有追求经济利益的最大化，有寻租、谎报排污数据、偷排、漏排等逃避规制的理性动机；另一方面，为追求长期利益以及获取企业社会责任声誉，市场主体此时又具有主动减排、创新生产技术以维护形象、占领市场的内在激励。与企业的双重属性类似，作为中央政府和社会公众的双向代理人，地方政府一方面职能性地运用公权力对企业违法排污行为进行规制以推动环保和社会福利最大化；另一方面，作为理性“经济人”，地方政府也还有促进本地经济发展的现实需要，尤其是在以GDP为政绩衡量的核心考核指标时更是如此。这是因为在“数字出官”的语境下，将有限的财政资源配置于环境监管是给定其他参与人（相同序列的政治晋升对手）策略选择下的次优策略，而配置于经济增长则是地方政府的最优策略。由此可见，地方政府和区域内企业是否采取牺牲环境而换取经济发展的短视行为，主要取决于各自不同的利益动机。

在博弈的场域下，各方的行动策略是相互的。它表现为环保规制活动中，地方政府和企业均会根据相应的约束条件做出最符合自己目标的理性决策，并且会随着对方行动的变化而改变自己的策略。与此同时，社会主体作为环境污染的承受者，其利益诉求及行动选择也会对地方政府和企业的策略选择产生重要影响。当社会主体的利益因环境污染而受到损害时，他们可以通过各种途径给政府部门、相关企业施加压力，寻求自身利益补偿；当然，由于环境维权意识薄弱、体制机制不健全等现实困境，他们也有可能选择沉默。但是，不可否认的一种趋势是，随着社会力量的发展壮大，社会主体的利益诉求越来越受到重视，其行动策略在环境规制博弈中的影响力也逐渐上升。

不同场域下参与者的行动策略选择会导致不同的结果。就收益模型而言，地方政府和企业可能形成“零和”关系、“负和”关系、“同谋”关系和“合作”关系。具体说来，为切实保障可持续发展需要的环境资源，在地方政府采取严格规制策略以谋求环境利益时，企业的经济利益受损，经济发展受到一定限制，社会总体福利将呈现此消彼长或受损的状况；为了发展地方经济，地方政府将有激励与企业形成利益“同谋”，放任企业违规排污甚至充当污染企业的保护伞，在获得短期经济增长的同时，社会整体的效用却不可避免地受到损害；而当地方政府和企业“合作”时，可能出现地方政府均衡经济和生态环境发展的资源配置，企业不仅按规排污，还会主动提升生产水平和污染处理技术。此时，地方政府、企业和社会的经济、环境收益得到均衡发展，社会总福利趋于最大化。

三、地方政府与企业治污的互动博弈

从全国不同区域的生态环境承载能力以及现有开发密度和发展潜力出发，《全国主体功能区规划》在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类功能区域。不同功能区域不仅在承载发展任务、经济、生态权重以及政绩考核体系上有差异，而且它也反映着不同功能制度约束下的相对独立场域。在以GDP为主导的优化开发和重点开发区域、以限制开发和禁止开发为主旨的生态权重偏向区域，地方政府与企业的利益诉求将在相应约束条件及对方行动策略变化的影响下，不断改变其行动策略。这样一来，不同功能区划下的考核晋升机制势必影响地方政府与企业互动博弈策略的过程及其结果。在另一向度上，技术不断创新的“互联网+政务”再造为地方政府的环境监管带来了新的变化，如社会监督作用凸显、企业规避机会成本增大。各种影响环境合作收益预期的因素，迫使地方政府和企业根据自身利益诉求及所处条件采取其行动策略。

（一）GDP导向场域

经济增长是重点开发区域地方政府追求的重要目标，它与以GDP为主要考核指标的博弈场域是一致的。相对而言，重点开发功能区域的地方政府在GDP考核机制下将会理性地追求经济利益进而弱化乃至忽视其生态环保规制者角色。

