因应经济新常态 推动农牧业新发展

李健++刘波

农牧业是关乎经济和社会的基础性产业，在经济进入新常态背景下，面临的环境更加复杂、困难挑战增多。工业化、信息化、城镇化的快速发展对同步推进农牧业现代化的要求更为紧迫，同时，保障农畜产品供给与资源环境承载能力的矛盾日益尖锐，经济社会结构深刻变化对转变农牧业发展方式也提出更高要求。因此，进一步完善农牧业发展思路，主动适应经济发展新常态，促进生态、生产、生活协调发展成为当前应该深入思考的重大问题。

一、深刻认识农牧业地位及面临的挑战

尽管我区农牧业产值占国内生产总值只有9.1%，但农牧业的多种功能日益增强，农牧业的基础作用日益彰显。如果我们长远地谋划和探究其更深层次的问题，会看到我区农牧业面临着前所未有的压力和挑战。

（一）农牧业担负着民生就业重任，但同时面临农牧民增收难度增加的问题

改革开放前，我区农村牧区人口占总人口的78.2%，历经30多年城镇化的推进，2015年仍然有996.88万人生活在农村牧区，占全区常住人口的39.7%。全区现有就业人员1480万人，其中农牧业就业人员750万人，占50.7%。农牧业经营性收入占农牧民收入的57.6%，牧区牧民的经营性收入占比达到62.1%。就是说，农牧业解决了我区50.7%劳动力的就业问题，而且农牧民一半以上收入来源于农牧业生产经营。如果没有农牧业的健康发展，城乡居民同步达小康是不可想象的。但同时也应看到，受自然禀赋、劳动者素质、经营体制等诸多因素制约，依农为生的大多数农牧民面临着增收难度增加的严峻考验。改革开放30多年来的，扣除价格因素农牧民人均纯收入年递增12.23%，其中，1980-1990年年递增12.07%，1990-2015年年递增11.06%，农牧民收入增长率呈现下降态势。 尽管从1990年之后我区城乡居民收入差距不断缩小，但已从1980年的1：2.12扩大到2015年的1：2.96。特别是近年来农牧业的生产成本不断上升，土地租金、劳动力价格、农资价格、农村购买服务的价格都在节节攀升，导致农牧业生产效益降低，农牧民增收难度增加，直接影响了城乡居民同步达小康目标的实现。

（二）农牧业担负着农畜产品保障重任，但同时面临国际竞争压力增加的问题

将内蒙古建设成为我国绿色农畜产品生产加工输出基地这一发展定位，是基于近年来我区农牧业现实生产的贡献情况而提出的。我区农牧业为国家粮食和食品安全做出了突出贡献，全区粮食生产能力稳定在550亿斤以上，每年向区外输出超过250亿斤粮食，成为全国13个粮食主产区和6个粮食净调出省区之一。畜牧业综合生产能力稳居全国五大牧区之首，已经具备了年产253万吨肉、55万吨禽蛋、900万吨鲜奶、13万吨绒毛，羊存栏规模突破1亿头只。2015年，我区畜牧业产值是新疆、青海、西藏、甘肃四大牧区产值的1.3倍，羊绒产量占全国的50%和世界的25%，羊肉、牛奶产量居全国首位。每年调出的奶类产品和肉类产品约占全区总产量的一半和三分之二。为国家食品安全和保障做出巨大贡献的同时，我区的农牧业效益总体水平偏低。1980-2015年，全区农牧业劳动生产率年均递增11.9%，而同期全区第二、第三产业的劳动生产率年递增15.3%和13.1%。与效益低下伴生的还有来自国际市场竞争压力。由于我国加入WTO时承诺农畜产品低关税配额较高，国际进口的农畜产品没有价格优势，但随着农牧业生产成本的大幅提高，近年来大量农畜产品包括谷物、小麦、大豆、肉类、乳品等进口入关，对我区农畜产品的销售产生冲击，农畜产品价格和农牧民收入都受到直接影响。为了提高农牧民的生产积极性，国家采取了系列补贴激励政策，但目前的补贴标准已经接近加入世贸时承诺的占农业产值8.5%的标准。不考虑消费者承受能力等因素，仅仅从国际市场的价格来看，再往上提高国内农畜产品的价格，无非是对国际市场更加敞开大门，这是农牧业将长期面对的市场压力。

