基层政府的政策变通逻辑——以H县“不再生育合同”为个案

陈　恩



基层政府的政策变通逻辑
——以H县“不再生育合同”为个案

陈恩

[摘要]文章通过H县“不再生育合同”的个案分析基层政府在社会治理中的政策变通逻辑。政策变通不是对政策目标的背离，而是为了政策具有可行性。政策变通是社会治理中政策制定上的普遍主义和政策执行上的特殊主义相结合的体现。基层政府政策变通的初始逻辑是为了实现国家的政策目标，政策变通范围的扩散逻辑是为了尊重政策对象的习惯，基层政府不断扩大政策变通适用对象范围是出于自利动机来筹集工作经费，除了以上三种逻辑外，政策变通延续还有一个重要逻辑，即基层政府面临对象要求兑现知情选择法定权利的压力。这些多元复合逻辑驱动的政策变通不仅没有偏离政策目标，反而取得良好的政策预期效果。

[关键词]基层政府； 政策变通； 计划生育

从新闻媒体上，我们经常看到“上有政策，下有对策”现象普遍存在的报道，官方媒体和社会公众对此几乎一致地持否定态度。但是，基层政府的这种政策变通仍然屡见不鲜、屡禁不止。有研究发现，人民公社时期一些县社干部往往冒着被整肃风险变通一些农村政策[1]。近年来，在食品安全监管执法、低保政策执行、宅基地流转等几乎所有社会治理领域都存在基层政府变通政策现象[2-4]。现有研究对基层变通国家政策多持否定态度，认为变通是基层欺上瞒下的自利行为[5]。但也有研究认为，“土政策”是基层政府对国家政策的变通，在制定和实施中将普遍主义和特殊主义结合在一起，变通并非对国家政策目标的背离[6]。刘鹏等根据政策变通执行是否完全改变原政策内容以及变通执行方式的公开程度两种标准，将变通执行分为政策抵制、政策替换、政策附加和政策敷衍四种类型[2]。因此，基层政府的政策变通现象不应简单地给予否定。

街头官僚理论认为，面对复杂的现实环境和多元目标群体，在执行一线的街头官僚不可能根据固定标准执行政策，拥有自由裁量权的基层工作人员导致执行过程中政策偏差[7]。但这种偏离未必违背政策初始目标，相反是为了使国家制定的公共政策在基层社会治理中变得具有可行性。刘鹏等认为，中国式政策变通的成因是委托-代理关系不够完善、政策环境难以保障、政策内容存在问题、政策主体的自利逻辑以及政策文化的潜移默化[2]。总之，基层政府的政策变通逻辑是多元复合的。本研究将从初始逻辑、扩散逻辑、异化逻辑、延续逻辑等四个角度考察基层政府政策变通的内在规律。H县在1980年代后期在个别乡镇进行了“不再生育合同”试点，即规定特定对象与基层政府签订节育合同承诺不再生育，并缴交押金作为保证，即可免于结扎绝育，而代之以一种可逆的长效避孕办法——“上环”。不再生育合同“土政策”是对国家“一环二扎”①即生育一孩的妇女要上环、生育二孩的妇女要结扎。避孕节育手术政策的变通。1990年，这一政策范围扩大到在另一个镇，也取得良好效果。1995年，“不再生育合同”代替结扎绝育的政策变通在全县各乡镇迅速推广。2000年后， “不再生育合同”政策的育龄夫妇适用范围进一步扩大。本文要回答的问题是基层政府政策变通的内在逻辑动力在哪里，又是什么结构性因素推动政策变通适用范围的扩大，基层政府的政策变通与国家政策目标存在何种程度张力？为此，笔者在海南省H县进行实地调查，分别对县、镇、村三级干部进行访谈，并在2个镇的2个村访谈村民，并获得大量的档案资料。

