北欧居家养老服务的经验与启示

◎赵玉峰



北欧居家养老服务的经验与启示

◎赵玉峰

摘要：随着我国人口结构的改变和城镇化进程的加快，居家养老成为养老模式转型的重要方向。本文通过对北欧居家养老服务基本模式的梳理分析，提出改进我国居家养老服务的政策建议。

关键词：居家养老服务；北欧经验 ；启示

当前，我国的养老模式正处于家庭养老弱化、社会化养老兴起的过渡阶段。居家养老作为家庭养老和社会化养老的结合体，日益受到重视。我国作为后发展国家，可以借鉴早已进入老龄社会的发达国家的经验，探寻符合自身国情的居家养老之路。

居家养老是我国养老模式转型的重要方向

居家养老是指老年人在家中居住，养老服务由社会来提供的养老方式。

1.家庭养老

家庭养老直到20世纪90年代还是我国主要的养老方式，但近几十年，家庭养老的功能在不断弱化。一方面，计划生育政策导致4∶2∶1家庭结构出现，使青年夫妻要承担较大的养老重任。另一方面社会结构转型，人们竞争的生存压力增大，传统的“反哺式”家庭养老关系变得困难，“重小轻老”现象比较普遍，甚至出现靠父母供养的“啃老”一族。

2.机构养老

机构养老曾在我国得到大力推广，但是机构养老的弊端很快显现。其一，受传统文化影响，国人对“家”具有浓厚的感情，除非特殊情况老年人不愿离家住进养老院。其二，机构养老有着自身不可克服的局限性。机构养老的建设运作需要大量人财物的投入，随着老年人口逐渐增多，将会给政府带来沉重的财政负担。其三，居住在养老机构中的老人容易产生被家人和社会冷落的孤独和忧伤感，不利于他们安度晚年。

在家庭养老难以为继、逐渐弱化，而机构养老尚未获得广泛认可且弊端明显的情况下，作为家庭养老和社会化养老结合体的居家养老正好可以避免上述养老方式所产生的问题。所以，我国应将居家养老作为养老模式转型的重要方向。

北欧诸国的居家养老实践

居家养老是北欧国家的主要养老方式，推行多年并获得成功。早在20世纪90年代，北欧各国接受家庭帮助（即居家养老）的比例就远远高于住进老人之家接受护理的比例。如瑞典大力推广“居家养老”、建立完善的养老金体系和家政扶助制度，鼓励老年人二次创业以解决人口老龄化问题。由于在应对老龄化问题上成绩显著，瑞典被誉为“老年人的王国”。瑞典不仅是世界上居家养老率最高的国家（居家养老率可达90％），而且还恢复了经济的竞争力和增长速度，近年来其国家竞争力排名一直保持在世界前3名的水平。瑞典经验表明，良好的养老制度可以促进社会稳定、解除后顾之忧，让人们更加大胆地进行创新、创造，进而提升社会活力。北欧诸国的居家养老模式由于各国历史传统和地理特征不同而各具特色，但是受相同的福利国家思想影响，其居家养老的模式具有一定的共同性。

1.组织管理

（1）中央政府的有限管理。中央政府承担制定养老保障范围、标准、政策和法律，在全国范围内调节养老保障资金的责任。对养老保障事业的管理主要依靠两方面的手段履行职责，并对各县和地方政府的养老保障事业进行调控。一是通过统一的法律，二是通过中央财政的转移支付制度。

（2）地方政府肩负实施的重任。一是利用征税为居家养老提供资金。通过立法，允许省级和市级议会自行规划、组织当地的税收，并依靠征税所得来负担社会保障服务和医疗服务。二是具体服务的提供者。市级社会服务部门负责安排居家护理服务，协助居住在普通住房里的老人完成购物、清洁、做饭、洗衣和个人护理等生活内容。三是居家养老服务的管理者和监督者。政府派出的社会工作者作为居家养老的管理者，通过评估申请者的需求，决定老年人是否有权利接受照顾及确定需要照顾的类型与数量。北欧国家的居家养老服务明确规定服务和照顾应该是保证质量的，且质量应该系统地、不断地提高。因此，地方部门必须建立质量监督部门，由质量监督者负责跟踪个案，观察老年人是否享受到了相应的服务，并检查服务的质量。

2.资金来源

（1）居家养老服务的资金来源于中央资金以及地方税收。中央政府通过财政转移支付制度对地方政府的居家养老服务进行支持，并通过财政调节尽量减少地区间的差异。而地方政府主要通过征税来为居家养老提供资金，由于地方经济发展状况存在差异会导致各个地方提供的服务不尽相同。

