“十三五”时期城镇职工基本养老保险开展困境与对策

郝磊

一、引言

1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在我国全面建立“统账结合”的养老保险制度模式。“统帐结合”的城镇职工养老保险制度从建立到“十二五”期间发展迅速，取得了重要成就，主要表现在以下三个方面：

第一，制度覆盖率不断扩大。基本养老保险参保人数从2001年的1.42亿人增加到2014年的8.42亿人，增加了7亿人增长了将近6倍。基本养老保险覆盖率从1997年的41.7%上升高2014年的64.9%。 第二，制度收支情况改善，基金储备规模稳定增长。2014年城镇职工养老保险基金收入突破2.5万亿元，基金支出2.17亿元，当年基金结余3555亿元，累计结余为3.18万亿元，较2010年翻了一番，但是在“十二五”时期基金规模增长的速度开始下降，并且支出增长的速度超过了基金收入的速度。第三，农民工和非正规就业开始纳入城镇职工养老保险且规模在扩大。农民工是城镇劳动力市场的重要主体，也是新增劳动力的重要组成部分，农民工参加城镇职工养老保险的数量从2005年的1000万人增加到了2010年的3000万人。国家统计局农民工监测调查的参保率为15.7%，距离2020年的全覆盖的目标还有很长的路要走。

中国城镇职工基本养老保险虽然取得可喜成就，但同时也应该看到，城镇职工养老保险制度在新时期面临的新挑战。中国正在经历人口结构转变与经济发展阶段转变的双重考验，人口老龄化进程加快，人口抚养比发生逆转并快速提高，持续两位数的高速经济增长率的时代已经结束，经济增长放缓和结构调整成为中国经济发展的新常态。本文分析了城镇职工基本养老保险制度在“十三五”时期面临的挑战，并据此提出城镇职工养老保险的改革方向和对策建议，旨在保证养老保险体系更加公平、更有效率、更可持续的发展。

二、“十三五”时期城镇职工基本养老保险制度开展困境与挑战

（一）养老保险基金收支压力增大，个人账户空帐问题有待做实

“十三五”时期城镇职工养老保险基金收不抵支现象初露端倪。养老保险基金收入增长明显放缓而基金支出呈现快速上涨趋势，基金收支平衡将会恶化。2011年，养老保险基金当期结余4129.8亿元，结余率24.4%为近几年的最高水平 ，随后基金支出增速快于收入，致使当期基金结余呈现下降趋势，收支平衡状态开始发生逆转。蔡昉、张车伟（2015）研究表示，按照“十二五”时期的变动趋势，到2019年基金收支平衡的状态会被打破，当期结余下降到-618亿元，当期结余率为-1.5% 。

个人账户“空帐”问题有待解决。在“统账结合”的养老保险模式中，个人账户由职工个人缴纳工资的8%，社会统筹账户由职工所在企业缴纳工资的20%，这样个人账户缴费大约占到基金总收入的28.6%。按照2014年的城镇职工养老保险收支水平测算，在全国基金收入25309.7亿元中有7238.8亿元归属于个人账户。截至2012年，我国城镇职工基本养老保险个人账户累计接近3万亿元，但真正做实的个人账户额度只有4000多亿，个人账户被用空了近2.6万亿元。 个人账户类似于积累制，个人账户中的资金权属归于个人，政府部门可以监管，但是不能随意动用去给退休者发放养老金。基金平衡不仅仅简单是资金的问题，其中还涉及到基金权利归属的问题，但是基金权利的归属并没有明确的规定，现在看到的基金当期有所结余，实际上是动用了个人账户的资金从而造成了个人账户的“空帐”现象，我国基金权利归属未明确确定，造成了个人账户的“空帐”问题。

可以预见，“十三五”期间城镇职工基本养老保险制度收支状况会发生逆转，养老保险制度的可持续性受到威胁，养老保险体系不得不靠累计结余支撑下去。

（二）养老保险制度负担比持续上升

人口老龄化是21世纪绝大多数国家共同面临的问题，它是社会发展进步的结果，同时它也对社会发展提出了新的要求和挑战。中国在2000年第五次人口普查时就进入了老龄化社会，在2010年第六次人口普查中，人口老龄化程度进一步加深，60岁以上老龄人口占比达到了13.36%，比2000年增加了2.87个百分点；65岁以上老年人口的比重达到了8.87%，比第五次人口普查上升了1.91个百分点。人口老龄化的背景下，养老保险制度的负担比会有持续上升的压力，这主要是因为首先是人口出生率的下降减少了参保缴费者的数量从而削减了制度的收入；其次是退休人数或制度赡养率上升。人口年龄结构的老化，老年人口占比的提高使得领取养老金的老年人口数量增加；第三是人口平均预期寿命的延长导致了个人领取养老金时间的增加而提高了养老金的支出。

根据我国法定的退休政策，男性职工退休年龄为60岁，女性为50岁退休，女性干部退休年龄为55岁，同时规定从事国家认定的特殊工种的劳动者可以在原有退休年龄的基础上提前5年退休，男性最早可以在55岁退休，女性最早可以45岁退休，因此从整体而言我国退休年龄相比多数国家处于较低的水平（王延中，2015），根据人社部的资料显示，我国的平均退休年龄在53岁左右 。较低的退休年龄就开始领取养老金在加上人口出生率的下降和预期寿命的延长，这些要素增强了对养老保险的影响，从而使得参加养老保险制度的退休者相对于缴费者的负担比在未来将不断提升。