一、政策变通的初始逻辑：实现政策目标

在农村计划生育中，1983年确立的“一环二扎”节育政策制度化为之后的普遍政策，即在农村只要生一个孩子的妇女按国家政策必须植入宫内节育器(即上环)，生两个孩子的对象必须接受结扎绝育手术。这种一刀切的节育手术政策目标是防止计划外怀孕和生育，以实现人口出生控制计划。也就是说，节育手术只是手段，控制出生才是目标。“一环二扎”节育政策制定的初始逻辑是假设每对育龄夫妇皆有可能成为生育计划的越轨者。基层政府在计划生育治理中往往将手段目标化。上级政府的计生工作考核指标(如对避孕节育手术类型下达指标任务)加剧节育手术手段目标化的趋势[8]。因此，在基层干部和农民看来农村计划生育变成了“抓结扎”“抓上环”。然而，有些对象对节育手术存在不适应症或禁忌症，如果不对其实施节育手术，解决国家不在场的生育控制问题，则仍然面临着生育计划越轨的政策风险。为此基层政府要寻找一种既能避免对象计划外生育又不需绝育手术的办法——节育合同(又称“不再生育合同”)。不再生育合同在1990年陕西省绥德县也有发现。这种节育手术政策变通的初始动机是从国家目标角度考虑在对象不适应绝育手术时如何避免计划外生育。在1980年代末，H县开始在一个计划生育工作先进镇LG镇试点与不适应症对象签订不再生育合同。SG镇计生办干部概括不再生育合同内容如下：“不强迫你结扎，交2 500块钱，订合同，上一个环，就当作落实结扎措施，但是你要保证不再生，假如发现再怀孕，马上去抓去引产……。”

SG镇与相邻的LG镇具有相似的社会基础和文化环境，农民一直能温顺地遵守国家政策和服从政府权威，当地群众的契约精神较强。1990年，H县计生委对SG镇上报的同育龄妇女签订节育合同请示做出批复，批复严格限定了签订合同的对象：已生育一个孩子的；已生育两个女孩的；已生育一男一女或一男多女、经卫生医疗部门鉴定(或节育手术点两名以上医生鉴定)，一方患有手术禁忌症或不适应症；男女双方患有手术不适应症或禁忌症的。生育一个男孩的夫妇签不再生育合同；生育一个女孩的夫妇签不抢生合同；生了两孩或两孩以上者签绝育合同。也就是说，此时县里对签订节育合同的对象限制为只有不能做绝育手术的夫妇。这种政策变通的授权是从控制计划外生育的国家目标出发。在实践中，镇政府作为甲方与乙方节育对象主要签订免结扎绝育合同(即不再生育合同)，村委会作为担保单位。县里对合同条款做出了明确指示，合同条款必须体现五条：“放置宫内节育器(即上环)，随时接受检查，发现遗失立即补上；节育失败后立即采取补救措施，其一切费用由本人负担；缴交押金：一孩户缴交金额不得少于300元，二孩户不得少于500元，多孩户不得少于1 000元；合同从签订之日起执行至女方满45周岁；违约者从严处理。”可见，镇政府根据超生孩次及其后果严重程度确定交纳押金数额。县计生委还规定终止授权(立即收回合同签订权)的条件：“不符合条件签订者超过总签订人数10%以上；违约者超过总签人数5%以上”*引自H县计划生育委员会《关于同育龄夫妇签订节育合同有关问题的批复》(1990年4月1日)。。合同内容包括接受节育措施和交押金，并定期接受孕情和环情检查。

二、政策变通的扩散逻辑：考虑农民习惯

H县计生委通过批复授权镇政府只能和手术禁忌症者签订免结扎合同，但很快这种授权变通对象范围开始被乡镇政府突破到其他绝育对象。基层政府扩大政策变通范围的一个重要逻辑是考虑农民至少1个男孩存活的生育底线。在计划生育工作实践中，这种政策变通既考虑国家控制出生目标，也考虑农民的生育底线。

A村信息员是村里最早签订节育合同的对象之一。第一批订合同免结扎的对象一般是跟村镇干部关系好(意味着社会资本较强)的夫妇，说明授权对象的有限性、许可机会的稀缺性和农民对不再生育合同的欢迎。适应症的认定是变通的关键。虽然变通授权方规定禁忌症的诊断要经过医生鉴定，实际上基层政府掌控了鉴定裁量权，是否适应取决于基层干部的主观认定，医生鉴定只是形式合法的手续。A村一个在1989年做结扎的对象说，“那时候(1990年之后)她们认识人，花钱了，不用做(结扎)。”县里授权免结扎对象还有另一个关键的条件限制，即对象“已生育一男一女或一男多女”，也就是说只生一个男孩的夫妇才在免结扎的范围内。以往研究发现，只生育一个男孩的夫妇对结扎绝育的抗拒激烈，农民为坚守至少一个男孩存活的生育底线而抗拒结扎绝育以维持再生育能力[9]。1990年开始A村做结扎的妇女逐渐减少，多数对象选择了签订节育合同。这种节育合同避免结扎绝育造成对象丧失生育能力，进而保护农民至少有1个男孩存活的生育底线。这意味着这种节育手术政策变通由单纯考虑国家目标变成也考虑农民的生育底线。A村这个对象的丈夫说：