（2）如果老人想要获得政府提供的居家养老服务之外的服务，如私人供应商提供的特殊服务，那么老人必须自己支付一定的费用。此时，养老金就发挥了作用。养老金是芬兰进行居家养老的重要部分，很多老年人需要靠年轻时期支付养老金到晚年领取来生活，养老金可以算作是老年人的收入，这些收入可以支付他们的老年生活需要。养老金的投资运作是多样化的，可以交由保险公司，也可以设立养老基金，根据保险公司条例自己进行运作。为了保证安全，法律还规定了养老金在证券、股票、贷款和投资等各种投资方向的百分比。

3.服务内容

居家养老的主旨是根据个人的独特性，提供全方位的、有针对性的照顾。为老人提供居家养老服务的目的，一是为了确保老人的个人卫生；二是保证老人的营养摄取；三是保证老人有一个干净、健康的家庭生活环境。

4.服务提供

（1）服务提供机构。主要由政府公共部门提供。但近些年逐渐引入服务外包，居家养老服务公司开始越来越多地承担居家养老服务。在瑞典，通过公开投标，由外包公司提供服务的比例从1993年的2％增加到了2010年的13％。即当地政府可以选择将所在地的居家养老服务外包给一家公司或者是非营利机构，也可以选择自己提供公共服务。

（2）具体的服务提供者。分为正式照顾者和非正式的照顾者。正式的照顾者是被市政当局雇佣的或是与私营机构签约的工作者。在芬兰，所有的家庭照顾工作者都受过专业训练，或者经过学校教育并获得专业的职业资格证书。由于北欧的法律明确表明子女没有照顾老年人的责任，因此家庭成员对老人进行照顾，他们便被称为非正式照顾者。从北欧国家的非正式照顾研究中可以发现，非正式照顾是为了让老年人感觉到安全。为非正式照顾者提供正式支持是地方政府的职责，北欧国家的法律大多都规定了应该给予这些非正式照顾者多少酬劳、休假时间以及其他服务。

北欧国家居家养老的特点

1.全面的法律保障体系

北欧虽然从法律上不要求子女对老人有赡养的义务，但现有的全面的法律保障体系不仅规定了公民享受养老保障的资格和权利，也规定了实施养老保障措施的政府的责任和义务。这就形成了从国家到地方的完整法律保障体系，从组织、管理到提供服务实现了制度化的全方位保障。

■ 明月三杯 陈宝林/摄

2.覆盖全面的居家养老网络

高度的地方自治是北欧养老服务的特征。其一，在法律规定的范围内，由地方政府来决定税率，建立地方养老发展的目标和纲领，并作预算。其二，地方当局可以决定是否将提供服务的权利向私营机构开放。在瑞典，虽然私人提供的老年照顾服务在大城市里相当普遍，但约65％的瑞典城市家庭照顾服务依然是由公共部门提供。如瑞典的两个较大的城市选择了不同的服务提供方式：在斯德哥尔摩，59％的家庭照顾服务是由私人公司提供的；在哥德堡，所有的家庭照顾服务都是由公共部门提供的。

北欧各国全部建立了覆盖全面的居家养老网络。在芬兰，首都赫尔辛基市社会服务局将该市划分为4个区，每个区设有一个社会福利中心，每个中心内又按小区划分为几个社会服务部。该部门主要的日常工作就是为老人提供家庭服务。年满75岁以上住在家中的老人，只要是年迈体弱或有病需要照顾，都可以向所在地区的社会福利中心提出申请。在城市、乡镇和偏远的农村，年迈体弱或有病需要他人照顾的芬兰老人不论贫富，都可以向所在地区的社会福利中心提出申请，并获得各种家庭服务。

3.高度重视服务的质量

北欧政府为了提高居家养老服务的质量，主要做了三方面的工作：一是设立了较高的质量服务规范，二是加强对服务质量的评估，三是引入市场竞争机制。

在过去的20年里，瑞典的老人照顾服务十分注重质量保证和质量评估。国家健康和福利理事会与瑞典地方宗教协会一起公布了各个地方年度老人照顾质量比较情况，并颁布了“老人指导”，主要目标是促进服务质量以及照顾系统透明化，让老人及其家人充分了解信息，增加对消费模式的选择和了解。很多地方已经开发了本地的质量评估工具，经常被老人及其家人使用。

政府对于引进私人照顾提供者，以加强竞争提高服务质量抱有很大希望。现在在北欧各国普遍实施居家养老照顾消费者选择模式，通过需要者的选择，淘汰服务差的机构，从而提升质量。

