从日本国立大学法人化看我国高校去行政化*

任丽婵

(忻州师范学院　教育系，山西　忻州　034000)

从日本国立大学法人化看我国高校去行政化*

任丽婵

(忻州师范学院教育系，山西忻州034000)

摘要日本国立大学法人化与我国高校去行政化发生在相同的国际背景下，目标都指向强调“绩效”的大学管理制度。但日本变革的过程是削弱教授管理权限，强化校长管理层事务管理的专业化。我国去行政化的趋势将是学术权力的回归，同时建立与市场协调的管理机制，加强管理层运行的科学性。高校去行政化的实质是政府与市场在大学治理权力上的一种博弈，而学术团体在其中能够且应该发挥其积极性。

关键词法人化；去行政化；政府；市场

日本国立大学法人化与我国高校去行政化是发生在相同国际背景下不同国别内的变革。两者都体现一个“化”的过程。“化”语境的引入无疑在寻求某种“度”上的平衡，其背后都在找寻一种新的资源配置方式，一种利益相关者间新的平衡或协调。在这个过程中，日本国立大学法人化是怎么做的？我国高校去行政化又将指向何处？

一、日本国立大学法人化的缘起及推进

日本国立大学法人化改革从缘起看，属于一项由政府主导的“自上而下”的行政改革。20世纪90年代，日本经济处于持续衰退时期，战后曾经管用的扩大公共投资等凯恩斯主义政策也变得匮乏无力[1]。经济的低迷以及20世纪80年代中期英国、新西兰等西方发达国家所进行的国家行政体制改革都在很大程度上推进了日本政府开展一系列旨在削减财政支出、提高运营绩效的行政体制改革。日本国立大学作为国家行政机构之一，也因缺乏足够的财政资源和充分的市场竞争能力等内忧外困被推到了改革的前沿。无论是出于促进经济发展的目的，还是为提高行政效率，抑或为彻底激活国立大学竞争活力等，日本在新世纪开展的这次地震式变革中无不受着避免政府过多介入、强化市场调节等新自由主义理念的深刻影响。“这是一项彻头彻尾的高等教育自由化措施，与其说它是一项高等教育改革，不如说它是以新自由主义为根底的行政改革的一部分。”[2]日本国立大学法人化改革的目的就是为了提高“绩效”。

从内容上看，日本国立大学法人化改革始于对国立大学身份的重新认定。2003年出台的《国立大学法人法》确定了国立大学的独立法人地位。2004年4月，日本正式赋予87所国立大学法人资格，改变了它作为国家行政组织一部分的传统身份，赋予其独立承担教育与经营活动的权利。伴随大学身份的转换，学校的教师也不再拥有高枕无忧的公务员身份，而是实行公开招聘制度和任期制度。相应的财政支援体系也发生了巨大变化，政府拨付的运营费交付金采用了“效率化系数”的方式，每年实行将近1%的减额。但在科研资金的配置中则加大了竞争性拨款的成分。政府的财政拨付参照第三方评价机构对大学的评价结果进行。改革最终的有形落脚点体现在大学管理体制的变化上，如图1所示[3]。

图1　日本国立大学法人化改革前后的管理机构对比图

改革之前与之后的国立大学管理机构最大的区别有两点：一是学术和事务系统在改革前是分离的，之后变得一体化了；二是改革前的管理权限主要由学部教授会掌握，改革后的管理权限则集中于以校长为中心的校级组织上。校长层面的决策或管理智囊团中与改革前的明显不同是增加了校外人员部分，即设立专门的运营协议会，主要负责更加专业、科学地经营大学。以广岛大学为例，改革前只有两个副校长，之后却有十几个。改革之后，校长层面的决策主要由评议会、役员会、运营协议会共同进行。评议会主要由各院长组成，取代了部分院系的教授会。役员会相当于常委会，由法人代表校长和各理事组成。运营协议会相当于董事会，其内外部人员的比例为5∶5。改革后的校长可以保留40%的截留基金，依据各院系贡献的大小再行分配。可见，日本国立大学法人化改革实质上是增加了校长权力部分，而削减了教授会的部分权力，但教授依然享有较大的学术权力。