她们这代人就做(结扎)，现在的就不做(结扎)了，现在都是签合同了。(他老婆插话，我只做快了一年，要是晚一年还可以签合同的)，现在你要生两胎的，就要交钱了。……要是生了两胎，就交钱签合同了。……签合同，这笔钱也不是白白花掉的，规定多少岁内可以返还的，它(政府)也是这样说的。

签订节育合同的夫妇一般履行合同约定。除了签订合同，农民还能随时根据自己的节育情况变化解除合同。那些签订了节育合同，交押金的夫妇，如果中途接受结扎手术，可以要求解除合同返还押金。

在农民看来，生育一男一女或者两女一男的夫妇，最担心遭遇意外变故而“绝后”，结扎绝育会断了补偿生育的后路，保持生育能力作为应对意外的保险手段。结扎之所以遭到农民抗拒是因为男孩夭折风险，农民逻辑是保持生育能力以抵御男孩存活的风险。国家控制生育的目标要求对象绝育，国家逻辑是只有对象接受结扎绝育手术才能保证不再生育，即所谓“一次性解决”、“一劳永逸”。国家逻辑与农民逻辑在结扎绝育上发生严重冲突。农民对国家节育政策的激烈抗拒，执行结扎节育政策的基层政府面临着国家出生控制目标和社会秩序稳定的双重压力。为了达到既避免计划外生育又可以消除高压引发的社会不稳定，控制出生的国家逻辑和抗拒绝育的农民逻辑在不再生育合同中得以融合。基层政府的政策变通逻辑来自于这两种逻辑的融合。

只生1个男孩的对象订合同，生育2个男孩的对象必须结扎，这是基于农民至少有一个男孩存活的生育底线。国家将所有的对象假设为潜在超生者，结扎绝育事实上扭曲了避孕节育才是身体控制的目的，结扎绝育已经超出避孕节育的必要程度，成为身体管制的过度措施。节育合同则将避孕节育作为控制农民身体的唯一目的，控制生育是节育技术的避孕功能，只要能够避孕节育，节育措施适度即可，而结扎作为一种避孕办法已超出了适度性。A村的一个对象说：

剩下那些人(妇女)都是后期的，后期的都是花钱订个合同的。……不知道她们那时候花1 000多块钱订(免扎)合同，到了45岁的时候，人家就退你的钱(押金)给你。她们那时候都是这样的，不像我们一次性做完了。……当时你要上环的话，也是花钱订合同，交钱签合同，当时也可以上环的。但是我觉得我不想生了，没必要去上环，干脆就去做了结扎。……人家要通知做(结扎)，想做的就去做，不想做的就交钱签合同，……

签订节育合同的政策变通将农民的生育底线和国家的生育政策结合起来，实现国家控制出生的逻辑和农民至少有1个男孩存活的生育底线逻辑融合，这种政策上的变通大大缓解了国家强制绝育所引起的农民抗拒。

三、政策变通的异化逻辑：筹集工作经费

除了政策制定者的目标和政策接收方的习惯，基层政府的政策变通还有自利考量。县里的授权范围是只准许和有结扎禁忌症的夫妇签订免扎合同，但是在实践中，除了和禁忌症夫妇签订外，还和其他适应做结扎的夫妇签订节育合同。县里从国家目标的角度进行授权，但是基层乡镇则将国家目标和农民的生育底线结合起来，扩大授权范围。表面看不出来的“禁忌症”为基层政府将不再生育合同签订对象扩大提供了授权依据。抗拒结扎而又愿意交纳押金的夫妇成为目标人群。A村的原村支书说：

