海南省公共文化服务体系建设存在问题与对策研究

罗长锋

(湖北工业大学 经济管理学院，湖北 武汉 432200)

海南省公共文化服务体系建设存在问题与对策研究

罗长锋

(湖北工业大学 经济管理学院，湖北 武汉 432200)

摘要：海南省公共文化服务体系建设目前还存在着服务标准不统一；经费预算管理不完善；统筹城乡服务模式不足；社会参与度低等问题。在此背景下，海南省应尽快制定全省统一的公共文化服务标准，推进“参与式预算”形成制度，建立更为多元的统筹城乡服务模式，搭建平台，吸引更多社会资金投入到公共文化服务建设中。

关键词：海南省公共文化服务体系；服务标准；预算管理；统筹城乡；社会参与

近年来海南省公共文化服务体系建设快速发展，取得了一系列巨大成就。一是重大文体设施建设取得重大突破。省图书馆、省博物馆、省歌舞剧院等相继建成并投入使用；省博物馆二期也已开建；南海渔船通广播电视工程建设正在全力推进；省民族博物馆改建工程即将启动；直播卫星户户通工程建设即将完成等。二是公共文化服务标准化建设进展顺利。全省各市县图书馆、文化馆达标建设工程正在实施，行政村(社区)文化活动室建设也在加快推进。三是文化惠民工程向纵深发展。省博物馆、省图书馆等公益性文化单位，全面丰富免费开放服务方式和内容，充分发挥大型公共文化设施服务集聚效应。群众文体活动彰显惠民特点，创建并提升“群艺大舞台”、“文化惠民直通车”等品牌示范活动。四是公共文化服务产品生产与供给能力不断加强。舞台艺术精品创作全面开花，制定并组织实施海南省文化艺术精品创作生产行动计划。一大批文艺精品和优秀文化人才获得重大奖项。五是文化遗产保护工作扎实推进，等等。

在看到成绩的同时，也应看到海南省公共文化体系建设还存在着一些深层问题，导致公共文化服务开展仍然滞后于经济社会发展要求，滞后于人民群众日益增长的文化需求。

一、存在问题

(一)公共文化服务缺少省级标准

公共文化服务基本标准是确保群众享有公共文化服务水平均等化的基本模式，这种模式要求在区域间、城乡间、不同群体间采用统一标准，但就实践来看，却存在一些问题。比如，各地区、各省市之间经济发展水平不一致，难以做到统一标准；各地区、各省(市)文化发展基础不一致，有的具有良好文化发展传统，民间社会发达，公共文化服务基础设施和服务开展就比较好，反之，则发展较为滞后；各地区、各省市在公共文化服务投入上认识不一致，有的领导重视，投入力度大，发展就比较好，有的领导不重视，投入力度小，发展就比较滞后。虽然文化部根据不同区域划分了东部、中部和西部三个片区来规范省级政府公共文化服务标准，但在实践过程中却因为各种特殊情况，无法彻底落实，特别是对一些经济较为落后省市，有些标准还很难实现，从而造成公共文化服务体系建设指挥系统失灵现象。

就海南省而言，由于经济发展水平较低，财政收入较少，基础设施较为落后，文化发展较为滞后，在公共文化服务体系建设方面还严重落后于国内发达省(市)，尤其是中西部市县更是如此，有的市县连博物馆也没有，有的市县图书馆近一二十年来没有得到改造，有的市县“三馆一站”公共文化服务基础单位没有固定场所，要租借其他单位进行办公等，这些现象反映出公共文化服务体系建设方面与国内发达省市还有较大差距，亟需建立全省统一的公共文化服务体系建设基本标准，以满足全省各族、各地区人民日益增长的基本文化需求。

(二)文化建设经费使用预算管理不完善

目前，海南省在文化建设经费使用预算管理上还比较落后，仍然延续的是由文化管理部门向财政部门上报预算方式来加以管理，预算的形成往往是来源于上级部门安排和往年工作惯例，延续的是计划经济体制下经费预算管理模式。在文化建设经费预算管理中还存在较强主观化倾向；在文化建设经费使用去向上还存在较强随意性倾向，从而严重制约了海南省文化建设经费使用效率和针对性，也严重影响了文化建设经费预算管理的科学性。因此，海南省文化建设经费使用预算管理亟需创新思路，完善体制机制，形成科学高效的经费使用预算管理。

海南省公共文化服务与其他省市一样依赖的是传统的行政管理模式，按照“三馆一站”配置进行服务，图书馆、博物馆、文化馆主要对城市展开服务，文化站主要针对农村服务，这就造成了绝大多数公共文化资源被留置在城市中，而乡村居民群众所享受到的公共文化服务则较为稀少，近年来文化部大力推进了送戏下乡、送电影下乡等公共文化服务，并加快实施行政村文化室建设，但在实施过程中，由于这些服务大多是按照上级指派而配置下来的，而非当地村民所迫切需要的，因此，在实施过程中或多或少存在一些偏差，造成服务不切实际，服务不到位等现象，从而严重影响了城乡之间公共文化服务均等化。