（三）农牧业担负着国家生态安全重任，但同时面临发展环境约束增大的问题

土地和草场是我区农牧业生产最基本的生产资料，也是可持续发展的重要依托，特别是畜牧业所依托的广袤草原较其他省区来讲，其生态地位显得更为重要，农牧业的发展方式直接关系和影响全国的生态安全。我区地跨三北，耕地和草原横亘东西2400公里，中西部地区处于西伯利亚寒潮跨境入口通道，这样独特的区位和自然条件与农牧交错的生产布局决定了我区是国家生态安全的重要屏障。从上世纪70年代起，国家投入巨资相继在我区实施了防护林建设和退牧还草工程，草原生态得到有效恢复。2015年全区草原覆盖度较2010年提高了6.7个百分点，达到了43.8%，草原 “三化”面积比2010年减少了671.29万亩，草原生态建设取得了整体遏制、局部好转的成效，为全国生态安全起到了重要作用。但同时也看到，过去我们在追求农畜产品产量这个目标下，生产总量上取得了很大成就，但是也付出了代价。1990年，我区的耕地面积实际只有0.731亿亩，2014年自治区第二次土地调查结果显示，我区的耕地面积扩大到了1.378亿亩，比2008年自治区第一次土地调查多出2945万亩，这些耕地多数是位于林区、草原、河流湖泊最高洪水位控制线范围内、在原有耕地基础上拓展出来的，对生态系统造成不利影响。改革开放初期，全区使用的化肥，总量不到12万吨，2014年使用的化肥已经超过了202.4万吨，增长量相当大。我区每公顷土地使用的化肥是全世界平均水平的4倍以上，由此造成的土壤和水体污染都在不断加剧。我们现在每年使用的农药大概在6000吨左右，有关部门测算，真正能够作用于作物发挥作用的比重不到30%，有70%在喷洒过程中弥漫到了空中，带来的污染也很严重。现在我区每年使用的塑料薄膜大概在9.6万吨，但是每年能够回收的不到58%，约5.6万吨。这就意味着每年有4万吨以上的塑料薄膜遗留在农田，给环境造成大量污染。还有水生态的问题也不容忽视。比如，产粮大市通辽市的水资源严重超采，地下水下降十分严重，导致水资源供需失衡。可见，草原生态问题依然严重。尽管近年来实施了一系列旨在保护草原生态的工程措施，草原生态大为改观，但目前仍然没有恢复到上世纪80年代的水平。应该说，我区在农牧业发展的同时付出了巨大的生态代价，必须加快转变农牧业发展方式，注重生态、生产、生活的协调发展，否则资源环境难以承受，农牧业难以可持续发展。

二、正确把握农牧业发展方向

（一）立足客观实际谋划农牧业

我区农牧业资源相对丰富、生产类型多样、产品优质安全是重要特色，也是稳步发展的优势所在。在当前农牧业面临国际竞争压力增大但又不具备国际竞争优势的背景下，应立足现实条件，突出自身特色，按照“8337”发展思路打造重要绿色农畜产品生产加工输出基地的发展定位，继续落实好工业反哺农牧业、城市支持农村牧区的一系列措施，在“三化”互动中确保农牧业稳中有进。根据市场导向调整农牧业生产结构，积极打造特色品牌，以绿色、有机、安全品牌引领农牧业发展，建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度，提升农畜产品质量。完善农产品现代流通体系，建设农产品电子商务平台，推广“电商+展示直销中心+零售体验店”等现代营销模式，提高我区农畜产品的营销力和影响力。

（二）顺应城镇化趋势优化农牧业

农牧业是弱质产业，比较效益低下。为了弥补这一不足，扶持其在国际市场赢得主动，发达国家通过优化农牧业结构，调整劳动生产要素，扩大生产规模，加强政策扶持等来提高农业产业竞争力。从我区农牧业发展的现实情况看，农牧业科技水平、经营规模、劳动生产率等与发达国家相比相差甚远。特别是目前我区以单家独户“小打小闹”为主的经营模式，既不利于集约化、农牧业机械化，也阻碍现代技术的快速普及。在耕地面积难以增加，相反还因工业化、城镇化而减少的情况下，“减少农牧民才能富裕农牧民”是未来我区农牧业稳步发展的必然选择。而减少农牧民需要一个发展过程，如果不考虑城市的接受能力，盲目快速行政化地减少农牧民，必然引发一系列社会问题。因此，要顺应工业化、城镇化趋势，落实好推动农牧民转移的相关政策，创造宽松、有利的政策环境，引导农牧业劳动力转移从事二三产业，着力促进城乡劳动力、资本、科技等生产要素城乡间合理流动，推动农牧业“产、加、销”三产融合发展，实现农牧民就地市民化。

（三）在国际竞争中提升农牧业

随着经济全球化的深入，农牧业面临全球竞争是回避不了的，但就目前我区农牧业而言，也不能毫无保护地置于国际市场中，不然，农牧业将直面发达国家的挤压。应该以符合国际规则的政策来逐步扶持农牧业与世界接轨。从农牧业自身讲，以现代科学技术、现代装备、现代经营方式提升我区农牧业，加速农牧业向集约化转型。培养职业农牧业经理人，通过培训、引进人才等扶持政策措施，提高新型农牧业经营主体综合能力。同时，发展农牧业机械化，构建社会化服务体系。研究制定和健全完善不同层级的农牧业生产经营技术规程，努力扩大农牧业实用技术和现代配套种养模式推广和应用范围，加速农牧业向专业化、组织化、标准化转型。