1.博弈条件假定。（1）为简化起见，在忽略公民社会的能动作用的前提下，假定仅存在地方政府与企业两个参与者，它们都是追求自身利益最大化的理性”经济人” 。（下同）（2）地方政府实施监管行为所需投入的成本为C1，企业实施污染治理所需消耗的成本为C2。（3）存在近似如下情况：地方政府不需要为环境监管失职而承担实质性责任，也不会因环境变好而得到直接的收益，比如政治晋升；同时，企业也不会因污染而受到与边际成本一致的处罚。

2.博弈收益矩阵。在此假设条件下，以GDP为主要考核晋升指标的地方政府与区域内企业间的环境博弈矩阵将如下表所示：

企业治污企业不治污政府监管（-C1，-C2）（-C1，0）政府不监管（0，-C2）（0，0）3.行动策略及其博弈结果分析。根据博弈收益矩阵可以得出，在GDP指标主导政绩考核模式下，地方政府进行环境监管所得收益为负（-C1）；而当其不进行环境监管时则不需付出任何成本，且不用为监管失职而承担相应实质责任。在污染环境而未受到严重影响企业生产的惩罚时，不排除有个别企业受道德约束主动承担应尽的社会责任，但更为普遍的是追求自身利益最大化的企业最大化排污行为。因此，在缺乏环保制度硬约束的GDP导向的场域下，地方政府与企业有共同的预期收益和目标，政府存在忽视生态环保管制的理性，而企业治理污染、承担社会责任的激励不足，由此二者倾向于形成“同谋”关系，进而形成（政府不监管，企业不治污）纳什均衡。这种均衡是一种具有自我实施能力的均衡状态，各博弈参与人都缺乏额外激励去改变这一均衡状态下的策略选择。因此，如果没有外在的经济动因和利益刺激，那么，按照GDP导向的纳什均衡下所进行的资源配置虽然在短期内可能会取得一定的经济收益，但将损害社会长期的整体利益。

（二）生态权重偏向场域

为了获取政治晋升机会，在重点开发区域的地方官员天然地存在对上级负责从而形成政治锦标赛约束下公共支出的GDP偏好。而在限制开发区域，虽然中央（上级）政府同样掌握着地方官员的人事任免权，但与重点开发区域相比，限制开发区域的环境承载能力较弱，且其环境状况会影响较大区域范围的生态安全，因而与重点开发区域的经济发展诉求不同，生态权重将成为影响该区域地方政府和企业行动选择的重要因素。这一变动的因素，不可避免地改变了环境监管中相关参与人的行动策略选择。

1.博弈条件假定。（1）地方政府实施监管行为所需投入的成本为C1，因环境改善而获得的收益为R1（如地方官员的政治收益，因环境改善而提升的政府形象和公信力等）；企业实施污染治理所需投入的成本为C2，因违法排污被政府部门发现的概率为P（0R1。

2.博弈收益矩阵。在此假设条件下，生态权重导向下的地方政府与区域内企业间的环境博弈矩阵将如下表所示：

企业治污企业不治污政府监管（R1-C1，-C2）（FP-C1，-FP）政府不监管（R1，-C2）（-C2，0）3.行动策略及其博弈结果分析。根据博弈收益矩阵得出，地方政府选择不进行环境监管，如果企业能自觉进行污染治理，这时其收益最大（R1）；但在当前场域下，企业主动进行污染治理会增加生产成本，降低产品的市场竞争力，所以通常不会采取该行动策略。如果企业不参与治污，则相应的治理成本将由地方政府承担（C2），所以后者将采取监管行动策略。

在给定地方政府采取两种不同的监管策略后，企业采取何种行动策略，将取决于FP和C2的支付大小的比较：当FP>C2时，企业违法排污的机会成本大于治污成本，因此其有基本遵循政府环境规制的动机，二者将形成（政府监管，企业减排）纳什均衡。在有污染处罚压力且不存在治污激励的条件下，企业倾向于消极、被动接受规制，因而将减少治污投入或逃避规制，双方会形成“零和”关系。同时，地方政府也存在规制成本过高，效率低下等问题。首先是行政成本。地方政府的监管行为需要大量资源的支持，由于客观存在的信息不对称，使得企业有隐瞒真实排污信息的理性，从而加大监管成本；其次是交易成本。政府规制企业行为的过程需要付出高昂成本，而且如若过度规制则会磨灭企业竞争力，间接阻碍了地方经济发展，导致社会总福利的损失。[3]当FP