(四)公共文化服务体系建设社会参与度低

一是未能有效整合当地民营文艺表演团体。据统计，2011年澄迈县现有10人以上民营文艺表演团体20余家，演出场次达800余场，服务群众30多万人次，但这些文艺团体除县琼剧团和歌舞团外，都未被纳入公共文化服务队伍。政府既没有提供资金支持，也未提供场地、设施和人员培训等支持；二是未能有效整合当地业余文化团体。笔者在调查走访过程中发现，当地还存在一大批以政府机关、事业单位、工矿企业或街道社区工会形式组织的业余文化团体，这些业余文化团体在公共文化服务中也发挥了较大作用。这些单位因组织灵活、活动频繁、特色鲜明等特点，活跃了人民群众文化生活，满足了人民群众文化需求，但县文化部门对这些机构重视不够，未能将这部分力量有效整合进公共文化服务体系中来。

二、对策研究

(一)根据国家指导标准制定符合海南实际的公共文化服务标准

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(以下简称《意见》)，《意见》中出台了《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)》(以下简称《指导标准》，见下表)，《指导标准》以人民群众基本文化需求为导向，围绕看电视、听广播、读书看报、参加公共文化活动等群众基本文化权益，明确了国家基本公共文化服务内容、种类、数量和水平，以及应具备的公共文化服务基本条件和各级政府保障责任，明确了政府保障底线，做到保障基本、统一规范。

国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020年)

在此基础上，《意见》明确要求各地根据国家指导标准，制定与当地经济社会发展水平相适应、具有地域特色的地方实施标准，逐步形成既有基本共性又有特色个性、上下衔接的标准指标体系。

因此，海南省应认真学习和研究《指导标准》，在《指导标准》基础上加快建立符合本省实际的公共文化服务基本标准。在制定基本标准的时候，应根据海南省公共文化服务体系建设尤其是硬件设施较为落后局面，在《指导标准》基础上，增加对硬件设施标准量化要求，从而确保公共文化服务体系建设符合海南经济社会发展水平，以保障人民群众基本文化权益。

(二)在文化建设经费使用预算管理中大力推进“参与式预算”形成制度

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“参与式预算”是浙江温岭县于2005年开始的一项实验，是公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案编制的讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算修正和调整，实现实质性参与预算审查监督。其改革内容主要包括：组建公民广泛参与的预算审查监督参与库和人才库；人代会前增加代表和公众初审、讨论预算编制环节，实行广泛的预算初审民主恳谈、部门预算民主恳谈和代表工作站预算征询恳谈；人代会期间镇级通过大会审议、询问、辩论、提出并票决预算修正议案，市级通过分代表团专题审议部门预算等途径加强预算审查；人代会后推动预算向社会公开，并在各镇设立人大财经小组加强预算执行和决算监督。

“参与式预算”在实践中由于积极回应了社会关切问题，有效搭建了公众参与社会管理平台，解决了一批社会民生热点，激发社会活力，增加了社会和谐因素等作用，已经成为当前我国各基层政府加强和创新社会管理的一个创新模式。

海南省在文化建设资金使用与监管中也应借鉴这一模式，“参与式预算”形成制度要求海南省文化主管部门要广泛吸收各部门、各单位和广大人民群众参与到公共文化服务预算制定全过程中来，广泛吸收社会各界意见，实行开放式预算管理模式，根据人民群众真实需求制定和修改公共文化服务预算方案，从而最大程度满足人民群众日益增长的公共文化需求。

因此，海南省文化主管部门在具体开展公共文化服务体系建设资金“参与式预算”过程中,需要努力做好以下几项工作：一是要形成良好的社会推动力，促进“参与式预算”执行氛围。要建立起由省政府统一指导，省文体厅和省财政厅联合组织的运行模式；二是要切实增强“参与式预算”吸引力，更广泛听取社会公众对预算草案的不同意见。省文体厅和省财政厅一方面要加强宣传、培训和引导，，培养公众的预算兴趣；另一方面，省财政厅在预算编制和公开上要增加可读性、可看性，做到图文并茂，增加公众关注度；另外，预算公开途径还要更加广泛，除了官方网站外，可在一些热点门户网站、论坛、博客、微博等渠道公开预算。通过采取有效措施，形成全社会关注预算、讨论预算、监督预算的良好氛围；三是要通过组织推选、公开邀请、自荐等方式，积极鼓励引导社会中介机构、行业协会、社团组织以及专业性机构等广泛参与。社会组织参与面在参与式预算当中要有一定比例，并应逐步增加。有必要的话，可单独给社会组织设立一个组，围绕预算进行民主恳谈；四是要在确定参加对象时考虑利益均衡性，抽选方式更加科学、合理，综合运用乒乓球摇号、“海选”、组织指定、公开邀请等方式，使参与公众更具广泛性、全民性和代表性，能平等地、有博弈能力地进行参与；五是在程序上进行科学设计，赋予参与公众更多表达权，使他们能够更加充分地表达利益诉求，培养和提高他们的参与热情。民主恳谈是参与式预算的重要形式，特别要注重恳谈时间把握、氛围营造和效果体现；六是要进一步发挥影响力。切实提高预算细化和公开化力度，切实推动预算监督从程序化向实质化转变。

