地方公安机关警务改革：动因、目标与路径

王传宏

【摘要】地方公安机关警务改革动因是综合性的、复杂的，宏观上与国家的政治生态、社会转型相关，中观上与地方公安机关维稳压力、部门利益冲动和绩效竞争联系，微观上依赖警务信息技术进步。社会转型背景下，地方公安机关改革需要从警务理念变革、警务体制调整、机制创新和技术革新方面适应国家与社会的安全需求。

【关键词】警务改革 社会治安治理 动因

【中图分类号】D631.1 【文献标识码】A

问题的提出

2015年，中央通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（以下简称《意见》），要求建立与中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制，以此提高社会治安治理水平，提升公众的安全感和对警务活动的满意度。①该《意见》提出了包括完善公安机关管理体制、深化公安行政管理改革、创新社会治安治理机制完善和规范执法权力运行机制等在内的七大任务，并推出了100多项具体的改革措施。这些措施对今后公安机关改革做出了总体的规划和部署，是指导公安改革的纲领性文件，如何落实这些改革举措是各级公安机关警务改革的中心任务。

在国家治理体系和治理能力现代化的要求下，地方公安机关已经开展了大量的警务改革试验，既有体制上的调整，也有机制上的创新。同时，理论界对警务改革的研究多属于及时性的回顾与解读，将研究聚焦于警务活动中的某一环节或领域，对地方公安机关改革缺乏总体上的发掘和深度研究。而研究警务改革必须综合考量其现实的需要和最终的目标，探索其合理化的路径，构建一个总体的框架。

地方公安机关警务改革动因

警务改革动因是综合性的、复杂的，宏观上与国家的政治生态、社会转型有着密切的关系，中观上与地方公安机关维稳压力、部门利益冲动和绩效竞争有紧密联系，微观上与警务信息技术进步有实际联系。

宏观上，国家政治统治方式变迁是地方公安机关警务改革的主要动力。纵观新中国成立以来我国地方公安机关的警务工作变迁，其政治统治特性十分明显，这与我国国家政体和政权结构具有密切关系。正如有学者指出，任何国家政府的管理职能总是随着政治生态环境的变化而变化，政府的管理职能必须与政治生态保持某种一致性。②回顾公安机关发展历史，其中心工作一直围绕着国家政权稳固和建设展开。新中国成立之初，我国公安机关中心任务是镇反、平匪、锄奸、维护新生的人民政权；文革期间，公安机关虽然遭受严重冲击，但依然通过打击违法犯罪维护基本的社会稳定；改革开放后，公安机关从国家政权的中心工作出发，通过打击违法犯罪，为经济建设创造稳定的社会环境。③从国家政权组织结构形式而言，公安机关属于国家政权组织结构中的一个重要部门，其管理体制和运行机制与整体国家机关的体制和机制变革有着内在的逻辑关系，地方公安机关警务体制与机制变革往往受到国家顶层设计的影响，与其保持一致。

社会转型有力推动了地方公安机关的警务改革。改革开放前，计划经济体制下的人、财、物等各生产要素配置，令社会基本处于静止状态，人们的行为失范较少。随着农村土地所有制形式变革、城市国有企业改革和分配制度发生了重大变化，在乡村人民公社开始解体，户籍制度出现松动，乡镇企业迅速崛起；在城市允许单企业破产，自谋职业，民营经济快速发展，人、财、物等生产要素在全国范围自由流动。

改革开放后，社会主义市场经济体制基本建立，随着经济的发展，由于利益分配机制不健全，贫富差距加大，违法犯罪率快速上升，而城市建设和企业大规模发展带来的征地、拆迁以及环境污染问题，造成社会矛盾不断累积，群体性上访、极端暴力事件和治安事件频发、高发，给社会稳定造成了严重影响。迅速上升的社会矛盾和违法犯罪案件对地方公安机关传统的警务体制和机制提出了严峻的挑战，为了应对工作难题，各地公安机关开始建立应急警务机制，以情报信息和问题为导向，建立警务研判机制。此外，警务工作开始向基层拓展，大力推进社区警务战略，建立警民沟通机制，争取通过基层社区警务化解社会矛盾。④因而，社会转型及其带来的社会问题催生地方公安机关的警务改革。

中观上，由于“条块结合，以块为主”的管理体制，地方公安机关既要回应本级政府的维稳压力，还要从部门利益出发，解决警力不足、职级待遇低的问题，面临着同级地方公安机关的绩效竞争。

一方面，囿于公安机关的管理体制，地方公安机关人事决策与财务权限掌控在同级地方党委和政府手中，而且新世纪以来国家对地方党委政府政绩考核中，维稳实行一票否决制，而维稳的压力主要落在地方公安机关头上。公安机关为了维稳，将其警务机制和工作重心进行了局部调整。另一方面，公安机关作为行政主体，具有“理性经济人”的特性，迫切希望部门自身发展得到满足，增加职级待遇，提升警务效能。因而，从地方公安机关自身逻辑出发，如何回应政府维稳要求，维护和提升部门利益，并能够在绩效考核中取得较好成绩成为其工作的重要考量。⑤

