新型城镇化背景下耕地保护机制创新研究——以湖南为例

刘　峰

(1.湘潭大学，湖南 湘潭　411105；2.湖南省社会科学界联合会，湖南 长沙　410003)



新型城镇化背景下耕地保护机制创新研究
——以湖南为例

刘峰1，2

(1.湘潭大学，湖南 湘潭411105；2.湖南省社会科学界联合会，湖南 长沙410003)

【摘要】中国现有的耕地保护制度与具体实施效果并没有达到预期目标，耕地占用、粗放利用等问题日益严重。新型城镇化背景下，耕地保护问题将会变得更加突出。以湖南省为例，基于湖南省的土地基本数据，对湖南省土地利用现状、耕地分布与质量等情况进行了分析，进而对当前耕地保护存在的突出问题及风险进行了探讨。同时，在归纳和梳理美国、日本和德国这三个发达国家耕地保护的成功经验的基础上，从土地集约利用、科学规划管理、发挥市场机制作用、完善制度创新、耕地内部流转五个方面对新型城镇化背景下如何有效保护耕地进行了研究。

【关键词】耕地保护；机制创新；新型城镇化；湖南省

一、引 言

城镇化是推动中国区域经济增长的重要动力，也是中国面临的主要挑战之一。新型城镇化背景下，经济社会的高速发展给耕地保护带来了较大压力[1]。根据中国统计年鉴，近年来我国城镇化率不断提升，到2015年达到了56.1%；而根据中国国土资源统计年鉴，2001-2008年我国的耕地面积呈不断下降的趋势，2009年后耕地面积有所回稳(见图1)①。尽管我国一直对耕地保护的制度安排较为严格，并且将耕地保护确定为基本国策，但这并没有改变我国耕地逐渐减少的趋势。特别是在新型城镇化背景下，大量农民从土地解放出来向城市转移，耕地保护政策中涉及到的权、利、责等问题不清或不均衡，这也影响了各方主体保护耕地的积极性，导致激励与约束不相容问题的出现。如何协调“吃饭”与“建设”的问题，成为我国新型城镇化背景下耕地保护的重大问题。

图1　新型城镇化背景下中国耕地面积变迁

充分发挥耕地资源的禀赋与优势，尽可能减少区域不均衡带来的社会不公问题，解决新型城镇化背景下耕地保护各方主体的激励与相容问题，是我国耕地保护的基本原则。但耕地保护机制的缺位，导致我国耕地的使用效率较低，并且对耕地的投资降低也导致了耕地质量的下降，使得耕地利用朝着粗放型方向发展。另一方面，城镇化过程中对耕地的非农化使用增加，但耕地保护的强制性管制会降低当地政府的财政收入，这进一步降低了当地政府保护耕地的积极性[2]。在不断“消失”的耕地中，城镇化推动的城市建设占地是一个重要的因素。城市建设占用耕地从2001年的245万亩增加到2013年的439万亩，年均占用耕地面积为376万亩(见图2)。其中城市建设占用耕地大部分为土地生产率较高的高等级耕地，这对我国粮食安全产生了较大影响。

图2　中国城市建设占用根耕地面积

2004年以后，我国对粮食种植采取了直补金政策。2008年10月在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。2011 年8 月，中共中央政治局第三十一次集体学习会强调了“健全耕地保护补偿机制”。此后，我国各地也陆续出台了耕地保护制度。在“十三五”规划中我国再次提出“坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略”，并提出了“全面划定永久基本农田，探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区”战略。尽管国家和地区高度重视耕地保护，但我国的耕地保护制度仍处于尝试阶段，缺乏有效的理论指导与运行机制[3]。因此，如何通过有效的机制设计将耕地保护与经济补偿相结合，解决新型城镇化过程中的激励与约束相容问题，有效调动地方政府和农户保护耕地的积极性，成为现阶段我国亟待解决的关键问题[4]。