这个结扎对象又不能做，不适应，但你不能让自由放任，继续生，所以要发动她上环，上环后要交押金做保证，意思是叫保证金，不强制你结扎，只要上环就行，她也心甘情愿，免挨一刀，所以她也愿意交这些钱，政府也为了达到目的，收这些钱当作控制手段，她交钱也是做一保证，……当作一个保证金，收1 000块，或者2 500块，这由双方谈判，同意后批准，当作一件事去完成，你也算结扎了，上面也算完成任务，因为你上环了。就是这样。但是如果你生了2个男孩了，去检查，也适应做结扎，但是对象不想做结扎，这种一定要做结扎，强制也要去做，一定要让他去做结扎。

在A村签订合同的主要是只有1个男孩的对象，而生了2个男孩的对象必须结扎绝育。这种变通意在保护农民至少有1个男孩存活的生育底线。已有研究表明，农村计划生育是一些地方基层政府的重要收入来源[10-11]。乡镇政府一方面为了减轻结扎任务的压力，另一方面为了通过收取押金来缓解财政紧张。这两个因素促使乡镇基层政府将政策变通的适用对象范围扩大。1994年之前，只有LG镇和SG镇被县里授权签订节育合同收取押金。从1993年开始H县在5个乡镇试点财政包干，此时很多乡镇报告财政包干后收入增收困难。1995年，全县各乡镇全部实行财政包干制。而同时，节育合同也在1995年向其他乡镇大面积推广。财政包干和签订节育合同推广并不是偶然关系。仅1996年，全县签节育合同878份，收取1 155 300元合同押金。同时H县计生局报告，计划生育工作经费严重不足，各乡镇乱支免扎合同押金现象严重*引自H县计划生育局《1997年工作总结》。。2002年6月 ，H县财政局、监察局、计生局成立清理检查组对全县18个乡镇的1996年1月至2002年5月31日所收取的不再生育合同押金款进行清查发现，历年累计征收群众不再生育合同押金4 292 835元，未纳入专户管理，各乡镇已经挤占、坐支于镇政府工作经费、计生专项经费、发放工资支出合2 881 884元，占用率为67%*引自H县财政局、监察局、计生局《关于清理各乡镇征收不再生育合同押金款和社会抚养费的情况报告》(2002年8月19日)。。根据乡镇政府收取的这些节育合同押金的用途推测(见表1)，节育合同适用范围的扩大很大程度上因为乡镇政府财政收入的压力增大所致。地方变通的冲动绝非仅仅是国家目标和农民的生育底线推动，乡镇基层政府筹集经费的利己主义动机也是变通范围扩大的主要原因。

尽管合同押金到期后要退还签约夫妇，政府领导任期的短暂性和责任有限成为挪用合同押金的条件，为了弥补政府工作经费、计生专项经费、人员工资等的不足，寅吃卯粮地挪用合同押金填补财政窟窿，至于退还押金则是将来政府的责任。

表1　1990—2002年全县各乡镇签订不再生育合同、违反、押金使用情况

资料来源：H县财政局、监察局、计生局《关于清理各乡镇征收不再生育合同押金款和社会抚养费的情况报告》(2002年8月19日)。

四、政策变通的延续逻辑：兑现知情选择权

2001年颁布的《人口与计划生育法》对已婚育龄夫妇节育措施规定，“国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适应的避孕节育措施。”“对已生育子女的夫妻，提倡选择长效避孕措施。”2003年10月底颁布的《海南省人口与计划生育条例》规定“各级人民政府应当创造条件，保障公民享有选择安全、有效、适宜的避孕节育措施的知情权”。“育龄妇女已生育一个子女的，提倡首选使用宫内节育器；育龄夫妻已生育两个以上子女的，提倡夫妻一方首选绝育措施。”一方面，国家计划生育法和省计划生育条例规定对象对节育措施可以知情选择，另一方面，省计生委又下达结扎的任务指标，这给基层政府带来了很大压力。

当计生干部上门要求对象施行结扎等指定节育手术时，对象往往对干部指定的节育措施提出质疑。DA镇计生办的一位干部讲述农民要求兑现知情选择权：

她说，文件上规定是选择的，选择措施，知情选择，她说我想做这个、那个，但是上面主管部门要求先动员对象去(服务站)做检查，适应做结扎的先做结扎，不适应做结扎的再采取其他避孕措施，但是她(对象)钻空子，说我只上环不行吗，上环也是避孕呀，目的都是不生，有什么理由叫我去做结扎呢。