三、努力提高农牧业发展水平

（一）着眼长远，培育新型职业农牧民

营造全社会支持农牧业和关心农牧民的社会氛围，培养造就一批新型职业农牧民，树立以农为业、依农致富的现代发展理念。要特别关注和支持那些曾经走出农村牧区、有资本、有技术、懂市场、善管理的经济能人返乡创业，带领农牧民发展现代农牧业生产经营。不断整合农牧区的各种教育资源，积极建立培训农牧民专业技能的组织机构，优先对从事农牧业生产经营活动的种植养殖的专业大户，农牧民合作社负责人，家庭农牧场主要成员，农牧业企业的负责人进行教育培训，推动农牧民职业化。每年从农村牧区优选和推荐一批基层农牧业经营能手给予信贷优先、资金奖励、税收减免等政策激励，以扩大新型职业农牧民队伍，引领现代农牧业加快发展。

（二）创新机制，转变农牧业发展方式

在国家试点的基础上，稳步推进全区土地草牧场确权登记工作，为土地草牧场流转规范化创造条件。加强政策引导，对连片经营流转土地草牧场的规模经营户，政府应采取畜牧业项目倾斜、贷款融资优先、基础设施建设补贴等多种措施予以支持，调动新型经营主体规模化经营的积极性。在土地草场流转过程中，应重点关注富余劳动力转移问题。一是要坚持政府主导、市场引导、农牧民自愿和稳步实施的原则，将转移安置牧区富余劳动力统一纳入自治区移民规划，从生态容量和生产需要两方面确定转移规模，合理谋划移民去向和移民方式。二是要切实解决好转移农牧民后续生产生活问题。对于转移进城的农牧民原有土地草场承包权不变，继续享受国家有关补贴政策。探索符合我区实际的农牧民社会保障政策，在农牧民享受现有政策的情况下，财政可拿出一部分资金给予转移农牧民更高标准的社保补贴。三是顺应工业化、城镇化发展形势，结合全区创业就业工程、保障性住房建设工程等，在转移农牧民就业安置、保障房申请、子女就地教育入学、自主创业等方面与当地城镇居民享受同等待遇，畅通农牧民市民化渠道。

（三）统筹资源，健全农牧业技术服务体系

借鉴发达国家经验，按照发展现代农牧业的要求，建立以政府公共服务机构为主导、合作经济组织为基础、其他社会力量积极参与、公益性服务和经营性服务相结合的新型农牧业社会化服务体系。强化公益性服务机构的职能，重点依靠基层农牧业技术服务部门来承担良种推广繁育体系建设、实用技术推广、动植物病害防治等公益性质的服务。积极引导社会服务组织的发展，对提供社会化服务的合作经济组织给予政策性补贴。采取政府订购、定向委托、奖励补助等方式，逐步引导经营性服务组织参与公益性服务。完善供销社“组织协调农村牧区商品流通经营、组织发展农牧民合作经济组织”的政府职能，发挥连接城乡、面向农村牧区优势，通过“新网工程”建设、领办技术服务型合作组织等方式，为农牧业的集约化和组织化发展提供有力保障。

（四）加强监管，完善农畜产品市场流通体系

积极维护农村牧区市场秩序，规范农村商品经营行为，推进农畜产品质量安全可追溯体系建设。健全农畜产品物流体系和储备制度，在重要流通节点培育大型综合型加工配送中心，加强包装仓储、检验检测和电子结算等基础设施建设。培育和发展农畜产品流通中介组织，努力建设覆盖生产、流通、消费的全区公共信息平台，实现主要流通节点间的互联互通，农产品冷链物流、电子商务等快速发展，培育一批流通主导型产业链。争取国家加强国际贸易谈判协调，适度调整农畜产品进口配额，减少国际进口农畜产品对我区的冲击，维护好农牧业的基础地位。严厉打击农畜产品走私活动，遏制地下非法流通组织蔓延势头，优化公平有序国际竞争环境。

（五）增加投入，加大对农牧业支持力度

在中央减少和合并专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例的背景下，探索整合各类涉农涉牧资金的有效途径，提高农牧业资金的投入力度和使用效率。总结研究国家财政奖补资金的使用效果，逐步探索出更加科学合理的使用方式。完善农畜产品收储制度和收购目标价格制度，逐步扩大农畜产品收储收购种类，提高补贴标准，切实保护好农牧民的生产积极性。拓宽投融资渠道，加快建立以政府投入为导向、农牧民投入为主体、信贷投入为支撑、社会投入为补充的多元化投资机制。借鉴一些地方的经验，由政府注资成立农牧业担保公司，通过担保公司与银行合作，提高对农牧业的放贷规模，发挥财政资金的放大效应，扩大农牧民的受益范围。建立政策性农牧业保险制度，探索扩大政府主导下的农牧业政策性保险范围，制定农牧业商业保险的税费优惠政策，建立符合我区实际的低成本、高效率的农牧业保险制度。

（作者单位：内蒙古自治区政府研究室）

责任编辑：杨再梅