作为一个农业大省，新型城镇化背景下湖南省的耕地保护也面临上述问题，可以视为我国在解决耕地保护问题时的一个典例。笔者将以湖南省为例，考察新型城镇化背景下的耕地保护机制创新问题，为建立切实有效的耕地保护机制提供理论和实践保障。

二、新型城镇化背景下湖南省耕地保护现状分析

我国自2007年起开始第二次土地调查，以2009年12月31日为标准时点，对第二次土地调查获取的数据进行汇总整理。对于这次土地调查，其土地利用的分类标准采用统一的框架：在政府统一组织下对地方土地进行实地调查，并逐级控制调查的成果质量。技术方面，用遥感影像来覆盖全省，保持图、数、实地的一致。总体来讲，对全省土地使用情况进行了摸底调查。此后，在第二次土地调查的基础上，对耕地数据进行了调查和调整。

1、湖南省土地利用现状

目前，湖南省的土地基本情况如表1所示。

表1　2013年湖南省主要地类数据

数据来源：《2014年中国国土资源统计年鉴》

根据分类数据可见，湖南省的农业用地超过了1800万公顷，而建筑用地则将近150万公顷，未利用的土地将近140万公顷。

2、湖南省耕地分布与质量状况

就耕地而言，湖南省全省耕地的地域分布基本情况如表2所示。

表2　2013年湖南省耕地地域分布

数据来源：《2014年中国国土资源统计年鉴》

从全省的耕地分布来看，耕地的地域分布相对均匀，洞庭湖地区、湘南地区和大湘西地区的耕地相对较多，而全省经济较为发达的长株潭地区耕地相对较少。如何结合耕地的地域分布以及经济发展状况进行保护机制的设计，是进行耕地保护时需要考虑的重点问题。

3、湖南省耕地质量情况

全省耕地按坡度划分，2度以下耕地148.17万公顷(2222.5万亩)，占35.83%；2-6度耕地108.30万公顷(1624.5万亩)，占26.19%；6-15度耕地116.11万公顷(1741.7万亩)，占28.08%；15-25度耕地36.78万公顷(551.7万亩)，占8.90%；25度以上的耕地(含陡坡耕地和梯田)4.14万公顷(62.1万亩)，占1.00%，主要分布在大湘西地区(见表3)。

表3　2013年湖南省25度以上的坡耕地面积

数据来源：《2014年中国国土资源统计年鉴》

坡耕地的分布主要集中在大湘西地区，这和这一地区的地貌有较大关系。坡耕地的高比例会影响地区的耕地质量，不利于土地利用效率的提升。

三、当前耕地保护存在的突出问题及风险分析

1、建设用地和灾害损害对耕地变动的影响较大

表4　2013年湖南省耕地变动情况(单位：亩)

数据来源：《2014年中国国土资源统计年鉴》

可以看出，尽管土地整理、土地复垦以及开发带来了耕地面积的增加，但新型城镇化与工业化进程的推进，意味着需要较多建筑用地予以配套。这可以从表4反映出来，年内减少的耕地97%以上为建筑占用。同时，灾害损毁也在一定程度上减少了耕地面积。

从耕地区位看，大部分耕地都位于洞庭湖地区、湘西地区的湖泊和河流最高洪水位控制线范围内以及25度以上的陡坡。其中，这些耕地汇总有较大部分耕地需要进行逐渐调整：现阶段国家退耕还林、修养生息对耕地安排的压力较大。而长株潭地区，由于工业污染带来的危害，有相当数量的耕地已不再适合农业生产。同时，由于湖南有色金属矿产较为丰富，这些矿区的大量开采导致了地表坍塌和土层破坏，也影响了耕地的正常使用。这些受到工业水污染、采矿污染的耕地，将会在较长时间内影响土地的利用。