二、我国高校去行政化的背景及期望

自上世纪90年代探讨现代大学制度开始，“去行政化”逐渐进入公众的视野。尤其是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中提出要“取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式”以及随后两会中相关的讨论，直接引起全国范围内关于大学“去行政化”的热烈探讨。各界纷纷对什么是、为什么、怎么样“去行政化”以及它的合理性、可行性和长期性等问题进行了论证。正如中国人民大学校长纪宝成、北京大学校长周其凤、北京师范大学校长钟秉林等人的观点，“去行政化”绝不是简单的“取消行政级别”或“取消行政管理”。高校行政化的表现有内外部之分：内部包括高校按行政机构设置管理部门从而导致的官气重、学术管理的行政化、教授和教职工权力被边缘化等；外部包括国家层面设立的众多管理高校的教育行政机构、对大学行政等级划分以及高校成为行政机构等[4]。高校“去行政化”是涉及内外部各利益相关者的背后博弈，旨在形成适合现时大学所需管理机制的一种措施或过程。

其实，我国高校行政化倾向具有一种“与生俱来”的先天禀赋，但为什么会在当今时代下如此强烈地要求“去行政化”？从国际背景看，全球化和市场化已经成为大趋势，各国寻求依托于知识经济和信息技术的新型竞争模式越来越多地把高等教育看成是一个关键点。从国内环境看，2001年中国加入WTO对我国传统经济、政治体制是一次冲击，它要求建立以市场经济为主导的经济体制以及为之服务的配套政治体制。其中关于“教育服务”的条款也在很大程度上促进了市场对教育资源的配置和国家教育权力的逐步分化、让渡。处在世界体系中的中国高校，培养具有创新能力和国际视野的精尖人才越来越成为参与国际竞争的重点。钱学森之问：“为什么中国教育培养不出杰出人才？”又一语激起千层浪。中国高校“太行政化”的诟病藉此成为讨论的焦点。

于是，公众带着一种期望，既是对高校的期望，更是对政府的期望。期望能够通过改变现有的大学管理机制，一方面回归教授学术权力，另一方面提高大学运营绩效。而计划经济影响下的行政化气息不去，我国高校“千校一面”、无法适应多元市场需求的现状就没法改变，现代大学制度就建立不起来。因此，无论是出于何种目的和利益考虑的社会各界都将期望寄托在“去行政化”的过程中。期望能够通过这项改革，达到《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中提出的“政校分开、管办分离”“建设依法办学、资助管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”等目标。但现实是，我国大学在1999年的《高等教育法》中已经取得了法人资格，却并未能实现真正的法治化。去行政化还仅停留在喊口号层面，并没有实际行动。到底是政府不愿作为，高校不能作为还是彻底改变现局的压力本来就没那么大？有学者从制度变迁的视角指出，变革现状的主体、制度装置、变迁的动机和力量等都还没有成熟[5]。应该说，已经认识到了问题的症结所在，但却迟迟不出招的原因除“历史顽疾”外主要有两点：一是背后的压力或威胁还没有达到真正需要改变的程度；二是一套可预期良好效果的、能够实际操作的制度设计还未出台。