显然，无论地方政府和企业处于“零和”关系还是“同谋”关系，在生态权重偏向场域下的传统“命令-控制”型的环境监管，都会造成社会整体利益的损失。

（三） “互联网+政务”场域

中国经济正逐步进入新常态，创新成为经济增长的新引擎。“互联网+”时代使得地方政府和企业在治污博弈中面临新的机遇和挑战，进而促使双方转变发展思路，调整行动策略。

1.博弈条件假定。（1）地方政府实施监管行为所需投入的成本为C1，因环境改善而获得的收益为R1（如官员晋升的资本，地方政府形象的改善和公信力的提升，环保经济和旅游业的蓬勃发展所带来的财政收益等）；企业实施污染治理所需投入的成本为C2，因主动治污所带来的收益为R2（政府提供的主动治污政策优惠，治污技术创新带来的竞争优势，企业形象的提升等），因违法排污被政府部门发现的概率为P（0C2。

2.博弈收益矩阵。在此假设条件下，“互联网+”语境下的地方政府与区域内企业间的环境博弈矩阵将如下表所示：

企业治污企业不治污政府监管（R1-C1，R2-C2）（FP-C1，-FP）政府不监管（R1，R2-C2）（-C2-C3，0）3.行动策略及其博弈结果分析。根据博弈收益矩阵得出，地方政府与企业达成（政府不监管，企业治污）纳什均衡时，二者均达到最大收益。由于互联网技术的发展，政府的政务处理和执行也进入了“互联网+”时代。高科技助力行政管理，使得政府的环境监管成本（C1）下降，规制执行效率得以提升；与此同时，各种国家层面的环保优惠政策以及绿色经济的可持续发展红利，使得地方政府收益（R1）提升；对相关官员的环境问责提高了“寻租”的成本（C3），在此条件下，理性的地方政府选择环境监管时的损失最小；此外，监管技术创新发展使得企业逃避规制被发现的概率（P）大大提升，进而使得逃避成本（FP）大于治污成本（C2）的概率大幅提升。

恰当的环境规制制度设计可以激励企业主动创新技术以减少污染排放，进一步优化资源配置效率和改进技术水平。[4]实现清洁生产所得收益不仅可以弥补其治理环境所投入的成本，还可以使企业获得相应的“创新补偿”和“先发优势”。加之地方政府激励主动减排治污企业的政策优惠、来自公民社会的压力、企业形象的提升以及生态环境友好型社会的发展趋势等多种因素，不断促使着企业创新技术、规划实施基于环境友好型特征的产品差异化发展等主动治污策略。由此可见，在“互联网+政务”的场域下，地方政府与企业均可以从环境污染治理当中获得收益，治污动机的耦合性使得二者形成“合作”关系成为可能。

四、基于不同场域下地方政府与企业治污博弈结果的政策取向

在GDP导向、生态权重偏向和“互联网+政务”等三种场域下，地方政府与企业可能形成“零和”“同谋”“合作”的不同关系。为提高不同功能区的治污水平，促进经济社会均衡发展，根据重点开发、限制开发和基于“互联网+政务”等不同功能区域的发展特征，笔者提出如下合作治污的政策建议。

（一）重点开发区域的环境规制

重点开发区域承担了推动国家和地方经济发展的重任，相对而言其当前环境承载能力较强，但如果不及时对地方政府监管与企业排污行为加以约束，环境污染将可能成为制约其经济发展的重要障碍。强制性规制手段赋予企业灵活选择的激励不足，将大大增加企业逃避环境规制的驱动。因此，在重点开发区域的环境规制政策不仅要提高对地方政府治理环境的实质性约束，而且也可以引入市场机制，由“强制”转为“激励”，加强污染的前端预防，降低污染治理成本。

首先，构建绿色GDP考核体系，在鼓励地方经济增长的同时，强化地方政府的生态环保职能，提高地方政府特别是其主要领导的环境保护意识，培育绿色经济增长点。绿色GDP考核体系将不断降低GDP在传统政绩考核中的权重并相应提高环境质量考核的比重。它不仅要考核地方政府为环境污染治理投入了多少成本，还要考察社会公众的满意程度。与此同时，赋予并落实地方环保部门话语权，切实确保地方政府可持续发展过程中经济和环境的考核权重配比。