农民和干部按照各自的理解对知情选择进行权利主张，国家以模糊策略将法条阐释权交给基层政府，并以任务指标的形式来促使基层政府按照有利于国家目标来解读知情选择，基层政府需要在国家任务和农民权利之间保持巧妙的平衡。对象已经质疑结扎绝育手术在身体管制中超出的必要性程度。农民权利意识使干部在执行结扎面临着对象的以法抗拒，结扎任务完成的难度增加。

基层政府在对象的知情选择权利兑现和出生控制任务的双重压力之下，继续选择不再生育合同来化解矛盾。签订节育合同是县里对国家节育政策的变通，根据国家政策规定，这种“以钱代扎”的变通是不正当的，变通属于基层政府违规。H县规定，2002年6月1日起，各乡镇(除LG镇外)，一律停止签订不再生育合同工作*引自H县计划生育局《关于做好计划生育抚养费和合同押金清理移交准备工作的通知》(2002年5月30日)。。此时，签订节育合同在县里也失去正当性。作为正式制度的节育合同在其他乡镇已经消失，但是作为非正式制度的节育合同以口头承诺和私下押金继续存在，而且愈演愈烈。2007年省计生委从控制出生的国家目标出发指定一种不能自由摘取的新型宫内节育器，为基层政府在更大范围兑现知情选择权后存在的生育越轨风险。2008年以后，H县全面停止节育合同的正式制度。在县及以上政府看来，签节育合同是不正当的。因此，作为县内公开的正当变通转为县内私下的不正当变通。节育合同由正式变为非正式的，但是所形成的节育效果是一样的。A村和B村的节育合同变成了“交钱免扎”。A村的信息员说：

我们这边现在是，你要是不能做(结扎)的，可以交钱抵押，等到你做(结扎)，也可以(把押金)返还给你，我们有这种做法，规定你(分娩)3、4个月后，没病的情况下就可以做(结扎)，你要是不做，这些钱以后再返还给你，我们也有这种做法。她落实节育措施后，也可以把钱要回去的，这是我们私下这么做的，否则流动在外面那些(夫妇)的，很难做的，这种不签合同的。

依法行政要求禁止签订节育合同，但是绝育手术又不能强迫命令，所以基层政府将公开的正式制度转变为私下的非正式制度，继续收取押金。非正式的合同押金制度既不签订合同也不开收据。农民缴交押金不是为了超生，而是为了免挨一刀——结扎，保护至少一个男孩存活的生育底线。B村的对象在2000年之后才出现订免扎合同，兑现知情选择的法律权利成为合同免扎的依据。在B村，收取押金一般是在对象符合绝育条件时，由村信息员或和妇女主任上门，先让对象去做结扎，但对象不愿意做结扎时，信息员会告诉对象可以选择上吉妮环——省里规定一种可替代结扎的节育手术，但是必须缴纳押金。押金的数额因人而异，干部会根据对象的经济条件等决定开出押金的数额。对象一般会跟干部进行讨价还价，最后达成一个双方同意的押金数额。由于H县里已经禁止签订节育合同的正式制度，所以镇里或村里不能像以前一样给出正式的文件证明，既不签合同，也不给收据。农民通常将这种押金当作“交一笔钱”以免除结扎，也不准备将来能要回这笔押金，并且没有任何正式文件凭证的押金支持将来去要回这笔押金。但是在A村和B村，农民都乐于接受这种免于结扎的变通。

五、政策变通的实际效果

虽然节育合同“土政策”违背国家的“一环二扎”节育政策，但是基层政府的这种变通具有相当的合理性。它将国家逻辑和农民逻辑融合，既达到国家控制出生的目标，又满足农民夫妇保持生育能力、据守生育底线的抗风险策略。科层制的形式理性逻辑强调非人化的规则，这些规则是为了保证组织目标的实现，但是非人化的理性牢笼试图将人限制在其中，对人性的漠视所产生的人文代价和价值成本。如果基层政府完成按照国家的形式理性设计去执行国家政策，即使能够实现国家目标，其代价也是巨大的。国家的“一环二扎”节育政策无非是为了控制生育，而控制生育的目的可以通过其他途径实现。结扎绝育作为不可逆的节育手术，冲击了农民据守生育底线、抵御风险的机制。这样绝育手术在农村面临着强烈抵抗，给基层政府造成很大的压力。化解绝育政策对基层政府的上下夹击，是找到一种可以同时达到国家目标和农民目的的办法，而基层政府的政策变通则比较圆满地解决了这一问题。自1990—2002年，全县正式签订节育合同的夫妇3 779对，违反合同的有287对夫妇，违约率7.6%，其中SG镇没有违约夫妇，DA镇违约率为1.2%。总体来说，节育合同同样实现了国家控制生育的目标。A村的原村支书说：