2、优质耕地与人均耕地同时减少

目前，湖南省的优质耕地在减少，尽管减少的速度与幅度在逐渐减缓。在新型城镇化过程的关键阶段，建筑占用的耕地大多数是非坡耕地。随着经济社会的发展，城镇化带来了农村居民向城镇的转移，带动了城市边界的扩张，而扩张占用的大多数是城市外围优质的耕地。与此同时，新农村建设也带来了农村居民居住地的集聚，这些集聚地也多为开阔、平整的优质耕地。以湘北为例，新农村建设和新型城镇化建设中占用的耕地，很大一部分是原来的粮食和主要农产品生产基地。若按照这样趋势持续下去，全省“米篮子”、“菜篮子”的耕地将会日渐减少甚至逐渐消失。

从人均耕地看，湖南省人均耕地0.9亩，不到全国人均耕地(1.52亩)的60%。过低的人均耕地面积，意味着新型城镇化中湖南省可以调配的土地资源是有限的。如何协调“吃饭”和“发展”的问题，这成为新型城镇化背景下湖南亟待解决的关键问题。

3、耕地相对变化的地域分布不均匀

由于自然条件、经济发展、人口增长等存在较大的差异，湖南省内各个地区的耕地变化也存在着较大的差异，可以利用相对变化率(R)来考察各个地区的土地利用变化情况。

(1)

其中，Ka和Kb分别表示某一地区的耕地在期初和期末的面积；Ca和Cb分别表示全部地区的耕地在期初和期末的面积。若R大于1，表示这一地区的土地利用率的相对变化相对于全区而言较大。因此可得湖南省各个地区的耕地相对变化率。

表5　2013年湖南省耕地相对变化率

数据来源：根据《2014年中国国土资源统计年鉴》计算得出

湘西的耕地变化率最大，其中张家界市为2.02，吉首市为3.88，位居湖南省前列。湘西地区耕地变化率较大的原因在于其退耕还林的压力。由于地处山区，坡耕地较多，大部分属于应退耕还林的范围。同时，生态旅游、农业结构调整也导致了湘西地区耕地相对变化率较大。耕地相对变化率较大的为岳阳、邵阳和郴州市，其变化值都介于1到2之间。主要原因在于生态退耕的压力较大，并且农业结构调整的力度也相对较大。

其他地区的耕地相对变化率都较小，均小于1。其中，长株潭地区是湖南省的经济、文化和政治中心，在工业化和新型城镇化进程下需要更多的耕地，但由于耕地占补平衡工作落实的较好，并且生态退耕的压力较小，因此耕地的相对变化率并不大。常德和益阳位于洞庭湖平原地区，其耕地相对变化主要受农业结构调整的影响。衡阳和怀化是湖南的次级交通枢纽中心，在新型城镇化背景下建筑用地较多，但同样这两个地区的耕地开发整理力度增强，使得地区的耕地相对变化率较小。永州和娄底地处湖南的中部和南部，山地较多，相对变化率并不大。

4、土地集约利用程度较低

对于耕地而言，集约利用程度越高，土地的投资强度会越大、容积率越高、土地利用强度越大、土地的产出绩效越高。这意味着，土地集约利用程度的提高会降低建筑用地量，并减少耕地的占用量。通常来讲，土地集约利用度在0.2以下属于偏低，0.3到0.4之间属于中等，高于0.5则属于情况较好。

表6　2013年湖南省土地集约利用程度

数据来源：根据《2014年中国国土资源统计年鉴》计算得出

从表6可以看出，土地集约利用度较高的城市包括长沙市，并且远高于其他地区，土地资源的配置效率较高。土地集约利用程度介于0.2-0.3之间的包括常德市、岳阳市、株洲市、衡阳市、湘潭市，属于湖南省经济相对发达的地区，但土地的集约利用程度并不高。此外，大部分的地区其土地集约利用程度都低于0.2，属于偏低的范畴。这些都说明，湖南省整体的土地集约利用还有很大的潜力可挖。

根据上文分析，结合湖南省现有的耕地数量、用地需求、土地的集约利用程度、人口增长等情况，可以发现现有的耕地保护形势不容乐观。其耕地保护的问题突出体现在耕地总量不足、质量较低、人均耕地较少等方面。同时，建设用地中的征地矛盾较为突出[5]，出现了格局失衡、利用粗放、效率不高等新的矛盾。