其次，根据当地环境的实际容量和污染情况及时更新规制标准，地方政府可以采取诸如排污交易制度、押金退款制度等市场化的环保规制手段以约束企业的排污行为。一方面，积极推进实施排污权交易机制。排污权交易机制以市场交易规则为基础，将政府约束和市场调节有机结合，核心要义是允许排污权在指定市场内进行自由交易。企业因使用环保设备更新或进行技术创新而剩余政府初始分配所得的排污权指标，可用于市场交易。而污染处理不达标的企业在自身排污限量超标后，可购买排污权以避免因超额排污受到政府处罚。排污权的价格将以双方合意的价格为准（一般低于政府行政处罚数额）且随行就市。这样，主动参与治污的企业因其理性环保行为而获利，在学习效应的刺激下，其他企业乃至整个行业会相继效仿。另一方面，逐步推动押金退款制度的实施进程。地方政府可事先向区域内企业收取一定的排污押金，数额由治理因其违法排污所造成的环境污染所需的全部成本来框定。如果企业达标排污，就将押金退回；如果超标排污，就由政府运用这笔资金对被污染的环境进行治理和修复。相对而言，押金退款制度属于前端防治手段，其在污染产生之前就采取约束行动，效果优于末端治理。

以恰当的规制手段约束相关主体的行为，强化企业主动治污的内在激励，这不仅有利于促进企业治污技术的创新和生产水平的提高，同时也有利于环境质量的改善。只有对重点开发区域的地方政府与企业的行为加以规范和约束，才能有效改变双方“负和博弈”的行为选择，使其关注点转向生态环保问题，避免过度追求经济利益而使环境遭到严重污染。

（二）限制开发区域的环境规制

在制度安排上，限制开发区域的地方政府的行为选择应当受到相应的制度约束和政策激励的影响，但是实际运行中上级政府的环保指标往往被软化执行。受监管成本过高及“经济人”理性的驱动，地方政府倾向于对环境压力指标采取选择性执行策略。[5]因而，如何完善限制性开发区域的环境保护制度以规范地方政府和企业的行为成为环保规制的制度选择。

首先，就政府部门而言，应强化环保行政问责制度。要在平衡中央与地方事权财权的基础上，确定地方政府参与环境保护的约束性条件，保障地方政府环境执法效力，提升环境治理效果。2015年5月，中共中央国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》第26条明确提出，要建立领导干部任期生态文明建设责任制，对牺牲环境承载能力而盲目决策，造成环境生态严重破坏的人实行终身追责。[6]各级地方政府应严格贯彻中央政府的要求，建立健全政府官员环保失职行政问责制度，加大对政企合谋的监管力度，严格指标考核，不仅要对造成重大环境破坏的领导干部备案记录并终身追责，不得委以重任，对渎职失职、工作不力的也要依法追究行政责任。即从制度层面杜绝地方政府官员利用环境规制进行“寻租”的可能，用制度保护生态环境。比如一些地区实施的“河长制”就是对环保行政问责的有益尝试。其由各级党政主要负责人担任“河长”并负责督办河流的治污工作，治污不力的“河长”会因其环保不作为而受到相应的行政处罚。“河长制”表明了地方政府强化环保责任的鲜明态度，坐实了环保问责机制。

其次，针对企业隐瞒真实排污信息的理性动机，在进一步健全完善环境规制标准的基础上，地方政府可以制度化地规范并细化对企业排污信息公开的要求，增加信息的真实性和透明度。对于区域内企业的规制，在实施“命令-控制”手段的基础上引入市场机制，赋予企业更多的选择机会，使其由被动接受罚款、“寻租”以谋求保护转为积极主动治污，以此激发企业治污热情并扩大治污效果。