三、“法人化”与“去行政化”的背后

“法人化”与“去行政化”在同一国际背景下不期而遇，一个强调“立新”、一个强调“破旧”，却都是为了达到提高大学运营“绩效”的目标。它们之间既因面临同样的国际形势而有着一定的联系，又因处于不同国别而有着各自不同的方向。“法人化”是日本语境下的提法，旨在确立国立大学独立法人的身份，由此改革低效的大学管理体制。如果从20世纪70年代日本国立大学法人化理念的初次提出到1996年改革方案的形成，再到2003年《国立大学法人法》的颁布，直至2004年的正式实施，日本国立大学法人化改革是用了20多年的时间去扭转固有的认识，又用了8年时间去做法律、制度层面的准备，最后才得以落实。“去行政化”是中国语境下的提法，表明已有观念和体制影响之深，“去旧”是在即将改革之前的思想预热阶段。且不说这个阶段还要多长，但可以肯定的是目前仍处于这样的状态中。从机制上看，日本国立大学法人化改革后并没有减少行政管理部分，反而增加了校长层面的决策、管理机构。国内在讨论“去行政化”时，人们头脑中浮现的画面多是去掉行政级别、削减行政机构。这样的反差说明什么？说明我们还没有深入到“去行政化”的背后去思考更深层次的问题。其实，日本国立大学改革后，学术和事务尽管在体系上一体化了，却在权力上有明确分工，形成教授管理学术而校长管理事务的局面。变革过程只是将教授会管理学校事务的那部分权力归还到校长层面。中国的高校一直以来行政权力大于学术权力，这无疑会要求学校管理层面将学术权力回归给教授，而保留管理权力部分。先不论日本改革或中国未来改革效果会如何，从表面上看，两者都是行政权力和学术权力之间的重新分配。但从背后的利益驱动来看，其实都反映了市场与政府之间的较量，是市场下的“绩效”观引入高校运营的过程，不同之处只是个“度”的把握问题。

大学作为一种由中世纪行会组织一直发展到现在都没有消亡的机构，为什么在经历了几百年后的今天要面临“法人化”和“去行政化”的现实？可以说，自从它失去了“象牙塔”的身份地位，其变革就越来越多地受制于外部力量的影响。“随着院校机构规模的扩大和日益复杂化，要求更高层次的专业管理的压力也将与日俱增。”[6]市场这只“无形手”在全球新自由经济迅速发展的今天发挥着越来越大的作用。大学的事务管理是应该按照政府的旨意更多一些还是按照市场的自身调节更多一些？这本身是政府与市场在大学内的一种博弈。大学在无比强大的外部力量面前已经显得力不从心，已经不能够像中世纪那样主宰自己的命运。但大学没有消亡的历史又正好说明有其存在的不可替代性和持续性，这个特性决定了大学可以在一定范围内(学术的范围)为自己做主，只不过在当今开放的社会中这个范围变得越来越小。大学作为一种被博弈的对象或场所，如何趁此交锋或博弈时期，站出来做好自己的主，弄明白哪些事情必须自己管，而哪些事情可以是由政府或市场管？

可见，无论是“法人化”还是“去行政化”，都表现为行政权力和学术权力之间的重新分配，背后却是一种市场和政府的较量，市场在推动政府以一种更加间接和隐形的方式起作用。回到我国当下的“去行政化”，至少有几点认识是一致的：(1)去行政化并不是对原有框架的全盘否定，而是随着社会分工和市场理念的深入，作为一种为学术服务的管理体系如何进一步专门化、科学化的表现；(2)教授会等学术团体在去行政化过程中能够或需要把握多少“权力”，这并不仅仅是个博弈的过程，更重要的是背后要遵循教育规律和市场规律。学术活动要尽可能在学术权力主导下进行，行政管理活动尽可能在市场资源配置下进行。(3)去行政化从口号落实为行动还需要一段时间，各界既要积极地发挥推动作用，又要避免矫枉过正。

四、我国高校去行政化如何“破旧立新”

“破旧立新”的过程是协调各方博弈主体间“度”的问题，是推进“去行政化”的重点和难点所在。下面从思路上提供一些建议。

(一)去行政化并非大学自身“能为”的事情，需要政府的积极态度和行动

这不仅是因为去行政化本身是市场潜在力量逐步敦促行政改革由被动转变为主动的过程，更重要的是我国特殊的国情背景。无论是大学内部还是外部的行政化表现都与长期以来政府主导下的集权管理模式有关。一方面的问题正如诸多大学校长的顾虑，单独取消大学行政级别无异于削弱高等教育的地位；另一方面的问题是大学管理层的核心绝大部分都是教授，但这些教授出身的领导在担任行政角色后却不能完全按照学术的逻辑办事。正所谓“在学术界，改革非常艰难——不管一些教授有关别人事务的改革多么激进，高等教育机构有关他们自己的事务是最保守的。”[7]因此，高校去行政化改革需要政府牵头。随着市场经济体制的完善，政府角色逐步由“全能型”转变为“服务型”，往往通过财政支持和法律约束以及借助于市场和社会力量的方式进行间接调控。一方面要转变“自上而下”的传统行政化管理观念，另一方面也要逐步为高校减政放权。