微观上，警务信息技术进步是警务机制改革的重要推力。职业警察初创期，警务技术落后，警用器械装备简陋，预防和打击违法犯罪主要依靠人力。随着技术的进步，尤其是现代科技的发展，警务技术发展取得长足进步，对警务工作产生了深远影响，也推动着警务工作机制不断变革。随着技术革新，特别是信息技术和互联网的发展，犯罪出现智能化、信息化等特点，迫使公安机关不得不大力推广新兴技术，以更好地应对违法犯罪。如110报警制度建立、勤务指挥系统建立、“金盾工程”实施、网络安全警种设立、“天网”工程的实施及区域警务协作制度的建立都与警务技术，特别是与警务信息技术的发展关系密切。

地方公安机关警务改革的目标

地方公安机关警务改革的方向在于探寻一条符合地方实际的治安治理道路，构建一整套符合地方实际的现代警务体系。现代警务体系是以市场经济和法治公安为前提，以警务体制协调和警务机制高效为支撑，以现代科学技术为依托，以公众社会为基础，合力预防和打击犯罪，维护社会秩序，形成的多方参与、结构合理，运转协调的体系。

现代警务的构建与我国当前的社会治安形势、国家治理体系和治理能力现代化、法治公安构建这一宏观背景有着直接的关系。首先，转型时期，社会矛盾快速积累，违法犯罪急剧上升迫使地方公安机关形成高效的警务运行机制，提升社会管理水平与执法能力，提升公众的安全感。

其次，国家治理体系和治理能力现代化总体上要求构建现代警务制度。从治理理论出发，警务属于公共事务，并非警察的事务，而是一个秩序维护活动。⑥现代警务要求国家和社会合作维护社会秩序，公安机关作为专业化的预防和打击犯罪的机构，其主要任务在于主导治安秩序维护的进程，动员公众参与治安秩序维护活动，而非一力承担这些事务。这就要求在警务机制设计过程中，注重动员社会各界力量参与到警务活动中，为公共安全产品的供给提供多种渠道。

最后，法治公安建设要求公安机关必须推进法治建设，坚定执法规范化的道路，这是现代警务的本质要求。从这一要求出发，地方公安机关警务改革必须要对警察权力重新分配并予以规范，其基本价值取向应当是寻求警察权的规范行使与社会控制有效性之间的平衡。

总之，现代警务是一整套的警务理念、制度和器物的有机组合，是警务工作在现代国家治理体系中的逻辑展开，既要回应构建现代国家的关切，同时要与整体社会转型相适应，还要在体制和机制上顺应社会发展的需要。

地方公安机关警务改革的路径

构建现代警务，首要解决的问题是革新警务理念，其次应当理顺警务体制和机制，最后是加快警务技术的创新与应用。地方公安机关的警务改革必须从这三个方面出发：

首先，要革新警务理念。构建现代警务，必须在理念上树立现代警务的思维。现代警务是以市场经济和法治国家为基础的，其终极目的在于通过法治的方式维护治安秩序，提升公众安全感，更好保护人权。在我国，传统的管制型的警务思维模式是防范一切，甚至将国家与社会对立，对社会处处设防。改革开放后，随着市场经济的发展，社会潜力被激活，国家获得了长足的发展和进步。如果还秉承传统的警务思维和理念，显然与时代发展趋势悖逆。市场经济的法制性要求建立法治国家，构建基本的人权和产权保护制度，形成现代的国家治理模式。循此观点，地方警务改革的基本路径是革新警务理念，将人权保护和法治公安构建结合起来，从公众的安全需求出发除旧布新，这也是任何一项现代行政体制改革的应有之意，也是国家治理现代化的基本要求。⑦基于此，地方公安机关在警务改革中，必须明确警察权力的边界和范围，规范警察权力的行使，在具体管理和执法过程中，增加法制考核与监督，将规范执法和保障安全结合起来，更好地服务公众。

从国家关于警务改革的整体思路看，特别强调要“提高公安机关管理效能和服务水平，从政策上、制度上推出更多惠民利民便民新举措，提升人民群众的满意度。”这说明，国家顶层设计已经将现代警务的理念纳入其中，地方公安机关警务改革要与这一理念适应，结合地方实际，推出更多相应的便民服务措施，提高公众满意度。警务工作还要摒弃对整体社会设防的旧思维，树立大警务格局，从治安治理的理念出发，发动社会参与到警务工作中，重视社会组织和公众在治安治理中的主体作用，创新公安工作的群众路线，培养公众社会责任和安全意识。