4.完善的社区照顾系统

北欧的社区照顾是比较完备的。社区中有卫生保健站，老年人可以很方便地进行健康医疗，如果老人确实行动困难，医护人员则提供上门医疗保健服务。

为了保证老人在家居住既安全又舒适，社会福利部门还对老人的住房进行基本维修，如根据老人的生活特点，取消门槛、加宽门框等。同时，还为行动不便的老人添置轮椅、助步车等辅助用具。老人根据自己的收入只需支付一定的费用。

社会福利部门不断采用现代通信技术手段保障老人居家生活的安全。如在老人起居室内安装一套类似电话座机的安全报警装置等。

为了帮助居家养老的老人调剂生活，社会福利部门正在普及老人日托。老人日托一般都设在老人服务和娱乐中心以及老人公寓里，对象是居家养老的65岁以上的老人。每周一至周五，老人日托机构负责用残疾人出租车接送他们，并为其提供早餐、午餐和日间咖啡。老人们可以在一起做手工、健身、玩游戏、聊天和外出散步，以促进他们的活动能力，保持身心健康。

北欧居家养老带给我国的启示

人口结构的改变，尤其是老龄化的加剧和城镇化进程的加快是推动我国养老模式转型的主要因素，而北欧国家具有近似或者高于我国的老龄化和城镇化水平。与其已经运行近半个世纪的居家养老服务相比，我国的居家养老服务处于刚起步阶段。我们要汲取北欧经验，立足我国国情，建设具有中国特色的居家养老服务模式。

1.法律保障是居家养老发展的基础

近些年，我国关于养老保障的法律法规不断完善，但是在居家养老法律保障方面仍有欠缺：一是没有一部专门的关于居家养老的法律；二是法律的覆盖面窄，法律法规主要针对城市居民，而对农村居民、失地农民、农民工及由农民转为市民的新市民等缺乏相关规定；三是立法层次低，约束力差，除中央政府颁布的法律外，地方政府一般以实施细则、意见等文件来支持居家养老，而没有上升到地方法规，缺乏较强的约束力。

北欧各国的居家养老之所以良好运行几十年而没有出现太大的问题，与其完备的法律保障是分不开的。只有出台更为详尽严密的法律，进一步规范和保障政府与社会团体双方的权责利，才能为社会团体投身居家养老服务创造合理的空间。

2.地方自主是居家养老发展的动力

我国东中西部无论在经济发展水平还是思想观念方面均有较大差距，很多地方政府缺乏资金也没有动力发展居家养老服务。而北欧国家由中央政府制定相关的法律法规，并利用财政转移支付手段对各地的居家养老服务进行调控，总体上来看北欧各国赋予了地方政府充足的自主性。地方政府有权根据税收的多少来决定居家养老服务的费用，负责对居家养老服务进行评估等。这样就可以充分发挥地方政府的积极性和主动性，很好地整合地方资源，从而使居家养老服务模式大体一样，但每个地区又各具特色。

3.服务质量是居家养老的生命

居民接受或不接受居家养老服务是居家养老能否推广的关键，而居民接受的前提则是高质量的服务。我国开展居家养老已有多年，但是对服务质量方面重视不够。我国居家养老服务业发展至现在，仍没有出台相应的行业标准。行业标准的缺失，使得各地居家养老服务业存在服务模式、服务标准、服务质量和服务效果等差别较大的现象，不利于居家养老服务业的健康有序发展。此外，相应的服务质量评估体系、服务提供的竞争机制等都没有建立。

4.完善的社区照顾是居家养老开展的依托

社区照顾主要存在两个方面的问题：一是社区基础设施差，硬件设备和服务水平跟不上需要，很多社区在建设时根本没有考虑养老设施的建设问题；二是某些政府部门和社区管理与服务部门对开展和加强社区养老助老服务的重要性和迫切性认识不足，没有把社区养老助老服务事业提高到反映一个社会文明进步水平和提高人民生活质量、保持社会稳定的高度来认识，服务意识缺乏。

完善的社区照顾为北欧各国的居家养老服务提供了足够的支撑。北欧国家无论是从基础设施建设，还是服务提供者的服务意识上都达到了很高的水平。根据北欧经验，我们要从以下三方面着手，一是加大对社区的养老基础设施建设；二是提高政府部门和社区对居家养老服务的认识；三是建立专业化、高素质的居家养老服务队伍。

（作者单位：中国人民大学社会与人口学院）

中图分类号：F113

文献标识码：A

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.04.021 ■ 编辑：田佳奇