四、他山之石：现有耕地保护机制的成功经验

相对中国而言，发达国家更早经历了城镇化和工业化，在耕地保护方面积累了较为丰富的经验，这对处于新型城镇化过程中的我国各个地区包括湖南省有很好的借鉴作用[6]。

1、美国的耕地保护经验

(1)制定完备的法律、法规与科学的土地管理规划

美国对耕地保护采取分区规划的形式开展，并且严格依据耕地的实际规划来使用土地。同时，对于耕地保护，美国联邦和各州政府都极力强调加强耕地保护的激励力度，对能够依据耕地规划用途进行使用的土地所有者，进行一定的财政补贴和税收优惠，但这些优惠规定主要用于土地的肥力提升和基础设施建设。这种情形下，耕地质量得到了进一步优化。

(2)以激励手段提高耕地的质量

推进土地整理规划时，美国各级政府基于市场运行机制基金引导多方主体进行合作，并重新划分与整理现有利用效率较低的土地。这一措施极大地提高了对耕地的投资水平，提高了耕地质量，实现了耕地利用效率的提升。

(3)提高耕地的占用成本

为了更好的保护耕地，美国政府提高了占用耕地的成本，这既是对耕地所有者的财产权利的保护，又提高了土地的集约化利用程度。为达到这一目的，美国政府将私人土地的占用用途严格限定于公益用途，并且将其以立法的形式给予规定。同时，占用耕地的程序也是以法律的形式给出，用以保证程序的合理性。

2、日本的耕地保护经验

(1)通过科学的土地规划来引导耕地保护

对于城市和农村用地，日本政府实行了差异化的管理方式，即分别管理、分区管理、分别制定法律、法规。通过这种差异化的管理方式，限制农业用地向城市用地的非法变更。

日本对城市用地和农村农地进行分开管理，分别制定法律，以分区管制的形式来约束农业用地向城市用地转化。类似于我国的基本农田，日本设置了良田保护区，其产权为农民，严格限制其转用。其次，对于不同区位的土地转让进行区别对待，可以允许农业基础设施区域内的土地进行转让，而对于其他农田则限制其转让，并且都需要经过主管部门批准[7]。

(2)通过农地投资来提高农地质量

为提高农地质量，日本政府积极进行农田投资，包括水利建设、土壤结构改良、化学结构改良，用以在耕地面积一定的情形下提高农田的产出水平。在农地投资的时候，农业生态环境的保护也是一个重要的环节。

(3)通过制定激励机制推动多方主体参与耕地保护

日本制定了一套完善的法律、法规体系，用以规范和协调多个土地规划、多个利益主体之间的关系，确定土地规划在耕地保护具体实践中的引领作用。同时，日本政府非常注重引导公共团队、社会力量和民间组织参与到耕地保护中，并通过财政、金融等激励机制，激发其保护耕地的积极性。

3、德国的耕地保护经验

(1)提高建筑用地的利用效率

德国政府积极调整城市工业用地与居民居住地之间的比例，优化两者之间的比例以得到工业用地和耕地面积之间的优化配置，减少工业用地占用耕地的情况。具体来讲，政府通过财政激励手段，积极引导多方市场主体将工业废弃地有效利用，进而提高城市现有工业用地存量的利用效率。

(2)通过土地整理提高土地质量

和美国类似，对土地进行整理以提高土地质量是德国政府进行耕地保护的又一手段。在德国农业现代化进程中，农地的基础设施建设使得土地出现了碎片化的现象，而通过土地的整理可以将这些碎片化土地重新整合，改善农业生产的土地供给条件[8]。在土地整理过程中，对生态环境的保护也是一个重要方面。