其次，要构建适合现代警务需求的警务体制和机制。从地方公安机关警务体制和机制的试错性改革可以看出，其改革遇到了多重阻力，极容易出现反复。警务体制是指公安机关整体行政层级设置、管理权限分工和上下级之间的关系，⑧在我国主要体现为同级党委政府对其组成部门的公安机关的组织领导，上级公安机关对下级公安机关的业务指导。这种体制的弊端，集中表现在地方政府违法行政，或是由于发展的冲动所造成的维稳压力可能直接转嫁于地方公安机关。实践中，由于管理体制所限，地方公安机关不得不参与公安部明令禁止的非警务活动，既浪费了大量的警力，耗费了大量的资源，同时造成警民关系恶化。⑨

警务机制侧重于公安机关内部职能分工，部门之间的协调配合。高效的警务机制其目的在于提升警务运行效率。当前警务机制运行存在两个方面的问题，一是部门之间沟通不畅，信息难以共享，重复建设导致警力与资源浪费；二是基层警力不足导致的工作困境。在具体分工上，民警倾向于选择压力小、待遇好、晋升快的岗位，导致机关成为人员流动的集中地。⑩这使得基层警力不足，工作难以开展。

因此，地方公安机关警务体制改革的首要任务在于理顺管理体制。要加强上级公安机关对下级公安机关事权的控制。因而，在具体改革中，应当通过修订《公安机关组织管理条例》，加强省级公安机关的事权，通过财政转移支付的方式，加强省级公安机关对下级机关财权的控制，地方公安机关考核由上级公安机关和同级地方党委政府共同实施。通过制度升级，有效缓解地方党委政府给公安机关摊派的各种非警务活动的压力，确保公安机关内部的政令畅通。在警务机制改革方面，要结合地方实际，压缩行政层级，实行职级待遇差别化，引导警力向基层流动。同时，单独依靠投入方式提升警务活动效率总会出现管理学上所谓的“力有所不逮”的情形，因而，应当向综合用警和精细化管理要警力，通过内涵式发展提升工作效率，通过情报信息预警判断，科学布警、精准用警，提升警务的专业化水平。此外，还要通过引导、培训和监督等方式，将社会力量纳入整体警务工作的规划中，有效弥补警力不足。简言之，警务机制改革要摆脱传统的主观型、经验型、粗放型、警务运作模式，向警务的专业化和科学化方向前行。

最后，推动科学技术在警务工作中的应用。当前，网络技术的发展深刻影响了人们思维方式和交往方式，网络违法犯罪大量滋生并急剧上升，警务工作已不仅局限于实体社会的管理，还要回应虚拟社会发展所带来的安全需求。这就要求地方公安机关在警务改革中要主动重视新技术在公安工作中的创新应用，将公安机关的专门管理手段和技术手段相结合，提升现代技术在警务工作中的效用。同时，还要在组织机构管理方面给予回应，如一些地方公安机关成立专门机构开通微博、微信为公众提供点对面的安全引导与服务，还有一些公安机关结合视频技术发展成立视频防控和机构，提高了防控水平和破案的效率。

结语

地方公安机关是警务工作的主阵地，是整个国家警务工作运行的实体，承担了转型期违法犯罪治理的重任，是维护国家稳定、社会安全的支柱。地方公安机关警务改革的成效关乎整个公安改革的成败，其警务运作的实效对国家安全、社会稳定和公众的安全感构成直接影响。在社会转型的背景下，在当前公安改革的整体框架下，地方公安机关警务改革应得到更多关注和重视，其在改革过程中的试错应得到更多支持与谅解，其改革发展的成效应当更多地被认同和推广。唯有如此，才能真正探索出一条符合中国实际、符合地方实际的治安治理道路，才能真正构建起中国的现代警务。

（作者为中国人民公安大学公安管理学院博士研究生）

【注释】

①“《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案已经中央审议通过”，新华网，2015年2月15日。

②夏美武：“当代中国政治生态建设研究—基于结构功能分析视角”，苏州大学博士学位论文，2014年。

③徐春燕：“我国公安机关社会矛盾纠纷化解机制研究”，西南政法大学硕士学位论文，2012年。

④左卫民，马静华：“论派出所解决纠纷的机制—以一个城市派出所为例的研究”，《法学》，2004年第9期。

⑤林辉煌：“法治的权力网络—林乡派出所的警务改革与社会控制（2003～2012）”，华中科技大学博士学位论文，2013年。

⑥[英]罗伯特·雷纳：《警察与政治》，易继苍、朱俊瑞等译，北京：知识产权出版社，2008年。

⑦李小波：“多元逻辑视角下的警务改革—一个分析的框架”，《北京警察学院学报》，2014年第4期。

⑧赵炜：“公安机关体制改革论纲”，《中国人民公安大学学报》（社会科学版），2014年第6期。

⑨公安部加强和改革公安工作调研小组编：《第20次全国公安会议专题研究报告》，北京：中国人民公安大学出版社，2003年。

⑩赵炜：“结构改革：公安改革的新趋势”，《公安教育》，2016年第3期。

责编 /王坤娜 徐娟（实习）