（三）基于“互联网+政务”的场域环境规制

技术的发展与推广和制度的建立与健全，社会对环保事业的持续关注，不仅降低了地方政府的环境监管成本，而且也使企业逃避规制的成本提高，增加了其“寻租”成本。“互联网+政务”语境下的预期合作收益的内在耦合性促使双方达成合作治污共识，减少交易成本，不断消弭治污博弈困境。互联网技术助力环境治理，将有助于提升政府的行政效率、效能和服务水平，充分激活企业、公众等非政府主体力量参与热性，向全社会释放绿色发展信号。

首先，地方政府要转变传统行政管理方式，积极促进本地区电子政务的发展，加速推进诸如“政务微信公众账号”“企业污染信息公开”等网络平台的建设和完善。具体而言：第一，借助网络平台向公众传播环保理念，普及环保知识，宣传环保活动。相比于传统的宣传手段，互联网媒体具有传播速度快、影响范围广、形式多样等特点，可以最大限度地拉近政府和社会公众的距离，更容易引起公众的共鸣，唤醒公众的环保意识，促进社会公众转变思维。第二，建立并完善环境治理的电子信息平台，实现企业违法和政府行政执法信息的实时公开。推动环保信息公开透明化、全面化、人性化，促进社会公众和政府相关部门的实时互动和沟通交流。公众可以通过电脑或手机客户端，方便快捷地针对环保问题进行投诉、建议、反馈，对政府部门的环保工作进行打分、评价。这对提升社会公众的话语权，鼓励其作为重要力量参与环保监督，提升政府部门环保服务质量，刺激企业产生治污动力具有重要作用。第三，给予购买绿色产品的消费者适当补贴或降价，比如开展购买绿色环保产品，扫描产品二维码参与返现、赠礼品等活动，激励公众消费的绿色选择，进而间接推动企业生产的绿色导向。第四，加强政府部门同环保组织的合作，积极开展环保体验活动，做好线上宣传和线下活动的完美衔接，充分调动社会公众参与环境保护的热情。

其次，地方政府可以借助科技和互联网的力量，创新环境治理制度和手段，搭建与污染企业和治污企业的合作平台，降低治污的交易成本和监管成本。第一，在政府和企业间构建污染排放实时监控系统，使政府部门可以实时掌握企业的排污数据并及时公布。同时建立达标排放积分制度，对连续半年、一年乃至更长期均达标排放的企业，在政策、税收、贷款、企业宣传等方面给予优惠和帮助，从而激励企业积极采取治污行动，直至主动采取技术创新以达到更高的治污成效。而且，要在信息公布平台创建政企互动版块，确保企业可以实时查询积分情况，以保障政企间无障碍的沟通交流。第二，探索实行环境委托治理，推动绿色经济的发展和治理效果的提升。地方政府可以同若干家有资质的专业治污机构签订协议，将污染治理和监管等技术类工作委托于专业人员，而环保部门只需跟踪监督少数治污机构的治理情况即可，这不仅是一条降低政府部门环境监管成本的有效途径，同时也减少了地方政府设置“租金”以谋求私利的可能。而且，专业治污机构身份相对独立，弄虚作假的可能较小，治污成效更好。[7]排污企业可以通过网络平台查看了解治污机构的资质与收费等相关情况，自主选择并在线申请与哪家治污机构进行合作，双方通过签订合同来约束彼此的权利义务。而“互联网+”下的用户反馈模式，也为专业治污机构不断提高治污水平，企业享受高质量的治污服务提供了保障。

参考文献：

[1]Douglass C.North.Institutions，institutional change and economic performance[M].Cambridge university press，1990.

[2]赵保佑，宋今.社区参与污染治理博弈的作用机理及政策取向[J].中州学刊，2014，（5）.

[3]刘恒.典型行业政府规制研究[M].北京：北京大学出版社，2007∶195-210.

[4]Michael E.Porter.Americans green strategy[J].Scientific American，1991， （4）.

[5]王勇.从“指标下压”到“利益协调”：大气治污的公共环境管理检讨与模式转换[J].政治学研究，2014，（2）.

[6]中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见[EB/OL].（2015-05-06）.人民网，2015-5-6.http：∥politics.people.com.cn/n/2015/0506/c1001-26953754.html.

[7]朱德米.地方政府与企业环境治理合作关系的形成——以太湖流域水污染防治为例[J].上海行政学院学报，2010，（1）.

【责任编辑：张亚茹】