(3)制定严格的土地开发立法

德国的土地质量、权属、种类等方面的基础数据资料非常翔实，并且会利用高科技技术进行及时更新。在这些基础数据资料的基础上，可以为制定切实有效的土地规划提供科学的依据。而在土地开发中，德国政府重视均衡多方利益，用完备的土地开发法律、法规来规定开发的程序、内容，并给出了详细的争端解决机制。

五、新型城镇化背景下耕地保护的机制创新路径

1、强调土地用途集约化利用

湖南省目前处于新型城镇化与快速工业化的进程中，对建设用地的需求相对较大。这与东部发达地区以及发达国家有很多不同。这意味着，湖南省目前的耕地保护压力相对较大。因此，就如何进行耕地保护来看，需要借鉴发达国家的经验，重视现有土地的集约化利用和增质提效，并加强生态环境的保护。此外，还可以利用发达国家在土地整理方面的经验，切实提高耕地增量水平。现阶段，我国耕地占补平衡制度在实施中主要强调耕地面积的占补平衡，而忽视了耕地质量的占比平衡[9]。因此，可以出台相关耕地的利用政策，包括农户对耕地质量的激励制度等。目前我国的耕地保护制度尽管很严格，并且在建设用地的集约化利用方面也制定了相关的制度约束，但在具体实施中做的并不尽如人意。如何盘活现有低效利用耕地、闲置用地、未利用地等，将是未来耕地保护需关注的重要问题。

2、进行科学、合理的土地利用规划管理

对耕地保护的成功经验进行分析可以发现，进行合理的耕地规划管理是一个有效的办法。这种规划可以作为耕地保护以及土地调整的重要依据之一。特别是对于湖南省而言，目前正处于新型城镇化进程中，工业化也处于中后期，意味着建设用地的需求量非常巨大，进而对耕地保护提出了巨大的挑战。而对耕地的保护和补充，则主要是通过主管部门对土地的相关用途进行管制，通过占补平衡来实现间接的耕地保护，其规划性质较为浓厚。对于省内各个地区而言，为了辖区内的经济增长，地方政府更倾向于扩大建设用地指标，其保护耕地的意愿并不强。

对于湖南省而言，“吃饭”的问题并不突出，“发展”成为了地方政府更注重的内容。在这种背景下，耕地保护带有明显计划经济色彩，并且通常缺乏公众参与和监督，其可行性与科学合理性并不高。因此，可以借鉴发达国家在耕地保护中的经验，引入公众团体、社会共同对土地的合理有效利用进行规划管理，通过有效的耕地保护制度的制定来对耕地保护的位置、结构、数量等方面进行有效规划，并进而提高到法律、法规的层面。同时，由于现行的土地规划的相关法律基础较为薄弱，且多规冲突的现象较为明显。在这种情形下，土地规划的制定需要参考地区的新型城镇化战略来制定，并依据法律、法规实现动态的“多规合一”。

3、发挥市场在激励机制方面的调节作用

地区实践中，耕地保护的困难之一在于缺乏健全的激励和约束机制。对于湖南省而言，耕地保护面临的约束过多激励不足。为了促进各辖区的经济增长，在现行的官员考核体系下，地方政府更看重土地的开发利用。这种情形在土地财政的官员激励目标下变得更加突出。而对于耕地保护，地方政府往往将其置于最低标准，只要未触及“红线”即可。

事实上，耕地保护的推动更多依靠中央政府的力量，但实施主体却是地方政府，这导致地方政府在面临辖区经济增长和耕地保护的双重任务时，面临着两难困境[10]。这意味着，中央政府需要调节地方政府的考核制度和激励目标函数。参考发达国家的成功经验，建立合理、科学的政绩考核指标体系，并利用转移支付、耕地保护基金等市场化手段，切实提高地方政府和农民在耕地保护方面的激励是当务之急。