（三）省级统筹模式下的养老保险制度有失公平性

我国城镇职工基本养老保险制度为省级统筹管理，养老保险发展的地区差异不亚于经济发展的地区差异。由于我国各省之间的养老保险制度负担比差异巨大，因而导致各省在平均缴费率、替代率、基金收支余额方面的分化。地区之间的实际缴费差异也是公平性问题的重要表现，实际缴费率与GDP呈现一个U型特征，即经济发展水平较低的省份，养老保险制度的实际缴费负担都比较重，人均GDP水平中等偏上的省份实际缴费负担更轻，以2012年为例，浙江、福建、广东等沿海较为发达省份的实际缴费率都在15%以下，广东实际缴费率不到10%，而甘肃的实际缴费率已经高达30%，黑龙江省为25.6%。养老金收入的替代率和待遇水平的地区差异也比较明显，山东省的替代率最高为66.8%，高于最低的重庆25个百分点。

在省级统筹的背景下，地区间负担比的差异在很大程度上决定了地区养老保险基金余缺的差异，导致出现有的地区养老金存在缺口，有些省份养老金存在结余的情况。2014年，黑龙江省当期的城镇职工基本养老保险的基金收入为922.2亿元，基金支出为1028.3亿元，当期的养老金收入缺口为106.1亿元，而同期的广东省则存在较多的养老金结余，其当期结余规模为770.3亿元。从2014年当期的全国水平来看，城镇职工基本养老保险收支盈余3555亿元，但是由于城镇职工养老金制度是省级统筹的，这使得存在收支盈余的省份的资金无法用于亏损省份养老金缺口，所以养老金收支失衡的地区不得已需要挪用个人账户来满足当期的养老金支付，这也是造成养老金个人账户“空帐”的原因，进而从长远的发展来看损害了养老保险制度的可持续性。

三、“十三五”时期城镇职工基本养老保险改革方向和政策建议

（一）建立全国统筹的养老保险制度，建立方便合理的转移续接机制

第一，在全国范围内要实行统一的缴费率，统一的缴费基数和统一的征管的方式。实现城镇养老保险的全国统筹，实现在全国范围内的统收统支管理，便于养老保险制度的全国整体规划，既能解决因各地区负担比差异而导致的缴费率高低不一的问题，有利于发挥保险的互助共济的功能，又能提高私营企业和灵活就业人员参保的积极性，有利于养老保险覆盖面的扩大。

第二，建立养老保险的自由转移和续接制度，以有利于劳动力流动和匹配。城镇职工养老保险制度应遵循不阻碍劳动力的自由流动、不牺牲经济效率的原则，尽早实现部门之间、地区之间的制度并轨和统一，城镇职工基本养老保险可以伴随着劳动力的流动实现无缝衔接。在全国统筹未实现之前，应进一步完善城镇职工养老保险关系的跨区转移的措施，取消不合理的规定，降低转移门槛，确保养老关系和劳动力能有有序、合理的流动。

（二）深入调整个人账户的管理模式，做实个人账户

第一，要明确界定基金权利归属，这是做实个人账户的前提。从前文的分析中，由于没有明确的确定基金权利的归属，养老金的发放动用了个人账户资金，导致了个人账户空帐问题，个人账户内的资金属于个人所有，明确界定个人账户归属是做实个人账户的前提。“统账结合”的养老保险制度将社会统筹部分和个人账户部分实现完全的分账管理、独立运作。

第二，解决养老金隐性债务，明确财政补贴责任。城镇职工基本养老保险当期“收不抵支”的省份都承担着沉重的隐性债务，社会统筹制度承担了化解转轨成本的职能，所以解决这一问题，要明确政府责任，需要政府的财政补贴承担转制成本。而且在人口老龄化的背景下，社会统筹部分的负担比提高，因此应该得到政府的补贴而且补贴应该长期存在。

（三）严格规范退休制度，启动延迟退休政策

第一，严格规范退休制度，避免过早的提前退休。

要严格法定退休年龄，禁止不合理的提前办理退休，避免在劳动年龄阶段过早的领取养老金，让不该退休的人成为公平竞争的正常劳动者。一个富有弹性的政策，可以考虑规定一个养老金最低的申请领取年龄，但必须在养老金待遇上给予适当的约束，更早申领必须按照一定的比例消减养老金待遇，尽可能地消除对于劳动力市场的影响，激发大量闲置的“4050”人员劳动参与积极性，既能够缓解养老金的支付压力，也有利于扩大劳动供给、提高潜在经济增长。

第二，科学制定方案，适时逐步延长法定退休年龄并引入约束激励机制。

延长退休年龄能够缓解养老保险的支付压力，但退休年龄的延迟不是一蹴而就的，应当采用渐进延迟退休策略。采用渐进延迟退休方案，一方面可以避免出现劳动力供给的突然增长而造成劳动力市场过于集中的就业压力，从而实现劳动力供给的平稳发展；另一方面，会增加养老保险制度缴费者的数量，并延长缴纳养老保险的时间年限，降低城镇职工养老保险制度的负担比，从而起到改善养老保险制度运行状况的积极效果。

为了配合延迟退休政策的推行，城镇职工养老保险制度要引入约束激励机制。养老金的奖惩机制是以法定标准的退休年龄为参照，根据个人的实际退休年龄调增和调减养老金的发放水平。引入养老金的奖惩机制可以有效的削弱个人提前退休的意愿，从而使平均退休年龄推迟。

项目来源：中央财经大学研究生科研创新基金项目资助。

（作者单位：中央财经大学经济学院）

责任编辑：张莉莉