不做结扎就要花钱，签合同，保证不再生育，再上一个吉尼环，交1 000多块押金。是的，也要交钱，交押金。(对象女：上环也要交钱，除非做结扎才不交钱。)上吉尼环也要交钱。……交，交1 500块。……这是签合同的钱。……2 500一个人，保证不再生育。……这主要是为了防止对象取环再生育，但是这种现象非常少，……一般只要签了合同，交了钱，再生育的极少。

在A村和B村，签订节育合同或“交钱免扎”的农民基本上不再继续生育，只有个别对象在交钱上吉妮环后再次怀孕而超生的。一方面，节育合同的变通做法实现了国家控制生育的目标；另一方面，农民保持抗拒男孩夭亡风险的再生育能力，保护了农民的生育底线。但是必须承认，这种变通绝非单纯是基层政府及其干部利他主义的结果。

六、结语

政策变通不是对政策目标的背离，而是为了政策具有可行性。政策变通是社会治理中政策制定上的普遍主义和政策执行上的特殊主义相结合的体现。国家政策目标是控制出生人口，一环二扎只是实现控制人口出生目标的手段，地方变通不是背离国家目标，而是将政策目标和政策执行手段分开，避免手段目标化。在农村计划生育中，“一环二扎”制度化为中国农村已婚育龄妇女的节育模式，这种节育政策与农民的选择意愿形成了巨大的张力。“二孩结扎”的节育政策遭到农民的强烈抵抗，农民抵抗的动力不是来自于多生孩子的愿望，而是要保持生育能力以防止男孩意外伤亡后补偿生育。如果基层政府强硬地执行国家既定节育政策，据守生育底线的农民反抗可能会导致社会秩序的混乱，找到一种既能避免多孩超生又能保持农民抵抗风险能力的办法才能化解“二孩结扎”政策的矛盾。基层政府除了考虑国家目标和农民的生育底线，还存在自利主义的动机，基层政府往往通过不再生育合同收取一定数量的押金作为工作经费。这种变通不仅与国家节育政策存在冲突，也与依法行政要求产生冲突。作为正式制度的“以钱免扎”节育合同在依法行政的要求下宣告终止。21世纪初，越来越多的农民通过争取知情选择的法定权利向基层政府施压，迫使这种政策变通继续以非正式制度存在，而控制出生的国家政策目标、农民的生育底线、基层政府的自利动机在知情选择权利兑现过程中继续在不再生育合同中融合。经过多年实践，尽管有极少数签订合同的对象违约超生，但是整体上这是一种有效的政策变通。

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(责任编辑：常英)

The Logic of Grass-roots Government Adapted Policy——A Case Study on “No Longer Birth Contract” in H County

Chen En

AbstractThrough the case analysis of “no longer birth contract” in H County, this paper explores unauthorized modifications to the policy of the local government in the social governance. Policy adaptation,with the purpose of making the policy more feasible,can benot easilydefinedasa departure from the policy objectives.The policy adaptation is reflected on combination universalism policy formulation and particularism policy implementation in the social governance. The policy alternative initial logic of Grass-roots government is to achieve the national policy objectives, while the logic of the policy adaptation range expanded is to respect the habit of peasants.Moreover, the grass-roots government expand the scope of policy adaptationto raise funds from self-interest motivation.Beside these, the authoralsofoundtherewas one more important logic existed, thatit wasgrass-roots government had tofacethepressure ofhonoring the informed choice of legal rights.These multiple logic driven policy changes not only did not deviate from the policy objectives, but realized good policy expectations.

Key wordsGrass-roots government; Policy adaptation; Birth planning

[收稿日期]2015-10-15

[作者简介]陈恩，中共海南省委党校(省行政学院、省社会主义学院)公共管理教研部副研究员，邮编：571100。