(三)创造条件，加快建设统筹城乡的公共文化服务体系

统筹城乡是公共文化服务体系建设基本要求，其目的是实现城市和乡村公共文化服务均等化，更好保障农村居民也能够享受到基本的公共文化服务。结合海南实际，从以下方面做好统筹城乡工作：

一方面，要有效整合城乡公共文化服务资源，建立纵向整合和横向整合相统一的公共文化服务体系。纵向整合，即加强省—市—县文化馆之间资源整合；横向整合，即加强对各民营文艺表演团体和业余文化团体整合，要将这两类文化资源有效整合在一个统一的服务网络平台中来，可以借鉴公安系统110指挥中心工作模式，以文化馆为基础，建立起全省公共文化服务资源数据库和分布图，通过网络调度方式，高效整合利用省内所有公共文化资源。

另一方面，还要全面盘活现有公共文化服务资源，强化服务理念，不断创新服务方式。各级文化服务机构要大胆创新公共文化服务形式，扩大服务范围，提供服务质量，增强服务效益，要有效推动现有公共文化资源流动性，加快建设流动图书馆、流动文化馆、流动博物馆、流动演出网、流动舞台车等基本公共文化流动网，提高公共文化服务覆盖率，通过图书、展品、演出等现有文化资源循环流动，实现城乡公共文化服务资源均等化。

(四)合理利用税收优惠和价格激励政策、财政补贴和政府采购政策，吸引社会资金投入公共文化服务建设中来

一要建立有效的税收优惠和价格激励政策。鼓励社会资金参与公共文化服务体系建设是发达市场经济国家普遍做法，海南省也应当通过制定相应政策鼓励社会资金投入，只要能够有利于公共文化服务建设的资源都应当动员其中。

二要建立完善的文化采购制度与专项补助制度。海南省应加快从直接拨款向项目投资、购买服务转变，在资金分配和使用中要重复发挥市场调节机制，改革现有公共文化服务资金投入和运行方式，采用政府采购、委托生产、特许经营、公共文化项目外包等方式，提高资金使用社会效益，要加快建立政府文化采购制度，科学制定文化采购计划，逐步提高具有激励性质的经费投入比例。

三要成立公共文化服务体系建设基金会，搭建社会力量共同建设公共文化服务体系参与平台。成立公共文化体系建设基金会优点在于：首先要有比较稳定的资金来源与业务项目，为建立公共文化服务投入机制提供了组织保障；其次将政府文化管理部门部分管理职能剥离出来，让基金会能够代行财政资金拨付与项目监管职责，有利于调动公共文化服务参与各方积极性；再次有别于公益性公共文化服务单位，基金会资助对象为所在区域内所有公共文化服务提供者，包括各种民间资源都可以被纳入基金会资助对象。因此，海南省应该尽快成立公共文化服务体系建设基金会，按照政府参与指导、专业组织负责建设、全社会共同监管运行模式开展工作，将全社会力量汇聚在一起，形成全社会共建的良好局面。

参考文献：

[1] 于群等.文化蓝皮书:中国公共文化服务发展报告(2012)[M].北京：社科文献出版社，2012.

[2] 戴珩.现代公共文化服务体系200问[M].南京：南京师范大学出版社，2015.

[3] 夏国锋等.公共文化服务体系研究述评[J].理论与改革，2011(1).

[4] 中国城市规划协会.规划创新——2010中国城市规划年会论文集[A].朱查松等.基于生活圈的呈现公共服务设施配置研究——以仙桃为例[C].重庆：重庆出版社，2010.

[5] 孙德芳等.生活圈理论视角下的县域公共服务设施配置研究——以江苏省邳州市为例[J].规划师，2012(8).

(责任编辑：王珏)

Problems and Countermeasures for the Public System Building of Cultural Service in Hainan Province

LUO Chang-feng

(Economics and Management School， Hubei University of Technology, Wuhan 432200)

Abstract：Now the public cultural service system of Hainan Province are not uniform service standards, budget management is imperfect, inadequate urban and rural service as a whole, and low social participation. In this context,the government of Hainan province should be developed a unified public cultural service standard as soon as possible, promote the participatory budget, establish a more diverse model urban and rural service as a whole, build a platform to attract more money into public cultural society service construction.

Key words：the public cultural service system of Hainan province; service standards; budget management; urban and rural as a whole; social participation

收稿日期：2016-03-03

作者简介：罗长锋，男，汉族，海南文昌人。湖北工业大学经济管理学院在读硕士。主要研究方向：人力资源管理。

中图分类号：G247

文献标识码：A

文章编号：1009-9743(2016)01-0047-05

DOI：10.13803/j.cnki.issn1009-9743.2016.01.010