4、推动耕地保护制度创新与完善

国外在耕地保护如土地征用等方面，都实施了较为严格的法律、法规程序，并有着相对精准的公共利益诉求，市场价格较为公平。而对于国内大部分地区包括湖南省而言，其土地征用的补偿方式主要是依据农地标准进行的，这导致土地的价格被严重低估[11]。地方政府在推动地方发展时，甚至借经济发展和公益的名义滥用征地的权力。征地过程中，地方政府并没有对征地农户进行信息公开，导致耕地保护和土地征用中出现较多社会矛盾。

借鉴国外的成功经验，可以采取以下三种途径来加强耕地的保护：第一，严格保护土地征收中失地农民的财产权利，明晰土地产权[12]；第二，在土地征收和建设用地占用时，建立健全、透明、公平、公开的法律、法规体系，并完善相应的维权机制；第三，加强土地价格的市场化运行机制，加强谈判、评估和交易中的市场化运作水平。

5、通过耕地内部流转推动农业产业化进程

耕地流转有助于提高耕地的使用效率，进而提高耕地的单位产出水平，间接保护耕地。新型城镇化背景下，大量的农民从土地解放出来，向第二和第三产业转移，向城镇和城市转移，这使得原来的土地分配格局显得不合时宜[13]。作为理性经济个体，这些农民将会考虑这些仍处于自己承包期间的农村土地如何最大程度地发挥作用，可能会将其使用权出租，实现其承包制赋予的部分收益。而对于部分仍留在农村从事农业生产的农民而言，可能在农业生产方面具有比较优势，可以获得较高收益[14]。当其农业生产具有较高的边际产出时，可能会承租前面那部分已向第二和第三产业转移的农民的土地使用权，从事更大规模的农业生产。

具体来讲，可以尝试耕地权属产业化、农地生产产业化，以此提高耕地的质效，实现耕地收益的最大化[15]。探索村企合作的经营模式，创新耕地使用制度和农村组织模式的创新。尝试农地使用权入股企业，实现耕地的规模化、集约化经营与管理，通过联合经营、统一开发、经营管理，推动传统农业向现代农业的转变。同时，可以通过内部流转推动耕地向农业耕种大户集中，促进农业生产的规模经济效应。耕地的大规模耕种，可以提高农业经营者的收入，实现农业的产业化进程，并提高农业现代化的技术投入水平。而农业大户的出现，也有利于有针对性的农业优惠政策支持的重点实施和集中管理，并通过培训和进修为其提供技术培训。

【注释】

① 2009年我国耕地面积的数据缺失。

【参考文献】

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(编辑：余华；校对：蔡玲)

Study on Protection Mechanism Innovation of Cultivated Land under the Background of New-type Urbanization——the Case of Hunan Province

LIU Feng1，2

(1.XiangtanUniversity,XiangtanHunan411105;2.HunanFederationofSocialScienceCircles,ChangshaHunan410003)

Abstract:The existing protection system and implementation of cultivated land have not achieved the expected goals, with the increasingly problems of occupancy and extensive use. Under the background of new-type urbanization and using the basic land data of Hunan province, this paper analyzes the present situation of land use, the distribution and the quality of cultivated land, and then discusses the outstanding problems and risk which exists in the current cultivated land protection. At the same time, with the induction of the successful experiences of three developed countries, that is United States, Japan and Germany, this paper discecsses how to protect the cultivated land from the following five perspectives: land intensive utilization, scientific planning and management, playing the role of market mechanism, improving the system innovation, internal circulation of farmland.

Key words:protection of cultivated land, mechanism innovation; new-type urbanization, Hunan province

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.02.006

·收稿日期：2016-02-16

基金项目：湖南省国土资源厅软科学研究计划项目“新型城镇化背景下湖南省耕地保护机制创新研究”(项目编号：2015-28)

作者简介：刘峰(1974-)，男，湖南新田人，湘潭大学法学院博士研究生，湘潭大学法治湖南与区域社会治理中心研究员，湖南省社会科学界联合会研究员，研究方向：城镇化建设、“三农”问题

【中图分类号】F323.211；TU984

【文献标识码】A

【文章编号】2095-1361(2016)02-0046-08