(二)大学发展有其客观的教育规律，因此大学又有很多“可为”的事情

首先，在去掉旧有的行政化倾向和形成新的大学管理机制期间，无论是理论研究者还是实践行动者都可以在很大程度上发挥主观能动性，在不断唤醒革新意识的同时探索中国背景下符合教育规律的管理模式将是更为迫切的任务。其次，大学对任何一个国家来讲，在当今知识经济背景下的地位无论如何都显得尤为关键。大学可以通过人才培养的过程来发挥其影响社会的积极作用。大学在落实人才培养的本质职能时，需要时刻关注对人才培养的必要素质及养成途径的探索，藉此把握自身发展的命脉，保持其不可替代性。

(三)寻求“去行政化”解决的突破点，“分权制衡”的思路是关键

“去行政化”涉及的主要利益相关者是政府、市场和学术团体三方面。在日本三者间的协调是降低学术团体的事务管理权限，而增加更多以市场调控为主的专业化管理层。我国在“度”的把握上主要是削弱行政管理层的学术干预权力，加强其事务管理的科学、专业化成分，争取将学术和行政事务分离，达到“校长治校、教授治学”的目标。具体看来，一方面是管理层人员的选拔上，更注重其科学性，另一方面要发挥市场调节的积极作用，注重与第三方机构的协调，以提高我国高校的运营实效；从制度层面上看，因为“学术权力结构的基本特征是底部沉重，影响弥散和决策渐进”[8]，因此要形成适合学术活动的扁平化管理机制。

总之，行政化倾向已经导致我国高校学术权力式微、先天市场运营能力不足。在这一场“去行政化”的博弈中，如何达到适应时代所需的一种新的平衡状态。这既是一个权限重新划分的问题，也是一个制度重新配置的问题。

参考文献：

[1]施雨丹.日本国立大学法人化改革：背景、内容及启示[J].清华大学教育研究，2007(2)：114.

[2]高益民.日本面向大众化高等教育的自由化政策分析[J].清华大学教育研究，2000(4)：113.

[3]黄福涛.日本国立大学法人化：变化与问题[R].厦门：厦门大学教育研究院，2010.

[4]杨德广.关于高校“去行政化”的思考[J].教育发展研究，2010(9)：19-20.

[5]陈昌贵，季飞.制度变迁视角下的大学“去行政化”[J].探索与争鸣，2010(9)：66.

[6]阿特巴赫，波达尔，甘波特.21世纪的美国高等教育：社会、政治、经济的挑战[M].施晓光，蒋凯，译.2版.青岛：中国海洋大学出版社，2007：21.

[7]克尔.高等教育不能回避历史：21世纪的问题[M].王承绪，译.杭州：浙江教育出版社，2001：32.

[8]克拉克.高等教育系统：学术组织的跨国研究[M].王承绪，徐辉，殷企平，等译.杭州：杭州大学出版社，1994：145.

(责任编辑李世萍)

Study on the De-administration of Chinese Universities from the View of Legal Personalization Reform of Japanese National Universities

RENLi-chan

(School of Education，Xinzhou Normal University，Xinzhou，034000，China)

Abstract：The de-administration of Chinese universities happens under the same international background with the personalization reform of Japan national universities which all of them emphasize the performance of university management system. The reform of Japanese national universities is to weaken professors' management authority and to strengthen the professional level of management while the de-administration of Chinese universities is to regress the academic power，build the management mechanism and strengthen the scientific operation of management levels.The essence of the de-administration reform is a dice game between government and market，and academic groups can and should play an active role in the game.

Key words：legal personalization reform；de-administration；government；market

*收稿日期2015-08-03

作者简介任丽婵(1982-)女，山西忻州人，讲师，博士，主要从事高等教育管理研究.

中图分类号G649.1

文献标识码A